稳定与变革：德国景观规划在空间规划中的基础作用及社会变化下的挑战

文晨 （德）克里斯汀·阿尔伯特 （德）克里斯蒂娜·冯·哈伦

1 研究概述

1.1 变革中的中国空间规划体系需要风景园林的视角

中国的空间治理手段正在经历变革，规划编制和管控技术也将面临新的任务和挑战。2019年颁布了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）①和相关解释文件②，进一步部署了“多规合一”下各级空间规划编制工作。新时期的工作重点强调以“一张图”来统筹城市总体规划、土地规划以及包括绿地系统规划在内的各类专项规划[1]83。空间规划决策须依托环境承载力和开发适应性，坚持“生态优先”“底线思维”，并考虑地方人文特色[1]86,[2]。风景园林学科致力于服务人居环境，协调生态保护和自然资源发展，积极地适应社会需求[3]。然而，在“多规合一”的部署下，学科还需要进一步衔接国土空间规划体系。风景园林不但需要对接《若干意见》中的具体要求（如管控底线、构建生态网络、优化公共绿地的服务能力、提升城市空间品质等），也需要思索作为一个整体，如何在新的空间治理体系下更有效地发挥自身优势，并对接其他学科。

在这个时间节点，有必要研究空间规划与风景园林的衔接问题，并研究实行空间规划的国家在景观规划编制中有哪些经验。本文旨在针对性地介绍德国景观规划体系，重点探讨景观规划在空间规划中的基础作用、如何对接以及如何更新指导理论来应对近期的社会变革。

1 德国景观规划的法定任务和内容③Legal tasks and contents of German landscape planning③

2 定位德国景观规划[4]9Positioning of German landscape planning[4]9

1.2 为什么研究德国？

德国作为发达国家，其现代空间规划体系（Raumplanung）发展运行了数十年，在欧洲工业化国家中处于典范地位。其中景观规划（Landschaftsplanung）作为核心规划工具，负责“预防导向的自然保护”[4]6，并向空间规划和各类专项规划提供决策支持。德国景观规划因为良好的运转和丰富的经验受到关注。1）景观规划与空间规划体系衔接顺畅，在规划早期就能将自然保护的目标和环境评价的信息融合进各类发展计划，方便对接相关部门[4]8。2）景观规划对社会发展需求反应灵敏。德国景观规划持续革新指导理论和技术方法，景观规划实践与学术界的互动良好，尤其是积极更新测定和评价景观的方法[5]。

虽然德国的空间规划体系与我国正在构建的国土空间规划有差别，但两者在大方向和策略上有相似点，因而有借鉴价值。两国的空间规划均重视引导国土空间的综合（均衡）发展；持续调整资源、环境和人口的空间关系；突出生态环境保护的优先级；尝试构建分工明确、协同增效的任务体系，减少重复工作[1]83,[6],[7]65,[8]69。所以梳理德国空间规划与景观规划的关系，能帮助定位和理解中国空间规划体系中的相关任务模块。

近年来，德国景观规划的成功经验已得到中国学者的关注，并主要聚焦在2个方面。1）介绍景观规划的传统层级架构，梳理景观规划各层级涉及的法案法令，并阐述总体规划中的哪些内容是源自景观规划的成果[7]67,[9]48。2）探讨规划实践中的各类环境影响评价，如动植物，水土，气候，多样性等；并归纳战略环境评价（Strategic Environmental Assessments）如何通过各级联动来引导空间规划[10]35,[11]62。然而，现有文献较少涉及德国景观规划的模块设置，在空间规划体系下不同规划目标的协同处理以及如何通过革新指导理论来应对近年来德国社会的发展和人口变化。将德国景观规划置于当下社会变革的视角，有助于研究景观规划在空间规划体系下的稳定与变化。

