加强我国增值税征收管理的思考

李永峰 王顺

摘 要：为适应我国经济转型发展，增值税改革正在逐步深化。当前，增值税征收管理在基层实践过程中存在陈旧的思想观念与日新月异的增值税改革不相符，传统的征管模式与多元化的社会发展需要不相符等问题。本文从纳税遵从、流程控制和部门责任的角度分析，提出确立增值税改革新理念、建立税收共治新格局、推进增值税高效征管新模式、营造纳税服务新环境和健全增值税征管监管新机制等建议。

关键词：增值税 征收管理 改革

近几年，我国政府以税制改革为抓手，有力地拉动了经济增长、优化了产业结构、促进了地区平衡发展。其中，深化增值税改革是重要内容之一。在税制变化、社会发展的新时期，随着增值税改革的不断深入，增值税的征收管理也一直处于一种动态的、不断变革的过程之中。

一、增值税征收管理在基层实践过程中存在的主要问题

深化增值税改革促进了我国实体经济的发展，激发了市场的活力。但是我国增值税制度与西方发达国家相比还有较大差距，增值税改革仍然任重道远。增值税的征收管理作为增值税制度的重要组成部分，面临着新的要求和挑战，尤其是在2018年国税地税征管体制改革后，各方面的原因导致增值税征收管理中的一些矛盾日益突出。

（一）陈旧的思想观念与日新月异的增值税改革不相符

深化增值税改革工作覆盖行业范围广，改革变动大，涉及企业多，基层和社会各方面的准备时间较为紧张。根据国家税务总局网站的数据统计，2018—2019年深化增值税改革的两年间，税务机关及有关部门陆续出台了涉及增值税改革的各类相关政策文件40余项，尤其是2018年国税地税征管体制改革落实之年，出台文件更多。不论从增值税的征管层面，还是从普通纳税者的纳税层面看，改革政策的不断变动对改革实施路径、基层政策执行实践及社会各方面的反应都产生了较大影响。一是政府层面的认识和准备不足。包括各层级税务机关和地方政府在内的一些部门、单位，对深化增值税改革的重大意义及政策实施路径、宣传、后续影响等认识不到位，思想上不够重视，这就会导致在改革的落实过程中改革效果大打折扣。二是国税地税征管体制改革进程影响增值税征管效率。国税地税征管体制改革是我国税务发展过程中的重要事件，对原国税地税进行合并，税务部门组织机构重新整合，人员岗位和职责不断调整，管理方式不断转变，都对税务机关和税务干部提出了新的挑战，这其中会产生许多影响增值税征管效率的因素。例如在税务机关人员融合过程中，原地税干部对增值税业务不熟悉，培训教育跟进慢，造成增值税征收管理岗位人手不足，这成为阻碍增值税征收管理效率提高的重要原因。三是部分纳税人思想懈怠。近年来，基于“放管服”改革和优化纳税服务的要求，税务部门为更好地落实改革政策，采取了由纳税人“自主判断、自主申报、自主享受”的征收管理方式，这对纳税人的主动性和专业性都提出了很高的要求。而很多納税人尤其是中小型企业纳税人不想也不愿去主动配合增值税改革，加上其自身财务水平有限，多依靠专业性不高、责任心不强的代帐公司和会计处理涉税业务，这些原因都会导致改革政策的执行出现偏差，也会给增值税的征收管理带来负面影响，致使许多增值税改革措施落实不到位。

（二）传统的征管模式与多元化的社会发展需要不相符

近年来税务信息化建设全面、深入发展，税务机关已积累和沉淀了大量的税收数据资源，为增值税征收管理提供了稳固的支撑，也为深化增值税改革提供了坚实的数据基础。但是传统的征管模式无法有效发挥税收大数据的优势。一是部门协调和数据整合还有欠缺。税务机关作为政府公共管理部门，仍处于传统规制导向的官僚体制中，单位之间、部门之间、系统之间各自为战，导致税收数据相对分散，缺乏税务大数据方面整体的规划和有效的管理，造成数据重复、资源浪费，影响了征收管理数据的应用质效。二是增值税发票方面的风险仍然较高。我国现行增值税制度采用的是增值税发票抵扣的方式，增值税发票是将生产到消费之间各环节联系起来的重要介质。随着我国增值税制度的不断改革和发展，增值税抵扣范围越来越大，增值税发票的覆盖面也越来越广，虚开增值税发票、骗取出口退税等违法行为一直屡禁不止，对增值税发票的管理难度一直很大。因此，深化增值税改革的关键，就是要在增值税征收管理过程中通过先进的信息化手段，降低增值税发票的管理风险，依法惩戒虚开增值税发票、骗取出口退税等违法行为。三是增值税风险防控机制不够完善。在深化增值税改革的进程中，税务机关依据政策变化和当地实际建立了一系列的征管平台，同时也专门成立了风险评估部门，应对日常的风险评估工作，但都没有形成完整系统的体系，也没有形成针对不同行业不同类别的增值税纳税人的风险进行防控的机制。这种不够完善的监督机制和分散管理的平台给基层增值税的征收管理带来了一定的难度。

