失地农民再就业的政策支持研究

李国选 于莉

[摘 要]随着国家的发展，近年来加快的城市化进程也使得失地农民数量在不断增加，现有的相关政策已经不能全部满足目前大量新增失地农民的生存与发展，需要新的更加有效政策。文章通过对相关文献的研究，深入解析失地农民再就业的安置、培训与保障，以及部分再就业落实流于形式、再就业服务信息闭塞、再就业情况不理想等问题。研究表明影响因素来自政策制定、对失地农民再就业工作的投入不足、地方和单位不重视、失地农民观念等方面。在此基础上，提出通过完善与健全安置保障政策，重视再就业培训与服务以及转变失地农民观念的对策建议来解决有关问题。

[关键词]失地农民;再就业安置;再就业政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.010

1 研究背景

就业问题一直都是民生方面的大问题，而在中国这样一个农业人口占比很高的国家，想要发展城市化、现代化，解决失地农民的就业、确保失地农民的生存和发展是必须重视的问题。改革开放以来，为了促进城镇化的发展国家大量征收土地，至今为止被征地农民的数量已经超过8000万，[1]根据《全国土地利用总体规划提要》的预测，到2030年我国的失地农民总数量将会超过1亿人，而其中饱受再就业问题困扰的农民就将超过8000万人。

在我国，农民的生活与土地密不可分。土地对农民来说，代表着他们维持生计的保证，失去土地对他们的生产生活冲击与影响极大。由于自身的局限性，失地农民很难获得良好的工作与保障，所以需要相关政策从征地安置、生活保障、就业援助等方面提供支持，以帮助他们解决就业问题，获得生活保障，顺利融入新的生活环境。

2 失地农民就业安置的相关政策

早在1958年的《国家建设征用土地办法》就提出了相关政策，将农业安置作为被征地失地农民的就业安置的主要组成部分。在党的十一届三中全会之后，相关就业安置政策得到了进一步完善。1982年，中国中央人民政府在《国家建设征用土地条例》中，第一次表示失地农民相关安置由地方土地管理机构进行管理，明确指出征地过程中所产生的失地农民由县、市土地管理机构组织被征地单位、用地单位和有关单位给予相应帮助和进行妥善安置。这意味着失地农民有了更加丰富的就业机会[2]。

1984年，中共中央发布了《关于1984年农村工作的通知》，打破了农村劳动力流动的诸多政策限制，失地农民可以进入城镇自由工作经商，同时政府在交通出行、公共治安以及人才市场等多方面出台了相关配套措施[3]。

《中华人民共和国土地管理法》于1986年颁布实施，虽然这一时期的政策仍带有计划经济时期的一些特征，除了进一步完善补偿安置的具体办法外，农业转移人口的选择空间依然比较小，但是在一定程度上丰富了失地农民的安置途径。经济体制改革造就的多种所有制经济以及国家积极运用的多种安置方式，缓解了失地农民的就业问题，没有出现因为农民失去土地导致的混乱与冲突。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》，提出增加对被征地农民的货币补偿额度的要求，但却没有明确具体的补偿安置措施。1999年年底国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》，对我国各层有关部门提出了要求，希望建设以市场为导向的多种途径的安置机制[4]。

2006年国务院出台《关于建立被征地农民培训就业和社会保障制度的意见》，成为首个提出解决失地农民就业以及社会保障的政策文件。失地农民被纳入农村社会保障体系之中，不仅可以获取补偿款和再就业安置，地方财政也将失地农民的再就业培训和社会保障纳入其工作职责中。在2007年发布的《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》中着重提到，对于被征地农民社会保障要明确工作责任、加强监督审查，确保资金来源、规范资金管理。2014年公布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》关注了失地农民相关的就业问题，其中重点提到了失地农民再就业职业技能培训。由政府提供相关经费帮助企业开展失地农民职业技能培训，整合相关信息，建立完备的统筹网络，使失地农民能够保障自己的权益，了解及时有效的信息[5]。

改革开放以来，国家出台了大量有关失地农民的安置政策，概括来说可以分成货币安置、社会保障安置、留地安置与就业安置。货币安置，政府按照标准进行估算，仅以货币补偿对失地农民进行安置。社会保障安置，政府与居民共同参保，将政府在土地出让所得的收入划分出一笔用于失地农民社会保障的资金，将征地补偿款也包含进失地农民保险，并逐渐建立可行的长效机制。留地安置，政府将一定面积的建设用地规划给失地农民，鼓励其进行自主创业，为其今后的生活提供保障。除此之外，也有土地入股参与经营，农民可以分得的一定份额的土地，通过土地流转按年分红获得收益。就业安置，政府会为没有達到标准的失地农民提供参加培训的资金作为误工费，并且会定时举办宣讲会，尽量确保失地农民的能力能够达到工作所需的标准。除此之外，政府也会直接要求当地用人单位根据征地人数安排一定数量相关职务，帮助失地农民适应城市[6]。

