中德社会组织发展及参与养老服务的比较研究

张丽艳 邓晰文

摘 要：积极应对日益严峻的人口老龄化问题已成为我国经济社会发展所必须面对的挑战。在西方发达国家，社会组织在参与养老服务中的积极作用已被广泛认可，其中德国的社会组织在参与提供养老服务方面具有丰富的经验并取得了显著成果。结合我国国情，借鉴发达福利国家社会组织养老服务模式，对我国社会组织参与养老服务的发展至关重要。通过对中德两国社会组织参与提供养老服务的背景、自身发展、与政府的关系等方面的差异进行对比，为我国社会组织积极参与养老服务供给提出发展建议：激励社会组织参与社区居家养老服务、构建政府与社会组织的良性互动关系、有效促进社会组织自身健康发展。

关键词：社会组织;养老服务;比较研究

中图分类号：C913   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）11-0060-04

进入21世纪以来，我国受计划生育政策影响，传统的4-2-1家庭模式特征开始凸显，高龄人口比重不断增加，老龄化速度加剧。一方面，相较于德国等发达国家的老龄化情况，我国目前老龄化面临的问题更加复杂。从标准比例上来看，我国老龄化相对比例并不高，但由于我国庞大的人口总量，导致实际社会高龄人群的绝对数量很大;从经济整体发展水平来看，虽然目前已经基本完成了全面建成小康社会的阶段性目标，但与那些已经进入老龄化社会的发达国家相比还有很大差距，属于未富先老的状态;从老龄化的原因来看，计划生育政策的影响相当深远，与发达国家的高福利、高医疗水平导致的老龄化不同，我国主要是由于家庭结构的改变导致高龄人群比例增加。另一方面，相较于德国等发达国家的社会组织，我国社会组织在参与养老服务方面还处于起步和发展阶段，存在社会组织人口比例较低、社会组织发展水平较低、平均服务专业化程度较低以及相关政策不足等问题。2019年，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》，提出到2022年在保障公众享受基本养老服务基础上，要有效满足老年人多层次、多样化的养老服务需求。提出我国将建立健全长期照护服务体系，对经济困难的失能、高龄老人全面建立补贴制度，并针对养老服务进一步放开行业准入，拓宽融资渠道。这些政策举措为我国社会组织积极参与养老服务提供了有力的保障。充分发挥社会组织在养老服务中的作用，对于妥善应对我国人口老龄化问题、促进健康中国战略的实施具有非常重要的意义。

一、研究方法

随着我国老龄化程度不断加深，对各层次养老服务规则确定、资本来源以及具体服务项目的提供等提出了更高要求，以实现“积极养老”“健康中国战略”目标。福利多元主义理论为我们展开对这一问题的研究提供了一个全新的视角。

1978年英国的《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》是福利多元主义理论的起源，其强调社会福利的提供主体中应加入志愿组织，其目的是为了将福利多元主义理念推广到英国社会公共服务事业中。在此之后，罗斯在其1986年出版的《相同的目标、不同的角色——国家对福利多元组合的贡献》一书中对于福利多元主义这一公务服务领域的概念做出了进一步的具体解释。与沃尔芬德的主张相同，罗斯也认为福利应当是全社会的产物，它不仅由政府提供，也由市场和家庭提供。罗斯提出：不论是国家这一主要的福利生产主体，还是市场与家庭，其中任何单一主体都可能有缺陷，三者需要相互联系与合作才能达到一个理想的状态。

党的十九大报告指出：要在思想观念上积极应对人口老龄化;着力完善老龄人口的政策与制度;着力发展老龄服务业和老龄产业;着力健全老龄工作体制等。其中，发展老龄服务业和老龄产业尤其需要社会组织的积极参与。按照目前我国第三部门发展的情况，社会组织参与养老服务的能力与动力都略显不足，这与其自身发展水平和制度政策有直接关系。本文将在福利多元主义理论视角下，采用比较分析的方法，就中德两国在社会组织参与养老服务方面的差异进行研究，探索我国社会组织参与养老服务的方向。

二、中德两国社会组织参与养老服务对比

（一）中德两国社会组织参与社会公共服务背景比较

1.德国社会组织参与社会公共服务的历史背景

德国社会公共服务体系的建立起源可追溯到西欧工业革命时期。伴随着工业化的进程，城市人口不断增加，对国家的公共服务提出更高的要求。在这一背景下，德国确立了以非营利社会组织、市场企业和政府部门共同作为相关服务的供给主体。由此可见，早在德国资本主义社会建立之初，非营利组织就已经作为社会公共服务的主要提供者而存在。因而其社会组织能够不断适应社会公共服务的需求，与政府形成良性合作关系，成为提供社会公共服务的重要支柱。

