《野生动物保护法》修改思考*——从保护优先原则的视角

王 伟

贵州大学法学院，贵州 贵阳 550025

《野生动物保护法》的再次修订已经列入全国人大常委会2020年的立法规划中。本文拟从保护优先原则的视角出发，对《野生动物保护法》的修改提出建议。

一、保护优先原则的解读

保护优先原则是2014年修改的《环境保护法》（以下简称《环保法》）所确立的基本原则。2016年7月《野生动物保护法》在修订时，第四条正式将“保护优先”作为野生动物保护应该遵循的基本原则。但是保护优先的涵义到底是什么，立法并没有做出明确规定。

学术界展开了对保护优先原则涵义的研究。早期的研究着重从环境保护同经济发展之间关系的角度来解读保护优先原则的涵义，认为保护优先原则是对之前“经济发展优先”的纠正，是指当经济发展与环境保护二者发生不可调和的冲突时，应优先考虑环境保护。《环保法》修改后，学者们尝试用文义解释、体系解释等不同的方式对保护优先原则进行解读，基本认同保护优先实际是指对环境的保护行为应优于对环境的开发利用行为。“保护”从词义上解释一般指避免行为对某种对象造成侵害。与资源的开发利用相对比，“保护”其实就是限制对某种资源进行开发利用。根据《环保法》第2条的规定，“野生动物”属于“环境”的范畴，因此对野生动物实行保护优先，可以解读为对野生动物实施的保护行为优于对野生动物实施的开发利用行为。值得注意的是，“优先”并不是意味绝对禁止“开发利用”。任何行为，甚至是保护行为，都不可避免地会对生态系统的原真性造成干扰，对环境造成影响，所以法律需要建构的底线是对环境的影响何种程度是能够被容忍、何种程度是可以被接受的。因此，当野生动物资源处于被剥削性开发利用或者开发利用会带来严重的生态问题或公共卫生安全问题的时候，应该绝对禁止对野生动物进行开发利用。其余情况，在维持野生动物资源种群数量质量、维护生态平衡进行有效保护的情形下，可以在法律规定的限度内，合理开发利用野生动物资源。

二、野生动物保护实行保护优先的正当性

（一）野生动物保护实行保护优先是维护国家生态安全的战略需要

生态安全是指一个国家拥有能够充分满足社会经济发展需要的、持续健康稳定的生态系统。生态安全是我国国家总体安全观的重要组成部分，它为国家经济安全、社会安全等其他安全要素提供自然基础，是其他安全要素得以实现的前提条件和基础保障。野生动物在生态系统中是不可或缺的、不可替代的重要组成部分，对野生动物实行保护优先，有利于维护生态系统的整体性和统一性。

（二）野生动物保护实行保护优先体现了生态文明建设的价值诉求

党的十八大提出将生态文明建设全面融入国家的各项建设中，要求在新的历史时期，把可持续发展提升到绿色发展的高度。党的十九大进一步强调要推进绿色发展，建设美丽中国。生态文明建设，要求我们正确理解与对待人与自然的关系。生态优先、和谐共生、永续发展是生态文明的价值诉求。良好的生态环境能为社会的持续健康发展提供坚实的物质基础和保障，所以生态文明强调建设人与自然的关系是一种共生、平衡、互养、和谐、相互制约的关系。而人与动物的关系是人与自然关系典型的体现，保护野生动物，维护生物多样性，做到人与动物的和谐共生，是对生态文明建设价值诉求的良好体现。

三、《野生动物保护法》贯彻保护优先原则出现的偏差

1988年颁布的《野生动物保护法》立法宗旨中，针对珍贵、濒危野生动物的保护以及对野生动物资源合理利用的问题，法律将二者是放在同等重要地位的。并且从法律规定的内容看，对野生动物利用的规范还占据了相当的篇幅。2016年《野生动物保护法》修定的时候将立法的重心落在“保护”上，以回应中央提出的构建“人与生命共同体”的理念，在立法宗旨中删除了“利用”的字眼，强调保护野生动物的目的是为了“维护生物多样性以及生态平衡，推进生态文明建设”。但是，《野生动物保护法》在具体条文中并未禁止对野生动物以盈利为目的的开发利用，对于“保护优先”的贯彻出现了偏差，致使法律实践中留下了野生动物进一步被不合理利用的空间。