2 德国景观规划在空间规划中的基础作用

2.1 在空间规划体系中定位德国景观规划

空间规划体系作为达成空间秩序和发展（Raumordnung & Raumentwicklung）的总体部署，需要在各层级协调不同的利益诉求。相较于欧洲其他发达国家如英法，德国的空间规划有一个显著的特征—“分散化的聚集”（Dezentrale Konzentration）[12]14。这意味着人口分布、工作机会、基础设施被规划在由不同尺度的聚居地组成的组团，形成以中心城市—中小城市—村庄为轴的聚居结构；多个组团尽可能均衡地布满全境，通过密集遍布的交通基础设施连接。这种均衡的发展策略奠定了德国的空间结构，也向自然保护与景观资源管理提出了任务。

德国的景观规划是实现《德国联邦自然保护法》的中心工具。这部1976年颁布的法律奠定了德国景观规划的基础，在空间上说明了自然保护和景观管理的法律目标[13]。根据法律，自然保护和景观管理的基本任务包括：1）将永久保护居住点和非居住点的自然和景观的价值，视为人类生活的必需和对后代的责任；2）保护生态多样性；3）保护自然平衡、生态功能、物质和能量流、景观特征等；4）同步发展自然景观和文化景观，重视游憩功能的可达性；5）预防景观破碎化等。景观规划的任务则是针对具体场地落实相关法律，制定规划要求和措施（图1）。在这里，景观的含义包括自然和人类的互动过程以及这个过程中人对自然的感知和理解；景观规划则是一系列前瞻的行动，用来加强、修复和创造景观[14]4,[15]77。

3 景观规划的核心模块和补充模块[4]14Core and supplementary modules of landscape planning[4]14

4 德国2007—2025年的预测人口变化[17]Projected population changes in Germany (2007—2025)[17]

由于制度和政策设计，德国空间规划体系在国家层面主要负责大方针和原则，而具体的规划方案则由下属的各联邦州组织制定[8]39,[12]17。空间规划是综合性的，需要融合包括自然保护规划在内的不同部门规划。与空间规划层级相对应，一个典型的联邦州内景观规划通常分为4个层级（图2）。在联邦州级别（如巴登符腾堡州），景观规划的级别为景观纲要，对应的总体空间规划的级别是联邦州区域规划纲要，规划的空间尺度约为1∶50万～1∶20万，主要内容是制定纲领性的环保目标和导则，协调州范围内涉及自然保护的规划事项，如划定重要保护地和栖息地廊道等[4]15。在区域级别（如斯图加特区域），景观结构计划对应空间规划中的区域计划，规划的空间尺度约为1∶10万～1∶2.5万，内容为厘清哪些用地和景观组成部分属于被保护的范围，并划定优先保护的自然地标、土壤、蓄滞洪区等；该层级同时也是协调各部门不同规划目标的主要层级。在市政级别（如斯图加特市），景观规划中的景观计划对应初步土地利用计划，空间尺度约为1∶10 000～1∶5 000，内容为结合土地利用和开发计划实行自然保护的既定目标[4]15。如有必要，在市政局部级（如斯图加特城北区），景观规划中的开放空间结构计划会对应法律约束的土地利用计划，进行更详细的协调部署。

景观规划的基础作用体现在提供自然保护相关的基础信息和决策支持[4]6,[7]67,[10]133。1）自然的基本信息包括水文土壤、动植物、游憩、景观美学等。这些信息能帮助人们理解和评价场地的状态，是规划决策的基础，也是沟通规划和环境评价的桥梁。2）景观规划引领了综合性的自然保护概念。它能向空间规划提供涉及自然环境的整套决策支持，包含了保护目标、建议措施、优先级、补偿或备选方案。3）景观规划负责权衡景观的多种功能，确保自然不在发展压力下失衡。4）景观规划为其他各专项规划提供了目标和措施。

2.2 景观规划的组块

规划不仅仅是静态地堆叠报告，更是一整套可执行的模块。德国景观规划的稳定高效在于模块式运作。每一个模块处理一类任务，有助于灵活地以问题为导向积累经验。核心模块聚焦于环境基本信息、影响评价、目标措施、实施程序等（图3）。核心模块的稳定有益于景观规划的质量控制，提供标准化的环境信息，方便构建案例和知识的数据库。值得注意的是，整理发布面向公众的景观信息也是规划的核心模块之一。良好的科普教育和信息展示能提升公众的环境意识，增强对公共利益的关心，并能提供反馈以改进景观规划工作。

