烟草企业工程审计常见问题及整改方案研究

赵家麟

[摘 要]通过对烟草行业重大建设投资项目的工程审计出现的问题的总结研究发现，工程项目在工程审计中发现的问题上存在许多共同点和共通之处。文章通过对项目决策阶段和项目实施到竣工验收阶段的常见问题和整改方案的阐述，借以指导工程项目管理人员对重大建设投资项目的科学管理。

[关键词]常见问题;整改方案;项目决策;项目实施;竣工结决算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.149

烟草企业的重大建设投资项目规模大，工程项目数量相对较多，建设标准要求普遍较高，因而项目投资投入大。笔者通过对近两年烟草行业重大建设投资项目中，工程审计问题的总结研究来看，烟草企业投资建设的工程项目在工程审计中发现的问题存在许多共同点。本文试图将工程审计中经常发现的问题进行归纳总结，并对问题进行剖析研究，探索整改共性问题的可行性方案，借以指导企业重大建设投资项目的科学决策和管理[1]。

对重大建设投资项目的工程审计工作内容包括从项目决策阶段（立项和批复）开始，到招投标阶段，合同签订阶段，再到项目实施阶段，最后到项目竣工验收的工程结算、财务决算以及后审计阶段。从常见问题数目看，项目决策阶段和项目实施到竣工验收阶段的常见问题占比与项目招投标阶段和合同签订阶段常见问题的占比相当。因而本文分阶段提取项目决策阶段和项目实施到竣工验收阶段的常见问题，对问题和整改解决方案进行阐述。

1 项目决策阶段

在项目决策阶段，经常出现以下七大类问题及相应整改方案如下。

1.1 立项申请报告编制单位的采购方式不符合规定

整改方案：在项目决策阶段，企业委托设计院编制项目立项申请报告的，对设计服务类的采购流程程序要符合国家和行业规定，根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》“达到下列标准之一的，必须进行招标：（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的;（四）单项合同估算价低于规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的”的规定，对编制项目立项申请报告的设计院，须进行招标，不得直接委托。

1.2 概算编制缺漏项，存在超概算投资情况

整改方案：工程建设项目概算的编制起到了统领项目建设范围和规模的作用，对概算金额的精度要求不高，但是对概算项目内容的要求就不同了，概算应包括工程建设项目所有单项工程，避免出现漏项或单项工程不在概算范围内的情况，这就对概算的编制和审查提出了很高的要求;另外，在项目建设过程中，要严格控制项目投资，避免出现投资超概算情况。

1.3 设计建设标准超过规定的控制指标

整改方案：烟草行业许多项目的建设，是有建设控制指标的，例如复烤厂的建设控制指标按照《打叶复烤厂建设控制指标》的规定执行。项目的设计一般会严格按照控制指标，但在项目实施过程中，如投资超概算严重，就会导致项目超标准建设。所以，控制工程项目建设指标的关键在于控制工程变更和投资额。对已超标的建设项目应对建设规模和造价指标进行认真分析，对超标情况进行分析说明。

1.4 初设和概算的申报和批复不符合规定

整改方案：项目初设和概算的编制应严格按照《项目总投资概算表》的格式进行，并且按照《烟草行业投资项目管理办法》“投资额1亿元以上的工程建设类投资项目初步设计方案需委托有相应资质且无利害关系的第三方设计咨询、造价咨询机构对初步设计方案和概算进行审核并出具概算审核报告”的规定，经第三方造价咨询机构审核，合理控制建设指标和建设投资，使项目初设和概算成为指导项目实施的依据和标准;初设和概算未按要求进行编制和审核，容易产生疏漏，将不利于项目实施过程中的造价控制。

1.5 项目存在未批先建情况

整改方案：对建设项目整体而言，根据《烟草行业投资项目管理办法》“项目建设程序。建设程序主要包括：办理土地使用权证、环境保护许可证、建设用地规划许可证、规划设计招标、初步设计编制、初步设计审查批复及备案、建设工程规划许可证申领、施工图设计、建安工程招标、建筑工程施工许可证办理、工程施工、设备招标、设备安装、试运行和竣工验收等”的规定，项目需经初设审查批复及备案后，才可申领建设工程规划许可证，做施工图设计，招标施工建设。未经初设批复先行办理项目备案登记和规划许可证会产生不利后果：一方面规划许可证上建筑面积可能与初设批复面积差异较大;另一方面会影响项目竣工验收工作。对重大建设投资项目，应严格按照行业投资项目建设程序执行，并做好政府协调工作。

对各个单项工程来说，同样根据《烟草行业投资项目管理办法》“严格履行项目立项审批、设计招标、初步设计审批、施工招标、试运行、竣工验收等各项工作程序”的规定，未取得初设批复前，不得进行工艺设备项目等的招投标工作和合同签订工作，建设单位应加强项目管理，严格按照程序办理相关业务。