二、影响我国增值税征收管理的因素分析

本文运用公共管理理论对深化增值税改革进程中增值税征收管理影响要素进行归类分析，为优化和完善增值税征收管理提供新的思路和模式。

（一）纳税遵从

在深化增值税改革过程中，国税地税征管体制改革是实现原国税地税传统管理模式转变为探索信息化决策支持与现代化管理模式的良好契机。同时纳税服务部门必须将纳税人的利益诉求和权利保障当做工作重点，将纳税群体视作服务对象，创新纳税服务方式，进而建立起服务型征收管理的基本理念，为社会公众提供更加高效优质的公共服务，最终实现自身职能的充分转变。而这也就要求税务部门和地方政府关注纳税人的税收遵从动态，及时有效解决征收管理过程中涉及管理者和被管理者的诸多矛盾和问题。另外纳税遵从的另一个重要组成部分就是纳税群体，通过行之有效和持之以恒的制度建设、宣传辅导、管理流程完善等路径，促使纳税群体树立依法纳税理念，进而提升纳税群体的自觉纳税意识。

（二）流程控制

在当前政府的各项改革中，流程控制应当视为重中之重，并通过组织和雇员授权有效体现。纳税机构的设置应当以职能分工为基本原则，进而对增值税征收管理流程导向进行全面再造。税务部门应当以国税地税征管体制改革为契机，通过扁平化管理模式，开展管理组织重构和工作流程再造，来减少增值税征收管理过程中涉及的部门与层级，继而使管理范围全面扩充，不断提升组织内部与外部的信息沟通水平，强化管理流程的韧性和应变能力。最终打造科学、高效的增值税改革管理新流程，借助行之有效的信息管理手段来提升增值税征收管理质量。

（三）部门责任

在增值税征收管理过程中，税务部门要改变以往政府管理模式中的官僚作风，进一步强化共治理念，广泛采取授权或分权方式落实增值税深化改革。现代政府治理理论强调运用专业化管理方法和经验来进行政府管理，全面提升政府管理绩效。国税地税征管体制改革以后，税务部门应当承担起对地方政府和上级机关负责的双向职责，同时又应当向社会公众提供良好的税收服务。然而结合我国国地税合并后的基层实际情况，由于上级税务机关、地方政府及纳税群体的相互关系尚未真正厘清，部门职能和社会协助的边界还有些模糊，因而无法使相互之间形成有效的监督、评价和反馈机制，这就要求政府部门要通过社会共治和规范管理模式使传统的官僚体制得以根本性剔除，提高行政效率。

三、深化我国增值税征收管理的思考

（一）确立增值税改革新理念

用与时俱进的思想理念指导实际工作。一是开展深入、全面、及时的深化增值税改革宣传。结合各地方的实际情况，对增值税纳税人进行全覆盖、分阶段、强重点的政策培训和有针对性的实际操作培训，提高宣传辅导的精准度和纳税人税法遵从度。特别要做好深化增值税改革涉及新旧政策衔接的辅导工作，积极应用新媒体、移动终端等渠道，帮助纳税人及时了解改革信息，准确适用税收政策，确保改革进程平稳有序。二是加强内部培训和增值税征收管理队伍建设。各级税务机关要加大内部培训力度，组织学习最新的政策法规和新的管理理念。改革落实过程中，要在打牢干部队伍思想根基的基础上，合理配置人力资源，建设高素质增值税征收管理队伍，形成岗责明确、分工合理、顺畅高效的增值税征收管理运行机制，以适应增值税深化改革的需要。三是消除认识误区提高改革大局意识。各级税务机关、地方政府应当消除对增值税改革的认识误区和思想束缚，树立与时俱进的改革创新意识。从全局的角度出发，通盘考虑政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃传统的官僚主义和形式主义倾向，充分调动税务机关和地方政府的改革积极性、主动性和创造性，实事求是地把深化增值税改革置于经济发展的全局之中，推动地方产业转型和经济发展。