补充模块则负责处理特定项目对景观功能更具体的需求。比如针对一个山地旅游区的规划项目，在确定时空范围和法律框架后，景观规划会分析土地利用的现状和预期改变，评价景观功能可能受到的影响，并协调这项开发计划与其他景观需求的兼容性分析。如果存在冲突，提出优先级、备选位置或补偿建议。

3 社会变革下的挑战与应对

3.1 近期社会变化带来的挑战

景观规划连同总体空间规划，需要对环境与社会的持续互动做出反应。这种反应过程可以用“驱动力—压力—状态—影响—反应”（DPSIR）模型来描述[5]101。景观规划需要时刻关注社会发展的动向，理解环境变化的驱动力，分析景观受到的压力，描述当下和预期发生的状态，分析影响范围和程度，并据此制定规划对策。所以准确理解社会变化带来的挑战是景观规划的先决条件。

近年来，德国规划面临的一项重要挑战是应对人口变化带来的景观功能改变和生态系统退化。从1991年两德统一至今，德国的人口变化主要有3个趋势：人口由东部向西部迁徙、由乡村和小城镇向都市圈聚集、人口老龄化及家庭结构缩小化[16]（图4）。人口变化带来了改建基础设施的压力，刺激了建成环境扩张和土地覆盖转化，也造成了自然地损失、景观破碎化和生态系统退化。同时，规划师也需要考虑绿地的多种景观功能。绿地不仅有气候调节、水土保持、维持生物多样性等功能，也有游憩和体验的功能。城市绿地和开放空间有责任给不同的社会群体提供包容可达的环境，尤其是弱势群体，以帮助他们享有自然游憩的权力。

5 德国发电能力和能源结构变化[19]Electric generation in German and its structure by fuel[19]

农业生产的压力和能源结构的变化同样影响着景观规划。德国的农业用地在其他用地需求的竞争下面积减少，但是农业生产对土地生产率的要求提升[18]。结果导致发展过于重视农业生产的强度和景观的单一功能，忽视了生物多样性和生态系统的调节、支持和文化美学的价值。过去20年，德国的国内发电量稳步提升。化石燃料发电量保持稳定的同时，可再生能源所占的比例快速攀升（图5～7）。可再生能源降低了碳排放和污染物，但生产过程可能会和其他用地需求发生冲突。如生物能源需要集中种植大量玉米，太阳能需要密集设置电池板，风能需要设置大型风机阵列，他们改变了自然的平衡，也产生了环境风险[20]。

德国景观规划也面临着发展文化景观的挑战[15]73。景观反映了一个地方长期的人地关系。人作为景观的参与者，不仅可以直接接触自然进行游憩活动，也可以间接收获精神上的意义，如审美、教育、启发、历史感、归属感等。将文化属性纳入景观规划的权衡范畴，可以更好地维护人地关系和保护重要的自然地[4]37,[21]。然而，识别、描述和评价文化景观并不容易。与景观的生态特征相比，文化特征有主观（“见仁见智”）、抽象（难以量化）、缺乏空间信息（难以描述位置和范围）等特点[22-23]。如若处理不好文化景观的问题，可能会造成文化遗产的损失，也会阻碍自然保护和景观资源的开发，影响社会的可持续发展。

6 生物能源的常用种植物—玉米Maize is commonly planted for biomass production

3.2 景观规划应对—革新理论框架和技术手段

3.2.1 景观规划融合生态系统服务

为了应对挑战，德国景观规划正在革新理论框架和技术手段，积极将“生态系统服务”（ecosystem services）和“自然解决方案”（nature-based solutions）融入景观规划，以运用这些理论的方法论和工具集。生态系统服务的核心概念是人类从自然中直接或间接获得的福祉[24-25]，可以概括为供给类、调节类、支持类、文化类④。这套理论经过数十年的发展，本身已形成一门成熟的学科，用来解释、建模、经济估值和图示各类生态过程与人地关系。然而，景观规划系统地融合生态系统服务的时间并不长，当下仍是研究热点和难点[14]7。需要解决的问题是双向的：景观规划如何运用生态系统服务的科学认知优势；生态系统服务如何适配景观规划遇到的实际场地限制，如数据缺失、不确定性、规划中实证和规范的关系（“实际如何”与“应该如何”）、利益相关方的价值冲突等[26]。