1.6 项目的全过程跟踪审计单位不按程序规定报批

整改方案：根据《烟草行业工程建设项目审计管理办法》“投资总额在1亿元以上（不含烟草专卖设备）的工程建设项目（含新建项目、恢复项目、改扩建项目和修缮项目等）以及国家局、总公司机关投资的项目由国家局审计部门负责组织实施，必要时可以授权省级局（公司）审计部门”的规定，投资批复金额超过1亿元的项目，全过程跟踪审计单位的服务类采购，省级局（公司）未被授权的不能直接招标签合同。建设单位应严格执行《烟草行业工程建设项目审计管理办法》有关审计范围、審计流程和审计重点的规定。

1.7 对项目设计、投资的重大调整未按程序规定上报原审批单位审批

整改方案：根据《烟草行业投资项目管理办法》“需要编制项目调整的，需要由原设计单位编制立项调整报告，组织第三方造价机构对超支情况进行审计，经项目审批单位批准后方可继续实施”的规定，在项目实施过程中，有重大投资调整或设计变更需按程序规定报原审批单位审批;如土地竞购价远超批复，项目实际建设内容和建筑功能的重大调整等。

2 项目实施阶段

在项目实施阶段，工程审计主要着眼于对实际施工情况和工程实体的审计，包括对工期、工程变更、中期审核付款、暂估价处理等方面的审计。另外，对勘察、监理等履职情况的审计也包含在其中[2]。通过对重大建设投资项目工程审计发现如下十项常见问题以及整改方案如下。

2.1 工期延误，违规早开工，工期不明导致无法索赔;履约保函过期，未根据实际工期调整

整改方案：工期是工程项目实施期间工程审计发现问题最多的，包括工期延误，早开工，工期不明、无法索赔等问题，以及由于工期延误而导致履约保函过期未续等问题。

工程项目施工中应加强过程管理，增强工期管理的力度。遇到实际工期延误情况，就涉及按合同约定对延误工期进行分析、追究责任的问题。如非承包人自身原因造成的工期延误，应提供工期变更相关资料;如属于承包人自身原因造成的工期延误，应按合同约定向承包人进行违约追责。根据《烟草行业工程审计操作指南》的要求对开工时间、工期变更情况及其违约责任应进行关注，明确工期的准确性以及工程逾期后过错方违约责任的确认或处理情况。在项目实施过程中应及时明确逾期责任，以免在结算时出现索赔现象。如合同条款明确签发开工令的，建设单位未执行或施工单位早于开工令时间开工，亦存在工期索赔风险。在设备采购、安装项目中，招标文件及合同应明确供货、安装等环节工期限制，保存实际到货交验及安装证明资料，结算时严格审查工期违约责任。而因工期延误导致履约保函过期失效，存在工程经济风险。

2.2 发生大额变更，未按规定决策制度执行

整改方案：根据《对烟草行业直属单位贯彻落实“三重一大”决策制度的监督管理办法》“预算委员会、薪酬委员会和工程投资、物资采购、宣传促销管理委员会要认真履行职责，充分发挥职能作用”的规定，对工程实体的设计功能调整后导致造价大幅增加的属重大变更，应严格落实行业工程管理相关规定，对项目实施过程中发生的重大变更加强控制管理。

2.3 设计变更控制不规范，审核不及时，取费标准不统一，金额远超10%

整改方案：根据《烟草行业工程审计操作指南》“设计变更的程序由建设单位、施工单位、设计单位和监理单位授权的四方代表签字;审计单位要对变更的必要性和合理性进行审计”的规定，对项目实施过程中的设计变更，建设单位应加强过程管理，严格履行设计变更审核程序，审计单位要对设计变更及时审核，规范设计费取费标准，避免多结算造价的风险。

根据《烟草企业采购管理规定》“必须保证原有采购项目一致性或者配套服务的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%的，可以采用单一来源方式采购”的规定，应有效管控设计变更，因设计原因导致项目工程量或造价大幅增加的，应另行招标处理。对于工艺设备项目，在招标前应对设备的选型及工艺设计组织专家进行详细论证、严格审查，保证生产上适用、经济上合理，设计方案一经确定，不得随意变更，确保招投标的规范化和严谨性，有效控制投资。

2.4 签证变更资料不全，未履行规定程序，审核不按合同要求，计算错误

整改方案：建设单位应严格按照相应工程项目管理规定中关于签证变更的流程程序执行，加强对工程变更的管控，对发生的签证变更应及时、准确地按程序办理相应的手续，并对签证变更进行审核、造价分析，定期对已发生增减的费用进行统计汇总，并对未来可能发生的费用变化进行测算，并及时完善签证变更资料。