（一）法律保护对象尚存空白

根据规定，我国《野生动物保护法》所保护的对象有以下几类：第一类是重点保护野生动物，包括国家和地方两级的重点保护野生动物，统称为珍稀、濒危的陆生和水生的野生动物；第二类是“三有”动物（即具有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物）；第三类是列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（以下简称CITES公约）附录一和附录二的野生动物。对第一和第二类野生动物保护我国实行名录制。法律在保护对象范围的规定上存在以下几个问题：首先，将重点保护的野生动物限定为“珍贵、濒危”，这在某种程度上反映了立法者是将野生动物看作资源，而不是将野生动物看作是生态系统中不可或缺的必要组成部分进行保护的观念；其次，将具有重要生态、科学、社会价值的“水生”野生动物和“非重点”保护的一般动物排除在法律保护的范围之外。对这一部分的目前在法律上属于空白地位的野生动物，由于不在法律保护之内，无法对其进行有效监管，因此会带来一些风险，例如损害生物多样性、公共安全及公共健康。

（二）野生动物保护管理体制不健全

我国由县级以上林业草原、渔业主管部门分别负责本行政区域内的陆生和水生野生动物的保护工作。这样分离的管理体制带来的问题是影响了野生动物保护法律的有效实施。其次，造成现有野生动物保护名录划分不明，在管理实践中存在冲突的问题。例如像龟、鳖等部分两栖类动物，目前还没有明确到底是将其按水生野生动物进行管理，还是按陆生野生动物进行管理，这给管理实践带来了难题。陆龟类、鳖科类等龟鳖目物种，将其纳入了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》，但是同样是龟鳖目物种的山瑞龟，却被纳入《濒危野生动植物种公约附录水生动物物种核准为国家重点保护野生动物名录》和《人工繁育国家重点保护野生动物名录中》的水生野生动物。这样分别进行管理的管理体制，影响了保护优先原则的实施。

（三）野生动物保护法律制度的设计偏重于“鼓励”野生动物的“开发利用”

1.野生动物保护名录制度的欠缺

我国《国家重点保护野生动物名录》自1989年实施以来，仅在2003年进行过一次微调。名录目前存在所保护的野生动物种类范围、数量过窄的问题。并且，与相关国际公约的规定存在一定的冲突。按照规定，我国缔结或参加的国际公约中，所禁止或限制贸易的野生动物及其制品名录，经主管部门核准，可以按照我国的重点保护野生动物进行管理。我国加入了CITES公约，该公约附录一或附录二中有些动物可能与我国分布的同科同属的野生动物的保护级别不一致；还有一种情况是在我国国家重点保护动物名录中没有与其相对应的同科同属的国家一级保护动物或国家二级重点保护动物，要想对国外引进的这些野生动物（如绿树莽）进行保护，但没有可以参照的物种，致使保护这类野生动物的目的无法实现。名录与相关国家公约未完全一致造成的后果是可能导致在野生动物保护法律实践中出现偏差，一是影响立案，如公约附录二的动物，按最高院《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》对应我国的二级重点保护野生动物，但在中国将其列为“三有”动物（例如画眉）的话，就可能就达不到刑事立案标准；二是影响量刑，某个物种在中国列入的是“三有动物”，但在公约中是附录二动物，如果猎捕该种物种，按“三有动物”对待就是非法狩猎罪，而按珍稀濒危物种看就是非法猎捕珍稀濒危动物罪，二者的量刑完全不一样。这样是不利于野生动物的保护的。

2.狩猎制度的欠缺

根据《野生动物保护法》的规定，除因“科学研究、种群调控、疫源疫病监测或其他特殊情况外”，禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。即现有的狩猎制度，对于地方重点保护野生动物、“三有”动物以及其他野生动物，只要有狩猎证，就可以猎捕、捕捞。同时现行的法律没有规定年度休猎或休渔制度，也没有划定禁猎区（禁渔区）、禁猎期（禁渔期）的规定，这对于生态系统平衡的维持是不利的。同时，狩猎证由县级以上人民政府野生动物保护主管部门核发，也降低了取得狩猎证的难度，可能会导致对野生动物的利用加剧，不利于野生动物的保护。