3 失地农民再就业政策及其落实存在的问题

随着近年来国家的发展，城市化进程的加快导致失地农民数量在持续增长，并且失地农民的再就业需求也变得更加多元化，现行的安置政策已经不太适应当前的情况，同时在政策的落实过程中也存在着一些亟待解决的问题。

3.1 失地农民再就业的安置问题

部分地区失地农民再就业的安置政策与相关安置措施不健全。政府对于征地实行一次性货币补偿制度，对于已提供补偿的失地农民要求其自行寻找就业机会。宋建辉等在天津调查了113户失地农民，但其中有111户失地农民得到的是货币安置的安置方式，获得就业安置的只有2人，就业安置率极低[7]。张春萍在青岛市黄岛区的调查发现，由于政府在征地安置过程中，没有将失地农民再就业纳入考虑范围中，失地农民在失业期间没有保障，生活水平下降，再就业困难，43.2%的受访者表示他们的家庭收入减少[8]。安浪在西安市西咸新区的调查发现，35%的失地农民认为政府的安置政策没有对自己的再就业起到帮助作用，相当一部分的失地农民没有得到政府的再就业支持[9]。

3.2 失地农民再就业的保障问题

当前，我国缺乏完备的失地农民社会保障体系建立细则，失地农民的保险保障水平低。赵晴晴在河南永城市的调查发现，被访失地农民中拥有社会保障的仅占11.51%，失地农民农村医疗保险、养老保险等方面得到的保障的程度较低[10]。同时，失地农民社会保障的具体实施混乱，很多失地农民的保险在户口已经转为城市户口后并没有转变，并且对此知之甚少 [11]。此外，侯明利等在河南新乡的调研发现，失地农民在外出就业过程中，仅有不到40%有机会获得正式的劳动合同，失地农民再就业合同签订率低，难以享受就业单位提供的保险保障和失业保障[12]。

3.3 失地农民再就业的培训问题

失地农民再就业过程中政府提供的再就业培训不足，可选择的再就业培训数量少，培训方式单一，效果差，相关的法规与监管也存在着一定问题。许庆在调查中发现，虽然政府支持失地农民参加职业培训班，但实际参与比例却非常低，只有6.15%的失地农民曾经参加过[13]。在翟琴琴调查中，55岁以上的失地农民对农业生产培训的需求达到了92%，但没有人选择需要企业任职培训。而25岁以下的失地农民除了想了解农业生产培训外，有64%的受访者对企业任职培训也有着相当的兴趣。代际差异在失地农民培训需求上的体现也增加了政府组织培训的难度[14]。杜乐在长沙的调查显示，参加过再就业培训的失地农民认为培训效果较好的仅占20%，认为培训效果一般的有71.4%。许多失地农民对培训存在不满，认为再就业培训内容单一，缺少实际操作，与失地农民期望的培训所学能直接应用到就业的愿望还存在差距[15]。此外，在相关监督监管机制不健全、法律法条不完善的情况下，政府部门对教育机构的监管也非常困难。还存在开办不专业、不正规的就业培训机构，甚至打着就业培训机构行骗的情况，导致失地农民不但没能提高自身的职业技能和专业技能，反而遭到教育培训机构的欺诈等严重侵权行为[16]。

3.4 失地农民再就业服务问题

由于信息闭塞，接受最新信息的来源少、接触先进知识的机会少的问题阻碍了失地农民再就业质量的提升，因而有必要为其提供政策宣传与信息传递的相关服务。目前，失地农民再就业服务非常欠缺，失地农民无法获得优质的就业咨询，公共服务部门不能提供有效的政策宣传，不利于引导失地农民有的放矢地实现非农就业。许庆在调研发现，只有8.04%的失地农民在非农业就业过程中通过政府组织获取就业信息[13]。陈彦君在其调研中指出，只有5.49%的失地农民了解现有的再就业政策，而且许多人都是借由媒体传播对政策形成了解，并不是通过再就业服务，又因为绝大部分失地农民学历低且没有保持阅读报纸和看新闻的习惯，不能及时获取就业政策信息[17]。此外，面向失地农民的就业服务信息网络与就业服务平台质量有待提高。李敏发现在生活中以帮助失地农民解决劳动就业问题为目的的网络信息平台数量极少，许多平台使用方式复杂，学习使用方式对于失地农民过于困难，以及平台所提供的信息不够及时、准确，存在大量无用、过期信息[18]。