严格按照合同约定对工程变更进行审核，合理控制造价。合同约定让利系数应乘以系数;变更项在投标清单中已有相同或类似子目的，应套用相同或类似子目;严格按合同约定调整价格，避免多结算工程造价;合同约定调差范围的，不超出范围的不应调整。

根据《建设工程工程量清单计价规范》“合同履行期间，出现工程造价管理机构发布的人工、材料、工程设备和施工机械台班单价或者价格与合同工程基准日期相应单价或价格比较出现涨落，材料、工程设备单价变化超过5%，施工机械台班单价变化超过10%，则超过部分的价格应予调整”的规定，在项目结算时，严格按照规范要求，对主材及台班价格变化进行相应调整，避免多结算工程造价风险。

根据《建设工程工程量清单计价规范》“工程量偏差和工程变更等原因导致工程量偏差超过15%，调整的原则为：当工程量增加15%以上时，其增加部分的工程量的综合单价应予以调低”的规定，因工程量签证变更增加比例超15%的，应对超额部分综合单价进行调整，合理确定超额部分综合单价优惠率。

2.5 工程中期价款未经审计审核，财务直接付款;未按合同约定付款，超合同进度付款

整改方案：根据《烟草行业工程建设项目审计管理办法》“建设项目要坚持先审计后开工、工程价款要先审计后结算、竣工决算要先审计后验收。工程款项在没有经过审计的情况下，财务部门不得付款”的规定，建设单位与跟审单位签订的合同中应明确约定进行工程中期价款审核，工程在实际实施过程中，全部工程价款须经监理、跟审和建设单位审核通过后支付。建设单位应加强过程费用管理，联合试运转费也须按规定程序经跟审单位审核。

建设单位应加强财务付款审核，将先开票后付款要求列入合同条款，严格按合同约定支付款项，杜绝超合同进度付款情况，并加强问题发票审核。

2.6 补充协议价格审核不严，主材调差与主合同不一致

整改方案：根據《烟草行业工程审计操作指南》“工程价款支付的依据是否充分、方式是否恰当，重点为：支付的工程款和预付款与具体的工程项目是否相符”的规定，因变更导致工程量增加数额较大而签订补充协议，补充协议作为工程进度款支付依据的，需要对增加的土建、安装工程费用、设计变更和技术标准等进行有效复核，确保工程价款支付的依据充分，严格控制进度款支付，有效杜绝多支付工程进度款的风险;补充协议约定主材调差条款须与主合同保持一致。

2.7 暂估价材料的采购方式不符合规定

整改方案：根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》“达到以下标准之一的，必须进行招标：一是施工单项合同在200万元人民币以上的;二是重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的”的规定，对依法必须招标的暂估价项目，建设单位应严格按合同约定对暂估价项目招标进行监管。总承包施工合同中约定由承包人招标的，承包人要将招标方案、招标文件通过监理人报发包人进行审批，发包人有权确定招标控制价并按照法律规定参加评标;建设单位应严格审核招标文件和控制价，并参与项目评标工作，确保工程造价的真实性及合理性。

2.8 部分项目重复施工，导致费用增加

整改方案：由于工程变更，对已按原设计方案完成的部分施工内容进行拆除、重新安装或报废处理等，造成重复施工，导致费用增加。建设单位应严格按照相关制度对项目的必要性、可行性进行充分论证，做好施工过程中的变更管理工作，做到正确决策，提高投资效益。

2.9 实际工程材料与招投标约定不一致，主材价格变更认定不合理

整改方案：实际设备材料与招投标约定不一致的情况主要存在：招标文件中规定国际一流水平的，中标人供应品牌是国内一流水平;实际设备材料规格与投标文件不一致;实际设备材料品牌与投标文件不一致等。建设单位应加强到货验收管理，认真对照投标文件核实品牌、规格等信息，并妥善保存归档验收资料，如需变更，应严格履行审批程序，对实际安装设备材料进行价格调整，确保结算价格合理性。

2.10 监理随意更换监理人员，勘察技术负责人与投标文件中承诺的不一致

整改方案：在项目实施阶段，建设单位对工程监理的管理主要集中在监理是否有效履行监理合同上，包括监理内容范围、监理响应速度和监理人员调换等。监理应按《建设工程监理合同》约定的监理范围履行职责，按合同约定的成果文件和时间要求提供监理服务，监理单位在施工期间未经委托人同意擅自调换监理人员的，建设单位应严格按合同追究监理单位的违约责任。