（二）建立税收共治新格局

深化增值税改革的各项措施政策性强、涉及面广，落实落地需要各方面积极参与、协同推进，形成政府主导、部门合作、内部联动、社会协同的良好局面。一是支持发展基层税务中介，促进税务中介的良性高质量发展。税务中介是十分重要的社会力量，应当充分利用税务中介机构的专业性，帮助不同行业不同类别的企业及时理解增值税改革政策，降低增值税征收管理层面的税务风险。二是加强外部协调沟通。税务部门和地方政府及相关职能部门应当建立协调、汇报、参与机制，积极争取在调整预算时充分考虑增值税税率下调带来的减收因素，合理确定税费收入预算水平，积极参与政府治理决策。三是加强重点行业的反馈交流。税务机关应当根据当地产业结构类型，加强与重点行业的行业主管部门、行业协会的沟通协作和反馈交流，及时了解重点行业动向和地区实际情况，全面掌握增值税改革对行业的影响以及在基层的落实成效。

（三）推進增值税高效征管新模式

以国税地税征管体制改革为契机，改革传统征管模式，创新增值税征管路径，提高征收管理效率。一是将风险防控应用到增值税征收管理全过程。建立健全事前事中事后流程控制机制，统一增值税风险应对事项、机制和流程等，进一步增强基层税务干部防范执法风险的意识，并贯穿到增值税日常管理的各个环节。二是加快大税务数据信息化建设。优化完善金税三期、增值税发票管理、出口退税管理等信息系统，整合、共享、使用各类税收数据，确保夯实数据基础。形成系统升级应急响应机制，及时响应增值税改革政策对征收、申报、管理等相关系统的影响，保障系统稳定高效运行。三是明确分级分类多元化管理。对增值税纳税人按照行业、类型等进行多元分级分类，明确各环节各层级征收管理职责，对增值税纳税人和涉及增值税业务科学分类管理。应针对增值税深化改革中涉及的制造业、金融业、建筑业、房地产业等行业的特点，以及不同地区产业结构的实际特点，实施不同的增值税征收管理措施。

（四）营造纳税服务新环境

优化营商环境，才能确保在更大规模的减税降费政策落实过程中，真正让企业享受到应有的实惠，助力经济发展。一是建设增值税纳税服务文化。要树立现代税收治理理念，勇于打破传统纳税服务模式，大胆探索实践新的纳税服务路径。将纳税服务与税收执法有机结合，在严格依法行政的同时注重文明执法，维护纳税人合法权益，提升纳税人满意度。二是加快纳税服务信息化进程。通过拓展技术应用、精简资料报送、优化办税流程、探索制度突破等，实现“全程网上办”“一网通办”等互联网办税方式全覆盖，在税收宣传过程中运用信息化技术手段，确保纳税人及时了解最新的改革动向和政策变化，让纳税人缴费人更快、更好地享受深化增值税改革带来的减税降费红利。

（五）健全增值税征管监管新机制

纳税信用等级分类管理制度、税收违法“黑名单”制度、联合惩戒制度等，是税务部门推进社会信用体系、纳税诚信机制建设的有力措施。一是完善税收诚信机制。积极参与到社会信用体系建设中，对内加大增值税征收管理在纳税信用等级认定中的比重，对外将纳税信用、税收贡献与社会信用体系相关联，加强与相关政府部门、金融机构、行业协会等协同配合，综合运用公共信用评价和纳税信用评价体系。坚持正向激励和反向约束相结合，要让纳税信用好的纳税人感受到更多实实在在的便利，而对纳税信用较差甚至被纳入“黑名单”的纳税人，依法依规实施联合惩戒，并采取严格的监管措施。二是加强和规范税务稽查。依托现代税务信息技术，深化税收大数据应用，对虚开增值税发票、骗取出口退税等增值税违法行为的重点部分强化针对性的税务稽查，对违法纳税人依法处理，结合“黑名单”制度，进行相应惩戒，提高纳税人的税法遵从度，进而提升增值税税收管理的质效。

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（李永峰，中国矿业大学环境与测绘学院。王顺，中国矿业大学公共管理学院）