对我国按日计罚制度的实践效果分析

长春理工大学，吉林 长春 130022

一、按日计罚制度的重要性

（一）按日计罚制度概述

按日计罚系我国《环境保护法》首次规定的行政措施，是最为严厉的防治排污行政手段之一。既根据违法者受行政机关处罚后拒不改正排污行为的天数来计算每天的处罚数额，处罚罚款的时间自责令改正的次日起开始计算，违法行为持续的时间与处罚罚款之间累计递增，实现以经济处罚震慑违法者从而主动改正排污行为之目的①。

（二）按日计罚制度的重要意义

按日计罚制度作为我国首次采用且最为严厉的污染防治行政措施，其对于我国环境保护事业有着重要意义：

1.标志着我国的环境保护制度取得了实质性突破。按日计罚制度为国际所广泛采用，被证明是一项行之有效的环境保护措施②。

2.为我国日益严峻的环境污染问题提供了解决之策。

3.彰显我国严厉打击环境污染事件的决心。按日计罚制度为我国环境立法体系之需要，自实施以来，极大提高了环境执法能力及权威③。

二、我国按日计罚制度实践问题分析

通过对按日计罚制度实践过程中的实践效果进行分析，笔者认为该制度的诸多问题仍需设计完善，本文认为存在以下四个问题：

（一）与我国法律制度不衔接

按日计罚制度作为一项行政措施，虽然我国同时也配套通过了办法对其具体适用作出了规定，却还需配合其他法律制度来保障处罚的顺利实施。本案中行政机关对该公司作出的行政处罚，实践中若不能与相应的法律体系配套，则存在实践中的困局④。

（二）采用大陆法模式不科学

对于我国引用按日计罚制度应当借鉴何种模式曾引起过广泛的争议，而采用何种模式对如何认定处罚期间有着不同的区分。在英美法模式中，按日计罚的处罚起算日为环境违法行为发生日，直到环境违法行为被纠正之日为止。而在大陆法模式中，则将该制度的适用视为执行罚，即我国采用的将按日计罚的处罚起算日从责令改正之日起的次日开始，从责令改正决定书送达之日起的次日起算直至违法行为的终止适用按日计罚⑤。

笔者认为我国适用按日计罚的模式应当同时借鉴英美法模式。自违法排污行为发生之日起开始起算适用按日计罚的时间更为合理，从违法者环境违法行为发生之日起便对其进行处罚，便能避免行政执法部门不作为而令违法者规避法律制裁的情形，更利于约束持续性排污行为⑥。

（三）复查方式及标准不全面

按日计罚制度的复查方式不足以应付实践中的诸多情况，行政执法部门往往是以抽样调查的方式进行暗查，对抽样结果进行化验后发现污染物的含量仍旧超过法定污水排放标准，亦或凭借肉眼可见的某些情景，如肉眼明显可见之黑烟，则简单认定为违法者存在拒不改正的情况。

（四）罚款数额标准不严谨

根据办法第17 条之规定，按日连续处罚每日的罚款数额，应以原处罚决定书确定的罚款数额来进行处罚。实践中按照办法所规定进行处罚时，刻板地按照原处罚数额进行罚款的作法往往却不能与企业状况、污染程度等实际情况相适应。

按日计罚所规定的罚款数额对违法者起到惩罚作用，其最主要的目的在于防治。但从按日计罚制度的实践情况来看，若罚款过于高昂，则可能造成按日计罚难以执行或收缴后阻碍企业发展；若罚款金额过低，则不能与违法者所获利益相符合，无法适当体现过罚相当原则。

三、我国按日计罚制度完善的若干建议

（一）扩大处罚范围

1.扩大实体性违法范围，按照办法所规定的仅四种实体性违法行为在实践中运用不足以应对生活中千奇百怪的违法手段。

2.扩大程序性违法范围，对于按日计罚制度的处罚范围，仅将实体性违法行为纳入其中，实践中往往会有很多“落网之鱼”。违法排污之外的环境违法行为，虽然不会像违法排污一样对环境造成直接的损害后果，但完全有可能导致环境损害的潜在后果或者显著加大环保部门的执法成本。⑦故将程序性违法行为加入该处罚范围是势在必行的。

（二）约束行政自由裁量权

1.按日计罚制度应当根据不同的违法行为类型，科学的建立裁量基准库，对每种违法行为的判断标准进行系统的梳理。设立科学的基准库来作为行政机关行使行政权的依据，即根据不同的情节及损失程度，设立不同程度的裁量空间，创建不同的按日计罚制度的基准等级，拆分行政自由裁量权，将相关权利进行约束⑧。

2.应当建立对环境行政机关的监督体制、追责机制及信息公开系统。不仅检察院负有监督职责之外，还应当赋予公众知情参与的权利。设立按日计罚体系下相应的公开案件信息、公民举报违法行为、公民申诉等渠道。

（三）细化复查程序

根据法律规定，按日计罚的启动应根据环境行政部门对责令改正的违法者进行暗查复查后来决定。而环保行政部门复查时若认为违法者存在已责令改正的行为仍在持续或者拒绝、阻碍复查的情况时，则可启动按日计罚程序进行处罚⑨。

在实践中证明我国目前的按日计罚复查程序过于绝对、单一，应当立法对复查的方式进行科学设计。细化复查程序，应当根据不同的实际情况设计不同的标准制度。根据责令改正决定送达之后，应当对当事人的整改行为及整改结果进行不同的分类⑩。

（四）明确罚款额度标准

罚款额度应当按照环境所遭受的经济损失以及违法者的违法收益额之百分比进行处罚，按日计罚的罚款单据不应当仅依据原处罚额来累计计算。结合地方实践时存在罚款数额与违法企业生产经营规模不成比例等情况，应以该生产项目的投资额作为参考因素，以违法者从中所收益的数额来作为处罚的百分比基准。由于违法者的违法所得，根据我国的现行法律要予以没收。

注释：

①乔刚，王学兵.“按日计罚”的适用问题研究［C］.2015 年全国环境资源法学研讨会（2015.7.17-20.上海）论文集，第222-228 页.

②张文波.我国环境违法按日连续出发的模式选择及完善——以新《环保法》实施后重庆市首例按日连续处罚行政处罚案为例［J］.环境保护，2015（9）：48-50.

③汪劲，严厚福.构建我国环境立法中的按日连续处罚制——以《水污染防治法》的修改为例［J］.法学，2007（12）.

④张福德.美国环境犯罪的刑事政策及其借鉴［J］.社会科学家，2008（1）：80-90.

⑤刘佳奇.对按日连续处罚适用问题的法治思考——兼评《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》［J］.政治与法律，2015（7）：133-150.

⑥徐以祥，梁忠.论环境罚款数额的确定［J］.法学评论，2014（6）：152-162.

⑦严厚福.《环境保护法》“按日计罚”条款评析［J］.清华法治论衡，2014（3）：243-259.

⑧吴胜男.“按日计罚”制度之完善［C］.2015 年全国环境资源法学研讨会（2015.7.17-20.上海）论文集，第270-273 页.

⑨乔刚，王学兵.“按日计罚”的适用问题研究［C］.2015 年全国环境资源法学研讨会（2015.7.17-20.上海）论文集，第222-228 页.

⑩李园园，石勇.关于按日连续处罚裁量制度的思考［J］.环境保护，2015（17）：58-60.