环保产业3.0下PPP供给模式的风险控制研究

翟璐 李锋

[摘 要]随着生态文明建设地位的日益凸显，我国环保产业供给侧与需求侧的矛盾愈加深化，环保产业3.0提倡通过市场化机制提供更多的生态公共产品和服务。PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，PPP供给模式成为环保产业3.0的标志符号。在此背景下，提高风险意识，研判风险因素，对于PPP模式与环保产业的良性可持续互动具有重大现实意义。文章在分析PPP供给模式应用于环保产业合理性的基础上，从收益、法律、债务和质量等角度分析了风险因素，并提出了PPP供给模式应用于环保产业的风险控制对策。

[关键词]环保产业3.0;PPP供给模式;风险控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.060

1 引言

随着经济社会的深入发展，生态文明建设的地位和作用日益凸显。环保产业供给侧的数量及质量与社会公众日益增长的需求之间形成了巨大矛盾。习近平总书记指出：“良好的生态环境是最公平的公共产品，是供给侧结构性改革的题中应有之义，也是评价供给侧结构性改革成效的重要标准。”随着环保产业步入3.0时代，PPP供给模式作为环保产业供给侧结构性改革的有益探索，成为环保3.0时代的典型符号。据统计，财政部在库PPP管理项目接近 9000个，投资金额共13.6万亿元，其中，环保板块占比过半，总投资约 4.8万亿元;已落地项目约 3000个，总投资约2.9万亿元。在环保产业掀起PPP模式热潮的同时，也应清醒地意识到环保产业的投资金额巨大、回报周期长、投资回收渠道单一、不确定因素较多，这必然会加剧PPP供给模式应用于环保产业的风险。在此背景下，提高风险意识，研判风险因素，提出相应的风险控制方案，对于PPP模式与环保产业的良性可持续互动具有重大现实意义。

2 PPP供给模式应用于环保产业的合理性分析

2.1 PPP供给模式是政府优化环保产业供给侧结构的路径

环保产业3.0提倡通过市场化机制提供更多的生态公共产品和服务，这为环保产业供给模式指明了方向。当前，多元化的生态产品需求与政府有限的财政支付能力之间形成巨大差距，尤其在财政收入较低的省份，矛盾更加突出。良好的生态环境是社会民众应享有的基本福利，各级政府在舆论高压下也承受着巨大的压力：一方面治理污染和提供生态产品的财政资金极其有限;另一方面受 “环境财政”使用途径和管理水平所限，环保供给效率低下，效果不尽如人意。引入社会资本一方面解决了财政资金不足的问题;另一方面竞标方式确定的社会资本往往具有优秀的运营管理能力和公共服务水平，有助于提高环保供给的效率和服务水平。

2.2 PPP供给模式是增加企业收入及扩大公众影响力的选择

生态产品的刚性需求趋势，在一定程度上决定了环保产业发展的可持续性，对于成功承接PPP合作项目的企业而言，为了维持长久竞争力，会倒逼其不断提高环保技术水平、研发环保设备、提升环境保护的管理水平和效率。这不但有益于环保产业的进步，也为企业增收奠定了基础。此外，环保产业具有公共属性，受益面广泛，企业在此领域做出杰出贡献有助于企业扩大公众影响力、树立品牌形象。

综上所述，PPP供给模式既可有效缓解环保产品供给量不足及效率低的问题，又可促进企业增收并扩大其公众影响力，政府与企业运用PPP模式运作环保产业具备合理性。

3 PPP供给模式应用于环保产业的风险因素分析

3.1 收益风险

企业参与PPP模式的首要目标是逐利，当前PPP环保项目多来源于财政支付，这种单一的支付和购买渠道成为企业收益风险的主要来源。在多数PPP环保项目中，政府随着项目进程分批支付财政资金，早期项目支付以地方財政支付为主，政府多数能够履行承诺。由于经验严重匮乏，政府在项目规划时未能统筹考虑长期运营的财政支付能力，随着项目规模的扩大，政府预算收入的增速远低于项目支出的速度，造成地方财政债务激增、项目拖欠费用现象严重，企业的收益得不到保障。