3.人工繁育制度的欠缺

我国《野生动物法》规定，人工繁育可以是为了“物种保护”的公益目的，但是，如果取得许可证，也可以是为了“经济目的”而进行人工繁育。同时还规定，人工繁育技术成熟稳定的国家重点保护野生动物，经科学论证，就将其纳入人工繁育国家重点保护野生动物名录，之后在调整国家重点保护野生动物名录时将这类物种排除。同时经合法人工繁育（即取得人工繁育许可证）得到的这些动物及其制品实行专用标识制度，目的是保证合法人工繁育得到的野生动物及其制品的“可溯源性”，以起到打击遏制非法的野生动物及其制品的交易、利用活动的作用。但人工繁育野生动物及其制品的专用标识从另一个方面来说是对野生动物商业利用的一种推动和促进，因为它表露出对野生动物及其制品商业利益肯定和引导的一种价值追求，偏离了保护优先原则对野生动物进行保护的要求。

我国目前人工繁育野生动物，很多时候是出于商业目的。按照《野生动物保护法》的规定，对于人工养殖的野生动物，要实行强制检疫。但是目前我国没有专门的针对野生动物的检疫标准。尽管《野生动物保护法》规定了经营使用野生动物要有检疫措施，但是目前我国动物检疫标准是农业部门制定的，主要是针对的是家养动物，对于大多数野生动物而言，由于缺乏对其所携带的病毒以及所传播疾病的研究，同时野生动物种类太多，不可能逐一分门类制定检疫标准，因此野生动物检疫时只能按照其最接近的家养动物检疫，所以检疫的严谨性和准确性就打了折扣。同时，有一些野生动物（例如土拨鼠）是没有可以参照的检疫标准的。所以，在检疫缺失的状况下，很难判断并保证人工养殖的野生动物是否安全。

同时人工繁育的野生动物商业利用过程中，还会带来一些其他问题，如利用野生动物的皮毛产业所造成的环境污染，以及商业利用时野生动物遭受的痛苦等。此外，部分商业性驯养繁殖野生动物（如牛蛙）存在外来入侵物种问题，威胁生物多样性，极易造成生态安全问题。因此，人工繁育制度存在的欠缺，使保护优先原则在野生动物保护中未起到应有的作用。

4.放生制度的欠缺

《野生动物保护法》规定了野生动物放生制度，要求选择适合放生的当地物种，避免对生态系统造成的危害。但是没有规定主管部门对放生行为的管理引导，现实中经常出现一些百姓不当的放生行为给生态系统造成损害的事例。

（四）与相关法律不衔接

《野生动物保护法》第二条规定“其他水生野生动物的保护适用《渔业法》的规定”，但是我国《渔业法》甚至《水生野生动物保护实施条例》并没有规定“其他水生野生动物”的分类分级保护名录，没有对国家重点水生保护野生动物名录进行衔接、补充或完善。《动物防疫法》仅将动物的概念界定为家畜家禽和人工饲养、非法捕获的其他动物，将非法猎捕的野生动物完全排除在动物检疫制度之外，助长了对野生动物的非法猎捕的风气，并且还带来严重的公共卫生安全隐患。《传染病防治法》只规定了人畜共患传染病的防治，对于疫源性动物的禁食、禁售问题没有规定。我国《刑法》中堵截针对野生动物的犯罪行为实施的链条出现脱节。食用、虐待、加工、持有野生动物等行为没有犯罪化。《野生动物保护法》与相关法律的不协调，影响了保护优先原则的实施，不利于野生动物的保护。

四、坚持保护优先原则：《野生动物保护法》的完善建议

对于《野生动物保护法》的修改，应坚持保护优先原则，改变以往过于重视野生动物资源开发利用，而轻视遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性保护的传统，制度的设计上一定要与保护优先原则相呼应。