德国景观研究者探索了生态系统服务如何提升决策水平和管理能力（表1）。研究主题既包含了国土尺度的标准化指标体系构建，也包含了区域尺度下发展绿色紧凑城市以应对人口变化等。关注核心是借助新理论和技术提升“驱动力—压力—状态—影响—反应”规划链条每一环的质量。生态系统服务扩展了景观规划的接口，加强了基于科学证据的分析技术和经济学估值的方法论。它能帮助分析景观的多种功能和服务，并能面向利益相关方权衡不同的规划措施。

7 风力发电机组对景观造成了影响Wind farm has an impact on the landscape

3.2.2 强化环境评价中的人文维度

景观的文化属性在长久的历史中已受到充分重视和保护。当下德国景观规划涉及文化景观的重点之一，是探索如何评价文化价值并以合适的形式纳入规划平台。文化价值的评估能把抽象的文化属性量化，或者在合适的场景货币化。这使得具有不同背景和价值观的利益相关方能更好地理解景观的价值，并相互沟通，帮助规划师权衡景观的不同属性。

文化类生态系统服务（cultural ecosystem services）提供了方法论来解释和指标量化景观的文化价值。德国近年来开展了一系列相关评价研究。比如社区尺度下用GIS和参与式绘图调查市民感知到的文化类生态系统服务—证实了美学价值、社会关系、教育价值最受民众认可[31]。全国尺度下用空间建模和GIS评价了全德国的美学质量并图示化[32]；在此基础上证明河流景观流域的美学质量比其他区域更高[33]。城市尺度下用众包地理空间数据（crowdsourcing geospatial data）和对风景照片的评论来评价民众对场所的情感体验，分析城市的景观结构与感知价值的关系[34]。新的方法论拓展了传统研究方法的解释能力，让规划更有针对性。

4 结论与启示

本文作者梳理了德国景观规划在空间规划体系中的基础作用，介绍了景观规划的主要任务、层级设置以及评价工具。总体来说，模块化的体系设计能让景观规划围绕自然保护灵活地处理几大类核心内容。环境信息的整备能让景观规划在各个尺度下了解场地，给其他相关部门提供自然资源的基础信息。影响评价则支撑了规划目标、措施和优先级的制定。在社会变化带来的挑战下，德国景观规划积极更新指导理论，强化了“驱动力—压力—状态—影响—反应”的过程。

表1 德国近期将生态系统服务框架融入景观规划的研究选介[5]104，[21]29，[27-30]Tab. 1 Some recent studies of integrating ecosystem services in landscape planning in Germany[5]104，[21]29，[27-30]

中国与德国两国的基本概况不同。政治体系、人口、国土面积、历史文化等都有较大差别；两国自然环境当下面对的驱动力和压力也不尽相同。相比于规划层级和具体方案，参考的重心应置于德国景观规划的模块设计和方法论以及自身面对社会变化时的调整过程。结合实际情况，针对中国国土空间规划体系，笔者认为德国景观规划的经验主要有以下3点值得参考。