德国的社会组织在其自身发展过程中形成了独有的社会治理原则，即自治原则。这一原则在二战结束后受到德国民众支持而被编写进入德国宪法。根据自治原则的要求，德国社会公共服务的提供要求广泛的社会参与，这与现在我们所了解到的PPP模式相类似，政府主要的职责是负责对政策制度以及相关法律的制定和对服务内容和服务质量水平进行监督;社会组织则是具体服务的承接者。而且在德国法律中也有相关条目明确鼓励社会组织参与提供公共服务。由此可见，国家立法对于社会组织参与提供社会公共服务有着非常重要的促进作用。

2.我国社会组织参与社会公共服务的背景

（1）人文環境背景

孝敬长辈是中华民族的传统美德。中国自古以来受儒家孔孟思想影响，“家文化”和“孝道”文化思想根深蒂固。与西方国家相比，中国人与原生家庭的关系要紧密得多。一般来说，我国老年人养老方式的首选是家庭养老，其主要的养老需求由子女满足。但是由于计划生育政策导致的4-2-1型家庭结构的演变，独生子女一代逐步成为社会的主要建设者，以往那种多个子女赡养老人的格局变成了独生子女赡养多个老人的新情况，养老压力明显加剧。传统的家庭养老方式越来越无法全方位满足老年人的多样化养老需求，这就迫切需要包括政府、市场以及社会组织积极参与到养老服务供给中来。

（2）经济发展背景

从20世纪50年代到党的十一届三中全会以前，我国一直实行计划经济政策，虽然逐步从一个落后的农业国过渡到相对高层次的工业国，但整体经济发展水平仍远远落后于西方发达福利国家。由于饮食水平、医疗条件等诸多方面的影响，人均年龄偏低，养老问题并未凸显。但到改革开放以后，我国经济转变为市场经济，整体经济水平有很大提高，老龄人口数量不断增长。由于人口基数大，老龄化数量的绝对值远超过发达国家，单纯依靠政府财政包揽养老服务任务十分艰巨。但是社会组织在养老服务中的参与，也需要依靠政府财政支持，这在需要兼顾非营利性的福利目标前提下，很大程度上限制了社会组织承担养老服务的能力和水平。

（二）中德社会组织发展情况比较

1.德国社会组织发展情况

德国社会组织的起源可以追溯到20世纪初期德国的六个伞形组织建立，最早的伞形组织主要类别包括：工人联盟（公会性质）、红十字会（政府支持）、教会服务联合会（宗教支持）、犹太人协会（种族团体）等等。六个伞形组织是德国早期社会组织的领导和协调组织，几乎当时德国全部的社会组织成员都是伞形组织的成员，这也极大地促进了当时各个社会组织之间的沟通交流发展。第二次世界大战以后，六个伞形组织又联合成立了“联邦志愿福利组织联合会”，作为一个整体对德国数量众多的社会组织进行管理，初步形成了一个组织结构较为完善的社会组织系统。

依照德国法律来看，德国的社会组织定义和形式并不是十分严格。一般来说，组织结构正规合理、由民间团体自发形成非政府的、且不以获利为组织建立目标的，都可以视为社会组织，也可以享受到地方政府财政的免税补贴。目前德国社会组织的主要形式有以下几类：各类协会、社团;各类民间基金会;公益目的为主要经营目标的公司;各类公益合作社等。德国的非营利性社会组织数量和规模在世界上处于前列。截至2010年前后，德属注册社团数量共计58万余家，财团（基金会）共计2万余家。社会组织与人口的比例约为1/75，远高于中国（1/5400），也高于日本（1/260）和英国（1/250）等许多发达国家。据约翰·霍普金斯大学非营利组织比较项目研究成果显示，早在20世纪90年代，德国社会组织的经济规模就已占全国GDP总量的3.9%，提供了数以百万计的工作岗位。若结合志愿因素，德国非营利部门就业量达到全国总就业量的10%。德国把社会组织作为社会公共服务的第一支柱，社会组织的服务内容包括基础的社会服务、医疗卫生和教育等社会领域，有力促进了德国经济社会的发展。

2.我国社会组织发展情况

从种类上看，我国社会组织主要分为：各类社团、民办非企业单位（如各类社会服务机构）和基金会三类。各类社团是由公众自发组成，为实现社团会员共同目标，按照其内部制度规章开展其活动的非营利性社会组织。各类社团依据其会员目标的不同，活动性质的种类也比较复杂，公益服务类社团只是其中的一部分，因而未来针对养老服务供给，鼓励公益服务类社团的建设是有必要的。民办非企业单位是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位是我国社会组织占比最大的组织形式。2012年，《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》指出，鼓励和引导民间资本进入社会公共服务领域，充分发挥民办非企业单位的作用。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的的非营利性法人。基金会在社会组织中较为特殊，作为资本筹集性质的非营利组织，是社会各项公益活动重要的资金来源，促进基金会与其他养老服务社会组织合作是解决社会组织运营资金不足的重要途径。根据《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2018）》的数据：截至2018年，中国的社会组织发展到了80余万家，其中社团37.6万家，民办非企业单位42.5万家，基金会6 393家。