3.2 法律风险

其一，法律变更的风险。我国PPP环保项目相关法律框架目前尚不健全，缺乏明确的指导和规范，在实践中，存在多次修订、重新解释规范性文件的情况，前后矛盾、冲突、互不衔接的问题突出，这严重影响了PPP环保项目持续开展的稳定性，使得PPP环保项目面临着较大的法律变更风险。其二，缺乏明确各方权责的法律法规。PPP环保项目具有运营周期长的特征，在运作过程中若缺乏各方权责的界定、规范和约束，在项目过程中遇到问题时容易出现各参与方互相扯皮的问题，从而降低PPP环保项目的运营效率。但在目前相关法律法规中缺乏政府监管职能划分、监管内容方面的明确规定，容易导致政府的不作为。此外，政府违背合同约定，拖欠项目工程款的情况也非常普遍，这会导致企业债务负担加剧、资金链断裂甚至完全丧失利润，如何通过立法的方式来消除政府的失信行为，树立诚信政府至关重要。

3.3 债务风险

环保产业属于高杠杆业务，据权威机构统计，环保多数项目中自有资金仅占20%～30%，往往需要体量巨大的资金维持运转。PPP环保项目普遍存在资产负债率过高的问题，随之而来产生了较大的债务风险。究其原因，表现为以下两个方面。

首先，单一的融资渠道增加了企业高成本借贷的概率。目前，PPP环保项目融资来源仍高度依赖银行抵押贷款，由于项目周期长、回收慢、收益不稳定，银行贷款普遍存在积极性低、利息高的问题，部分企业因满足不了融资需求而被迫选择高利息的民间借贷，增加了企业的负债压力。

其次，政府失信行为增加了企业陷入债务危机的概率。在实践中，多数企业在项目前期依靠借贷资金完成基础设施建设，在项目后期依靠政府财政拨款偿还债务并取得相应利润。

若政府不能按合同约定支付款项，则很可能导致企业陷入借新债还旧债的恶性循环里，高额的利息支出不仅使企业无利可图，甚至可能出现资金链断裂、导致企业破产。另有部分企业盲目扩张规模，选择以新的PPP项目作为企业融资工具的做法，这在PPP环保项目激增的时期尚为可行，但随着政府对PPP环保项目的管理愈加规范化，大量不符合规定的环保项目被清理、新增项目有限，可能引发企业陷入债务危机。

3.4 质量风险

目前，政府尚未建立起完备的绩效监管体系，导致“失信”企业数量增加。企业在竞标阶段，为了达到中标的目的，往往倾向于竞争性地压低报价，有时甚至超出自身运营成本所能承受的范围。而企业中标后，出于追求利润最大化的目的，企业逐渐丧失持续投入的动力，可能会疏于技术研发和环保设备的升级改造，甚至人为提供低质量生态产品以降低成本，这些“失信”行为将使得公众的福利水平受损。

此外，PPP环保项目时间跨度长、专业跨度大、技术难度高，不论是政府还是企业都缺乏专业管理人才，这为绩效监督和质量保证设置了障碍。

4 PPP供给模式应用于环保产业的风险控制对策

4.1 制定合理的定价、支付和购买机制

规范的PPP项目应具备透明、稳定的现金流，以保证投资方的收益性。鉴于环保产业3.0强调市场化机制的作用，本文建议采用市场化支付和财政支出相结合的方式确保支付的稳定性和PPP环保项目的可持续性发展。

在市场化支付方面，首先，应根据环保对象设定不同的市场化资金来源。如若污染治理、河道治理项目带动了相关土地升值，可考虑在土地增值部分中划分一定比例作为环保项目的支付补偿;支付油田和矿山生态修复的资金则可来源于成品油、矿产品销售价格中的一部分。