根据《烟草行业工程操作指南》“各单位主要项目人员（项目负责人、技术负责人、各专业负责人）是否与合同约定一致，如有调整，是否经建设单位同意，需要在地方行政主管部门备案的要办理备案手续”的规定，建设单位应完善施工过程的管理制度，加强施工过程管理工作，杜绝工程勘察项目技术负责人与中标单位的投标文件中承诺的人员不一致的情况。

3 项目竣工结算、决算和后审计

重大建设投资项目的整体竣工结算、财务决算和后审计，是对项目建设投资的确认阶段，该阶段工程审计中常见的七类问题及整改方案分别如下。

3.1 结算金额远超合同金额，签订补充协议金额超原合同金额较大

整改方案：根据《烟草企业采购管理规定》“必须保证原有采购项目一致性或者配套服务的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额10%”的规定，建设单位应严格执行烟草行业单一来源采购的适用范围和适用条件，加强项目合同管理、变更签证审核和施工过程控制，规范签订补充协议的范围和流程。

3.2 分别独立批复的项目合并进行结算

整改方案：独立立项和独立批复的项目，在项目实施过程中，工程材料合并采购安装、合并中期结算的，容易造成和合同清单列表不一致的情况发生，不利于项目建设实际投资情况的核算和项目决算工作的开展。对独立项目合并实施的工程，须加强对项目的整体结算和财务决算工作。

3.3 未按合同约定调整结算价

整改方案：合同约定由于工程变更或工程量偏差导致工程量清单增加15%以上时，增加部分工程量综合单价要进行调整的，应严格按照合同约定对结算价格进行调整，避免多结算价款风险。

3.4 未按概算批复对应类别结算

整改方案：根据《烟草行业工程审计操作指南》“实际建设规模、标准、内容与批准的初步设计是否相符，实际建设投资与批复的初步设计概算是否相符，是否存在擅自调整生产性投资和非生产性投资比例的问题。对超概算或概算结余原因进行分析”的规定，建设单位应严格按照《烟草行业工程竣工结决算审计报告编审规程》编制项目竣工结算审计报告，按照批复概算的具体内容，准确反映项目概算执行情况。

3.5 部分项目账务处理不符合规定

整改方案：项目决算应严格按照规定，规范列支工程投资各项费用。根据《烟草行业工业企业会计实务操作手册》的规定，属福利性资产的应调整应付职工薪酬;根据《基本建设财务管理规定》“待摊投资支出是指建设单位按项目概算内容发生的，按照规定应当分摊计入交付使用资产价值的各项费用支出，包括：建设单位管理费、土地征用及迁移补偿费”的规定，属于建设单位管理费的支出列入待摊投资支出。

3.6 项目固定资产管理不规范

整改方案：建设单位应加强项目固定资产管理。项目固定资产专用于本项目，若调配至其他项目使用，须有合法调配手续。

3.7 不按后审计结果支付工程款

整改方案：根据《烟草行业工程审计操作指南》“有后审计的项目其竣工结算支付到初步竣工结算额的90%，最终竣工结算额以后审计金额为准”的规定，项目应根据行业规范要求，及时调整合同相应条款，严格按照规定付款比例支付工程款项。

通过以上对重大建设投资项目在决策阶段和实施到竣工验收阶段的常见问题和整改方案的归纳、分析和研究可以发现，每一个工程审计发现的常见问题都能在相应的法律法规中找到解决问题的答案。常见问题的产生往往是由于建设单位工程管理上对相关法律法规规定的疏忽和理解的缺陷，这就对企业的工程管理人员提出了更高的要求。工程管理人员應学习好和使用好各项法律法规：首先需要学习掌握最基本的法律，例如建筑法、招投标法、合同法;其次需要对一些相关条例、办法、规定的规章制度有所了解，例如招投标法实施条例、招标代理服务收费管理暂行办法、工程建设项目招标范围和规模标准规定等;工程管理人员还应理解工程造价相关知识，例如建设工程工程量清单计价规范;最后也是最重要的，作为烟草企业的工程管理人员，行业出台的有关工程的管理规定，包括工程审计相关管理规定，必须熟记于心，指导实践的，例如烟草企业采购管理规定、烟草行业工程建设项目审计管理办法、烟草行业工程审计操作指南等。诚然，对于工程项目管理实践经验的分析总结与学习掌握相关法律法规同等重要。建设单位工程管理人员可以以学习工程审计发现问题整改经验总结分析的研究成果为突破口，达到借前车之鉴的学习效果，最终使其对重大建设投资项目的管理更上台阶。

参考文献：

[1]曹良美.烟草企业零星维修工程审计的问题与审计的方法[J].审计与理财，2018（9）：20-21.

[2]许名卉. 烟草企业内部审计信息化建设现状及对策分析[J].信息记录材料，2019，20（1）：237-238.