改革开放以来，党的执政理念发生较大转变，经济社会水平的不断提升给社会组织提供了发展的土壤。社会主义市场经济体制建立后，社会中介组织数量不断增加，扩大了社会组织的内涵。同时，基层村民自治制度使得村委会、社区社会组织发展有了制度保证，促进了基层社会组织的发展。从无到有、从草根到专业化、从自我发展到与政府合作，是我国现代社会组织发展的主要基调。党的十八大、十九大等报告提出要建立多位一体的社会管理治理新体系，深入推进国家治理能力和治理体系的现代化，激发社会活力、发挥社会组织作用。这充分体现了党和国家对社会組织力量的逐渐重视。现阶段国家大力支持和推动社会组织参与养老服务供给，特别是鼓励积极参与社区居家养老服务供给，未来民办非企业单位势必会成为社区居家养老服务供给中最重要的社会力量。

（三）中德两国社会组织与政府关系对比

1.德国政社关系

一是在服务合作方面。德国政府会以传统的服务委托方式，通过与社会组织签订合同，把相应的服务内容交由专业化的社会组织承接。如红十字会能够分担相当部分的公立医院的压力，并且具有公立医院相对缺失的志愿护理服务，能够给公众提供更多的选择，使得整个社会的医疗服务更加完善。同时政府通过竞争投标，与中标的社会组织签订服务合作合同，政府也会作为监督者规范社会组织的工作，以确保其服务质量。此外，由于德国法律的相对完善，很多社会服务被纳入到政府设定的公共福利范畴，相应的社会组织在提供相关服务的同时，能够按照规定获得国家财政的支持。这在获得资金支持方面能够有效提高社会组织提供相关服务的积极性。

二是在监督方面。从德国社会组织发展的历史渊源来看，早期德国社会组织的建立和发展并未受到政府的过分干预。从最早的六个伞形组织到二战后的联邦志愿福利组织联合会，其自发性相对较强，政府更多的是支持和鼓励发展，而对社会组织内部具体工作等则并不干涉。因此，德国社会组织的发展较为自由，其本身并未受到政府过多的行政干预。不过，德国政府对于社会组织的工作监督则较为严格，并有相应的奖惩制度。例如，社会组织的具体服务工作和整个财务情况都需要向政府公开透明，并且各项组织活动也要受政府监管，尤其是政府给予财政支持的项目则会受到更加严格的标准化评估。对于评价良好的社会组织会给予奖励，对于评价较差的社会组织也会给予惩罚。

三是在政府对社会组织的支持方面。德国行政惯例之一的“自治原则”、德国本身的福利国家性质以及相关法律如“长期照护原则”等，使得政府在财政方面给予了社会组织非常大的支持。如社会公共服务的医疗、教育、养老（养护）方面是政府财政补贴最多的部分，只要是以社会福利服务为主要工作活动的社会组织，其运营本身是不会受到资金问题困扰的。这也使得社会组织能够从工业革命至今，历经漫长时期一直能够作为德国社会公共服务的支柱而存在。

2.中國政社关系

我国政府与社会组织的关系一直属于“强政府”“弱组织”。一方面，社会组织所需要生存和发展的资源受政府掌控，因而社会组织就不得不积极寻求与政府的合作，以谋求自身的发展;而相应地，政府也希望通过与社会组织的合作对其进行有效的管控和监督。当然，即便社会组织不主动与政府合作，政府也有权对社会组织进行管控和监督，这也就导致了社会组织相对单方面的积极性。而“强政府”的特征会导致社会组织在与政府合作的过程中存在不平等关系，其实质属于政府与社会组织的上下级雇用关系。而且我国政府从社会组织活动到社会组织本身内部建构发展等方面都具有干涉和监管的权力，这也在很大程度上导致了我国社会组织发展受限。

（四）中德两国社会组织养老服务参与情况比较

1.德国社会组织养老服务参与情况

根据德国联邦政府2011年长期护理保险发展和当前服务能力情况报告以及2011年德国联邦政府健康报告资料，德国医疗和养老等公共服务供给方分为非营利组织、私营部门和政府三类。在提供养老服务方面，德国政府只提供不到百分之十的份额，而非营利社会组织提供服务所占比重是私营部门（营利性养老机构）的一倍之多，占到全部份额的百分之六十，是德国养老服务事业的第一支柱。同时，在与养老关系相当密切的医疗服务供给方面，非营利组织也能占到三分之一的份额，考虑到政府公立医院的数量，这一占比数值非常可观。由此可见，德国社会的传统就是以非营利社会组织作为社会公共服务的主要提供者。