其次，应根据环保对象设定不同的付费方并划分付费比例。在财政支出方面，政府应合理规划财政预算、安排财政专项基金、确保财政用于环保项目的增幅大于投资到其他项目上的增幅，为项目合作企业提供长效信用保障。

4.2 多渠道化解企业债务风险

其一，开发多种融资渠道。除银行贷款这一传统的资金来源外，还应考虑设置PPP环保项目基金、发行金融工具、启动PPP环保项目的资产证券化等多种方式。PPP环保项目基金模式的设立：一方面可以拓宽融资渠道;另一方面也将起到规范监督PPP项目运作的作用，保证社会资本的利益。企业也可根据自身资质和项目性质选择发放股票和债券等金融工具筹集资金。PPP环保项目的资产证券化：一方面可以吸引更多社会资本参与PPP项目，为企业吸纳更多资金;另一方面也是转移风险的有效途径，对于陷入债务危机的企业来讲，资产证券化对于盘活资金、化解风险具有现实意义。

其二，加强政府诚信建设。在PPP环保项目的实践中，很多企业陷入债务危机的主要原因来源于政府不能兑现合同，存在着大量拖欠工程款的现象。政府应吸取以往经验和教训，做好项目全生命周期的财政资金预算和专项财政资金建设，设置法律法规保证政府能够履行合同内容，树立诚信政府形象，保障企业的应得利益。

4.3 制定针对PPP环保项目的完善法律法规

首先，参考国际惯例，结合中国环保产业的现实情况，尽快设置出一套完整、规范的PPP环保项目法律体系，以解決因上位法缺失而导致的下位法冲突的情况，同时要理顺现有法律法规与新法规之间的关系，对现有的法律法规进行适当修订，确保有序衔接。

其次，在PPP环保项目法中明确规定参与各方的权利与责任，以防止项目运营过程中出现相互推诿的情况，为项目的可持续发展提供稳定的法律保障。在立法过程中，从项目招投标、项目甄别、项目采购、项目执行、项目移交等多个环节明确各参与方的权责。对PPP项目执行过程中出现的融资方式、履约保障、争端解决等问题给予明确的法律规范，对政府履行协议及政府换届后的协议履行及权责划分给予明确的规定。

4.4 建立政府监管与公众监督相结合的质量监管体系

政府方面，应建立能覆盖项目全生命周期的质量监管体系。首先，在项目招标阶段，应根据企业报价和标书内容，通过专家评估的方式综合考察企业的技术、研发、运营等能力要素，甄选出能够以较低成本提供出高质量生态产品的企业。

其次，政府与企业签订的PPP项目合同内容应包含诸如设备更新、技术改造、生态产品质量标准等详尽的项目全生命周期的考核指标，政府也应严格依照考核指标进行定期考核，并把企业是否达到考核指标作为财政拨款或支付产品价格的重要依据。

最后，政府应科学评估企业运作PPP环保项目的成本，划定利润浮动区间，既要保证企业有利可图，又要保证不出现生态产品价格虚高危害公众利益的现象。此外，公众作为生态产品的使用者，对于生态产业质量评价拥有直接发言权。政府应设立网络、电话、信访等多种反馈渠道，及时掌握公众意见与建议，以便有的放矢地对不足之处加以整顿，提高环保治理效率。

4.5 完善PPP环保项目风险分担机制

首先，确保SPV公司与母公司的风险隔离。SPV公司是实现PPP项目有限追索，风险隔离的重要载体，一旦出现风险，债权人只能向PPP项目公司进行有限追索而不会影响到公司的资产。所有与SPV相关公司都应切断与其的关联，不对其承担担保和连带责任。

其次，根据风险的种类设置风险分担主体、分担比例和分担方式，为保证风险分担能够落实，可在法律和合同中明确上述内容。一般来讲，对于双方都可控制和管理的风险，应选择管理成本较低的一方承担;对于双方都无法控制和管理的风险，应选择风险承受能力较强的一方承担。

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