4 失地农民再就业政策及落实中现存问题的原因分析

由于种种原因，失地农民再就业政策及其落实过程中存在着一些问题。不但损害了失地农民的利益，也影响政策实行的效率，进一步分析问题产生的原因如下。

4.1 失地农民安置政策忽视就业安置

对失地农民的安置，部分地方政府通常重视补偿问题而忽视就业问题，没有认识到土地对于农民除了经济价值，还包含了就业、养老等社会保障功能。郭阳洋在调研发现某些地方政府将农民失地后产生的情况仅仅归因于货币补偿，简单地认为解决就业问题只需要货币补偿， 并没有考虑到农民失地后的再就业状况[19]。有些地区甚至没有失地农民再就业的相关政策，郭春华等对安徽怀宁县的调查发现，当地政府和有关部门没有出台过专门政策帮助解决失地农民的就业问题，比如当地帮扶就业困难人员实现再就业的实施方案中，却无一条针对失地农民这一实际政策对象的明确的专门方案，而是被包含在“就业困难群体”这一表述中[20]。采用单一的货币安置方法和一次性补偿方式，难以体现土地的保障作用。一些不合理的安置方式，如“要地不要人”等，使得失地农民再就业过程中存在诸多隐患， [21]忽视了对就业政策的重视。

4.2 对失地农民就业保障的制度建设重视不够

我国现有的失地农民安置政策中对于失地农民的保障制度在一定程度上还存在着法律保障缺失不完善等问题。虽然《物权法》第42条规定，“征收集体土地应该安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活”，但失地农民的保障问题仍未全部落实[22]。而且近些年在失地农民保障立法缺乏权威性，在不同的地区政策存在冲突，出台的政策大部分是地方性法规，层次较低，没有统一的标准[23]。此外，当前我国政府在对失地农民的就业保障方面只做了原则性的规定，相关配套政策的具体可操作性还有待进一步优化[24]。

4.3 对失地农民再就业工作的投入不足

部分地方政府在失地農民再就业政策执行中的财政政策支持不足。关昊然指出由于长期的城乡二元分割，某些地方政府对于失地农民就业和转移的重视程度远低于城市就业问题，农村劳动力转移有关的项目以及专项资金也未被纳入国民经济的规划，失地农民接触职业介绍与培训服务的机会很少[6]。杜乐对湖南省的调研发现，失地农民再就业支出在全行业再就业的财政支出中仅占一小部分，最终真正能分配到失地农民的职业教育和就业培训的支出总量明显不足[15]。翟琴琴在芜湖市的调研发现，当地就业培训资金使用较随意，并没有为失地农民就业培训项目提供专门的财政经费，很多单位、企业不愿意投入这方面的培训经费，导致培训项目无法顺利展开[14]。

4.4 部分地方政府和单位对失地农民再就业政策落实不积极

部分地方政府对失地农民再就业的重视程度不够，虽然有针对性的优惠政策，但在实行过程中经常存在落实不到位的问题。可能是由于没有有效的规章以及服务热情的不足。关昊然通过数据分析发现存在一些失地农民并没有选择政府帮助就业，而是希望依靠自己或者熟人推荐求职。这也体现出当前一些政府部门执行力不足，政策落实不到位[6]。在政策落实失地农民再就业政策的过程中仅仅考虑象征意义，以完成上级或地方的任务指标为目的，忽视广大失地农民再就业时所面临的实际问题，这种形式主义的政策，不但会引起失地农民的反感，也使失地农民再就业政策的实际效果远不如预期[25]。

4.5 失地农民再就业观念的局限性

由于再就业观念落后，一部分失地农民不理解再就业政策，不愿参与政府提供的再就业服务。孙忠才指出失地农民失去土地后，由于自身再就业观念落后，对政府组织提供的职业技能培训有抵触心理，不愿主动提升就业的技能，也不主动寻找再就业机会，完全依赖政府的安置，就业主动性差[26]。一些失地农民认为在就业培训上花费时间和精力获得的回报不划算[27]。毛爱华调查发现，由于征地后失地农民可以获得一笔大额赔偿款，失地农民的生活水平因此得到了较大改善，这使得一些存在小富即安思想的农民产生了判断偏差，[28]过多地寄希望于政府和征地企业的安置，对政府的福利政策抱有依赖心理，试图通过政府安置解决长期的生活问题[29]。

5 完善失地農民再就业政策及其落实的对策建议

为了满足失地农民的需求，维护失地农民再就业过程中的利益， 针对上述失地农民再就业过程中出现的问题，提出相关的对策建议，以优化再就业政策，提高失地农民的再就业质量。