1）在国土空间规划中将本国对景观的理解可操作化。

德国的“景观”概念（Landschaft）源自中世纪，在200年前由地理学家亚历山大·冯·洪堡（Alexander von Humboldt）概述为“一个区域的总体特征”，演化到1967年恩斯特·尼夫（Ernst Neef）的“一个统一的结构和功能格局”，再发展到1995年沃尔夫冈·哈珀（Wolfgang Haber）提出的“由有机、无机、人为的因素组成的统一功能体，以环境的形式服务于人”[35]。德国景观概念的连贯发展体现了地理科学的脉络，有助于环境分类、景观生态学分析、栖息地发展，并在规划中沟通其他学科和部门。中国的“景观”及“风景园林”概念的发展，既包含了传统文化中对理想人地关系的概括，富于“虽由人作，宛自天开”等传统审美志趣，也包含了现代生态实践中对环境科学，地理科学等的探索[36-37]。中国国土空间规划面临的一项重要任务是，在现代的空间治理体系下将本国对景观的理解可操作化。尤其是针对文化精神层面，难点是将抽象的人文属性与具体的生物物理属性建立联系。国土空间规划需进一步研究符合我国背景的景观分类系统、指标和评价方法，以便更准确地评估复杂多元的人居环境。所以德国景观规划系统地融合生态系统服务的方法论，包括文化类生态系统服务，亦值得中国参考。

2）厘清国土空间规划中景观规划相关的核心模块和补充模块。

在中国当下的空间规划体系改革中，风景园林和景观设计实践根据国情进行了多方面的探索。国家公园管理框架的构建，研究了新时期公共自然资源的保护、管理和开发[38]。新版《城市绿地分类系统》的编制，强调了广义的绿地和生态系统的服务效能，并衔接绿地系统规划、土地规划以及城市总体规划[39]。“城市双修”和“海绵城市”多项技术规范的颁布，开展了城市尺度下的生态干预，并兼顾市民游憩等多种需求[40-41]。沿用德国景观规划模块化设计的视角，中国国土空间规划可以考虑的是，景观规划相关的长期稳定的基础作用有哪几大类（核心模块），响应具体需求的计划和实践是哪些（补充模块）。这种模块式设计有利于空间治理体系保持可靠和灵活，减少不同规划任务的重复工作，响应“多规合一”的精神；也能使风景园林作为一个整体更有效地发挥自身优势，注重长期积累和自身的学术基础设施建设。

3）注重不同尺度下生态实践内容的差异和衔接。

在国土空间规划中，风景园林与临近的学科部门相比（如环境科学、土地规划、水务管理等），关注核心应是生态实践[42-43]，重心更靠近基于影响评估的反应。虽然景观体现了人地关系的连续过程，但是生态实践的手段在不同的尺度下差异较大，需要的知识结构和技能也不尽相同。这需要进一步思考“景观规划”和“景观设计”的关系[44]。景观规划通常涉及较大尺度，复杂的生态过程，更多的用地类型和利益相关方，处理手段偏向法规约束和指标控制。景观设计通常以项目为导向，需求较明确，直接面向用户和公众，处理手段偏向工程实践。德国的景观规划在不同的尺度对应空间规划，能确保内容的详细程度相匹配，从联邦州以上直至详细的社区用地计划。在各层级，如果经过一个权衡过程后，景观规划提出的要求不能被空间规划融合，需要专门说明为什么环境利益会被其他利益覆盖，这在不同尺度都体现了生态优先的原则。我国的国土空间规划需要进一步考虑生态实践中尺度的复杂性，在各层级和尺度建立衔接连贯的目标系统，但在生态实践措施上根据不同的任务侧重考虑合适的技术方法。同时，应进一步研究规划在各尺度的决策过程，包括沟通手段、权重方法、补偿方案和配套的法律支持，以做到精细化管理。

注释(Notes)：

① 《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）。

② 《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）。

③ Federal Nature Conservation Act (编号：BNatSchG)。

④ 生态系统服务的分类复杂，主流的分类标准见“千年生态系统评估”（Millennium Assessment，简称MA），“通用生态系统服务分类系统”（Common International Classification of Ecosystem Services，简称CICES），“生态系统与生物多样性经济学”（The Economics of Ecosystems and Biodiversity, 简称TEEB）。

图表来源(Source of Figures and Table)：

图1由作者绘制，内容总结自《德国联邦自然保护法》条款八，条款九；图2、3引自参考文献[4]；图4引自参考文献[16]；图5引自参考文献[19]，数据来自德国能源和水工业联合会；图6、7来自德国联邦环境局网站（umweltbundesamt.de）；表1由作者根据参考文献[5]、[27-30]总结。