（一）扩大法律保护的范围

野生动物是生态系统中不能缺失、不可替代的环节，任何一种野生动物在生态系统中都具有不可或缺的地位和重要作用，所以为贯彻保护优先原则，维护生态平衡和国家生态安全，保障人民的生命健康，扩大《野生动物保护法》的保护对象势在必行。除去一些经过科学论证，明显对人类有害可以不用保护的野生动物（最典型的就是老鼠）外，其他一切野生动物都应该纳入立法所保护的范围来，才能维护整个野生动物物种之间的生物链的完整性，维护生态安全。2020年2月24日，全国人大常委会第16次会议通过了《关于全面禁止野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》），《决定》在现有《野生动物保护法》的基础上上，将禁食的野生动物的范围扩大，该《决定》是全国人大及其常委会行使立法权的一种具体形式，其与法律具有同等的效力，《决定》的出台为法律上合理界定“野生动物”的概念并修订《野生动物保护法》扩大法律的保护对象提供了法律基础。

（二）完善野生动物保护管理体制

建议将野生动物保护的管理职能统一划归自然资源部，与此同时，在自然资源部中成立野生动物保护局，主管全国的野生动物保护工作。这样做的优点是既提高了野生动物保护主管部门的法律地位，增加其权威性，又可以充分利用自然资源部现有的管理和执法力量，有利于提高野生动物保护的管理和执法水平。下一步可以适当拓展其野生动物保护管理和执法的权限，进一步加强对野生动物的保护力度。

（三）野生动物保护法律制度的设计坚持保护优先原则，坚持野生动物公益性利用限制其商业性利用

1.野生动物保护名录制度的完善

目前，重点保护野生动物名录主要有三个：即《国家重点保护野生动物名录》《人工繁育国家重点保护野生动物名录》以及《中华人民共和国缔结或者参加的国家公约禁止或限制贸易的野生动物或者其制品名录》。现实的情况是，《国家重点保护野生动物名录》的保护种类范围、数量过窄，没有及时更新和拓展，但《人工繁育国家重点保护野生动物名录》的种类数量却有扩张趋势。所以有必要将两个部门分别制定的名录进行整合，适当将名录中一些二级保护野生动物的级别适时提升到一级，例如可以将在我国是属于二级重点保护野生动物穿山甲的级别提升到一级，因为其在CITES公约中是附录一的物种。建议将我国缔结或参加的国际公约禁止或限制贸易的野生动物或其制品名录以及“三有”动物合并为国家重点保护野生动物和地方保护野生动物名录，并逐步减少允许能够人工繁育的动物种类，限制对野生动物的商业性利用，只允许公益性利用，避免对野生动物的不当利用。修订名录时应充分考虑分类命名变化所带来的社会、生态与健康等方面的影响。

2.狩猎制度的完善

狩猎制度应该涵盖水生野生动物。其狩猎许可证、捕捞许可证以及人工繁育物种专用标示等发放应该由主管部门进行统一的依法公开。增加对年度休猎（休渔）的规定，以利于野生动物的休养生息。

3.人工繁育制度的完善

人工繁育养殖如果监管不到位，容易引发问题，所以应该将养殖驯养的条件、标准、程序等规定的更为详细，更具有操作性。尤其要强调必须采取防疫、防病措施，构建从猎捕或繁育到运输到交易直至利用的全链条的野生动物保护体系。

4.完善野生动物放生制度，应规定经野生动物主管部门科学论证、备案登记后，才可以将野生动物放生至野外环境。

（四）加强法律之间的协同规制

应修改完善《野生动物保护法》《渔业法》《动物防疫法》《畜牧法》《食品安全法》《刑法》等法律，加强法律的协同规制，确保无缝对接，确保保护野生动物法律的体系化、综合化。

五、结语

野生动物的非经济价值（如生态价值、科学价值、美学价值等）的重要性更甚于经济价值。保护野生动物、善待野生动物，维护生物多样性，就是保护人类自己。只有做到人与自然（包括野生动物）的和谐共生，才能实现社会的可持续发展。适时修改《野生动物保护法》，坚守保护优先原则，有利于回应人民群众关注的重大事项，为维护国家公共卫生安全和生态安全、推进生态文明建设提供坚实的法律保障。