1995年1月1日，为了更好地提供养老服务，德国长期照护保险制度写入法律。长期照护保险制度内容中规定了一系列关于政府为非营利组织和养老机构提供经费以及为老人提供补贴的条款。德国也鼓励老年人自发组织社区养老，并给予相应补贴鼓励社区居家养老。与此同时，也完善相关法律政策对于养老服务进行更加严格的监督，保证养老服务的质量。2001年出台的养老机构法赋予了养老机构中的老人相应权力。此外，政府负责监督服务以及根据具体的评估结果来确定财政支持，不仅从根源上保证了服务质量，同时惠及了享受服务的社会公众，促进了社会组织参与养老服务的供给。

2.我国社会组织参与养老服务情况

目前，无论是从社会组织所占人口比还是社会组织本身的发展程度来看，中国社会组织的发展还有很长的路要走。目前社会组织对养老服务的各类选项都鲜有参与，养老服务的主体还是以家庭、社区和政府三大主体为主。一方面主要是因为广大社会公众对于我国目前的老龄化趋势和情况不够了解，也不够重视，政府对于老龄化问题的宣传不足以转变公众已有的传统思想观念。另一方面，以目前我国社会组织的发展情况来看，缺乏政府的各类有效支持，单靠自身经营并兼顾非营利的准则，无法满足社会对养老服务的多样化需求。中国多省已呈现出老龄少子化倾向，但社会组织参与养老服务尚处于探索阶段。

总体来说，我国社会组织参与养老服务的主要影响因素是政府因素，以现有的参与方式来看，主要为政府购买、政府委托等。此外，一部分有能力的社会组织还会成立养老服务机构等。近年来我国不断深化改革，转变政府职能，推进服务型政府的建设，把更多的服务内容交由社会主体和市场主体，以“PPP”模式等为代表的政社合作模式已经开始逐步在社会推行，社会组织参与养老服务也随之被关注。但我国社会组织参与养老服务还在起步阶段，需要积极探索适合中国国情的发展模式。

三、促进我国社会组织积极参与养老服务供给的建议

（一）激励社会组织参与社区居家养老服务

近年来“社区居家养老服务”这一概念的提出，为我国养老服务事业探索出了一种新型普适的养老服务模式。政府鼓励各方社会力量共同参与服务供给，整合社会资源建设养老服务平台。因此，激励社会组织积极参与社区居家养老服务具有重要意义。一方面，通过完善社区居家养老服务平台，包括基础设施建设、专业服务人才培养、精准识别老年人养老服务需求等，为社会组织实现参与社区居家养老服务供给提供足够的社会资源支持;另一方面，通过降低社会组织参与提供养老服务准入门槛，鼓励社会组织提供社区居家养老服务，在此过程中，对参与效果好的社会组织进行积极宣传，形成品牌效应，提高社会组织参与养老供给的积极性。加强社会组织与社区联动机制，完善政府、社会组织、社区三方协作模式，促进社会组织更好地融入社区，并参与到居家养老服务供给中。

（二）构建政府与社会组织的良性互动关系

受我国经济发展水平和实际国情的制约，政府无法完全效仿德国政府对社会组织的完全报销支出，社会组织难以实现完全的非营利福利化。通过政府购买的方式，依托现有的社区居家养老服务平台，在整合各方社会资源的基础上，政府可以在税收减免、资金补贴和政策倾斜等多方面鼓励社会组织参与到社区居家养老服务供给中去，提高社会组织参与养老服务的积极性。同时在社会组织参与社区居家养老服务的过程中，政府要建立健全对社会组织提供养老服务的评估和监督机制，可以借鉴类似于德国的奖惩联动制度，细化各项服务评估标准、严格把控服务质量，保证社会组织能够真正为广大老年群体提供所需要的养老服务。总之，立足中国国情，探索政府对社会组织更适当的扶植方式，以形成社会组织与政府的良性互动。

（三）有效促进社会组织自身健康发展

近年来政府对社区居家养老服务模式的大力支持推广，给社会组织参与养老服务提供了极佳的平台。可以借鉴德国政府对社会组织参与公共服务提供的支持方式，适当放松政府对社会组织的管控，加大对社会组织发展的财政支持力度，如通过适当的政府购买和财政补贴，社会组织获得了更好的发展资源，拥有了扩大组织规模、培养专业服务人才、扩大服务范围、提高服务水平等客观发展条件，以此改变当前社会组织整体发展水平相对较低、服务能力相对较弱等情况，为社会组织自身的健康发展提供强劲动力。