5.1 完善失地农民的就业安置政策

政府要重视货币补偿之外的失地农民就业安置问题，帮助失地农民寻求未来发展。为此，政府应设立专业的有关部门，在政府的日常会议中增加有关问题的讨论与解决，根据各地区的实际情况形成一个综合效果良好的安置政策，以此提升劳动力市场与就业服务体系的质量。政府应针对失地农民建立专属的失业登记制度，增强数据的记录与统计，更好地提供保障。政府在土地出让时，对于使用土地的企事业单位，政府可以与其签订用人协议，以提供优惠政策为奖励，支持企事业单位为失地农民提供再就业岗位[30]。

5.2 健全失地农民的就业保障政策

要加强失地农民再就业保障政策的操作性，全面提升失地农民的就业保障政策的权威性，针对失地农民的需求进行完善。在失去土地的同时，失地农民很难立刻找到一份工作，如何消除这一阶段的失地农民的疑虑与困难，是政府所需要思考的。为失地农民提供良好的创业环境，减弱其寻求再就业时遇到的压力，政府要求建立完备的社会保障体系[31]。设立针对失地农民就业的保障金，为失地农民根据实际情况提供不同程度的生活补助，使失地农民能够在更宽松的条件下选择工作。为了完善养老体系，推行用土地置换社会保险政策，并且为失地农民争取与市民相当的待遇，力争城镇社会保障体系能够为失地农民提供相同的保障。加强有关法律政策完善，通过为失地农民提供法律保障，减少再就业过程中不必要的纠纷，确保失地农民权益不受侵害[32]。

5.3 重视失地农民的就业培训

完善失地农民再就业问题需要政府部门重视培训政策实施，提高失地农民再就业培训在政策中的重要性，将此项工作作为重点，在征地之前就及时做好培训规划，使失地农民能够及时、高效地得到再就业指导。为了为失地农民寻找更多的可能性，政府可以充分利用自身的优势，帮助失地农民寻求更多的就业机会。政府可与利用征地的企事业单位进行沟通与合作，建立一个对失地农民的招收培训流程。通过选拔有再就业意愿的失地农民、进行专业的训练、进行严格的考核、分配到合适的企业工作这一流程，既减少了选拔失地农民应聘的成本，又发现培养有用之才，提高了效率，同时也强调政府对中小企业及乡镇企业雇用失地农民的扶持， 达到双方互利合作双赢的良好效果[33]。同时政府要在财政上增加失地农民再就业培训的投入，规范资金的具体使用，注重就业培训的有效性[34]。此外，政府还应提升专业性，注意对培训人员的选拔与考核，充分考虑各种客观条件，提供完善的就业培训与帮助。

5.4 完善失地农民的就业服务

为了完善失地农民的就业服务，政府需要提高服务意识，规范履行职能。在政策的有效执行方面地方政府不断进行自身能力建设，以提高自身的履职能力，能够更好地解决安置中出现的问题。要为失地农民提供优质的再就业服务，建立完备的失地农民就业服务机构，提供更好的就业信息服务，提升服务质量[17]。可以在各地设置统一管理的就业服务部门，关注当地失业群体的就业状况。同时也要重视基层组织干部的力量，充分利用其号召力。可以采用多种方式来为失地农民提供就业信息的效率，例如通过通知栏发布公告、举办集会进行宣讲、发放传单等方法，还可以借助互联网平台，利用微信、政府网站、官网企业微博等方式，确保失地农民了解信息的速度与质量，为失地农民再就业提供可能[35]。

5.5 帮助失地农民转变观念

要帮助失地农民转变观念，要从多方面入手，调动失地农民的积极性，帮助他们提高自身的知识与能力，提升综合素质，以符合时代要求，顺利融入城市。政府逐步引导失地农民的思想，做好失地农民的思想教育工作，使他们认识到城市化是进步的体现，是发展的必然，也是能够让生活变得更好的必须过程[36]。让失地农民对城市化有明确的认知，接受现实，并积极做好失地以后的就业工作。要帮助失地农民提高自身素养，做到失地农民基本文化素质的提升。政府需要脚踏实地，活动思想，运用丰富的方法与技巧，去失地农民身边，经常性地举办相关科普、提升课堂等，帮助失地农民学习文化知识[18]。对失地农民进行思想教育过程中，不能只是简单对理论知识进行陈述，而是要注意引导，将理论与实际相联系，帮助失地农民形成自主就业的积极心态[37]。

参考文献：

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[4]吴敬琏.农村剩余劳动力转移与“三农”问题[J].宏观经济研究，2002（6）.