国际交往视角下城市功能提升研究

张 丽

(北京市社会科学院 外国问题研究所，北京 100101)

随着中国日益走近世界舞台中央，越来越需要城市在外交中发挥作用，承担服务总体外交的功能。许多城市成为世界瞩目的“峰会城市”，城市的国际交往功能不断呈现。如何认识城市功能的拓展，充分发挥城市功能在国家战略发展中的作用，是现阶段中国城市发展中的一个重要课题，中国参与全球治理进程对城市功能提出了新的要求，发挥城市在国际交往中的功能需要深入的理论指导。

一、国际交往视角下城市功能的演进

城市通过提供空间与服务满足居民的需要，通过各种要素的配置而形成城市内在的运行机制。从狭义层次来看，城市功能是城市内部各种要素有机结合而形成的能够满足居民生存和发展需要的调节系统。而从广义层面来看，城市存在于国家之中，城市运行机制与城市功能是国家治理机制的组成部分。随着国家经济发展水平和社会进步程度的提高，国家所处的国际国内环境发生变化，城市在国家战略发展中承载的功能也随之变化，在不同阶段表现出不同的内容。

1.城市功能结构相对平衡发展的时期

城市的发展伴随人类文明的产生与发展，经历过长期的历程。工业革命之前，城市处于小规模的缓慢的发展阶段，主要表现为人口聚集的区域空间，是“一个相对永久性的、高度组织起来的人口集中的地方，比城镇和村庄规模更大，也更重要。”[1]在城市形成的早期，人口的聚集包括两种情况：一是为了商品交易而形成集市，城市是工业、商业、金融、贸易的集中地。“城市永远是个‘市场聚落’，它拥有一个市场，构成聚落的经济中心，在那儿城外的居民和市民以交易的方式取得所需的工业产品或商品。”[2]二是为了寻求安全保障而形成军事防卫空间。在人口聚集过程中，相应地产生了政治、文化发展的需要，城市的政治功能、经济功能、文化功能和社会功能相应地得到发展。城市不断集中提供各种生产条件，聚集着比乡村更多的生产要素，形成了比乡村更现代化的基础设施与服务，从而成为国家政治、经济、文化生活的中心。城市经济功能体现为生产要素的配置、企业的运营、市场运行规则与地方政府的经济职能增强。多元化的产业结构突显精细化的专业分工，体现着与乡村不同的发展优势，推动国家生产方式创新变革，成为国家经济实力累积的基础支撑。城市的文化功能体现在城市具有“文化贮存、文化传播和交流、文化创造和发展”[2]这三项基本功能。城市文化功能为居民提供文化产品与服务，成为城市文明的重要支撑。城市的社会功能随着居民在住房、交通、医疗、教育、就业、文化等方面需要增多而增多，为城市提供更多数量与更高水平的服务。

2.城市经济功能成为主导功能的发展时期

19世纪以后，在工业化、城镇化迅速发展的进程中，经济功能在众多的城市功能中处于主导地位。城市吸纳了大量的农村人口，借助大规模的资本投入与商品生产与交换，成为区域性的或全球性的经济中心。

世界各国城市发展大都经历了这一时期，经济快速发展，城镇化率提高。城市处于腾飞发展时期，各国城市发展大同小异，均重视城市经济竞争力，城市经济在国家经济实力提升中起到了重大作用，但由于经济全球化把各个国家拉入到世界市场，各国在经济开放条件下面临着激烈的市场竞争，因此，城市经济功能主要在于为城市汇聚了国际资本、人力、技术等要素资源，使国家在国际格局中的地位提高，影响力提升，一些具有全球性特质的城市也相应地产生了。

3.城市综合功能集中发展时期

大约从20世纪中期开始，西方发达国家在面对逆城市化发展的现象时，探索大都市圈发展的路径，由此开始了城市综合功能集中发展的时期。综合功能是指一些大城市在经济功能突出发展以后形成的城市文化、生态、对外交往等功能集中发展的状况。随着生产力的发展，科学技术的进步，信息化迅猛发展，城市竞相提高竞争力过程中集中了各种功能。

美国经济学者科恩(R.B.Cohen)1981年提出“全球城市”一说，认为全球城市在国际劳动分工中，处于对各种要素的协调和控制中心位置。萨森(S.Sassen)于1991年将全球城市概念进行定义，全球城市含义的要点包括：高度集中化的世界经济控制中心、金融和特殊服务业主要所在地、包括创新生产在内的主导产业场所以及作为产品创新的市场。纽约、伦敦、东京被认为已经发展成为全球城市。在世界城市的网络体系中，全球城市成为节点城市，成为联结各地城市发展的枢纽，不仅具有集聚能力，而且具有辐射能力，能够对周边城市及区域内的城市产生影响。同时，城市在应对世界政治、文化、经济、信息技术发展变化方面，表现出了新的特点，城市功能更加注重在发展绿色经济、低碳经济、生态环保、信息智能等方面的作用。“城市不仅是国家参与国际分工和世界市场竞争的重要载体，也是国家参与全球治理的一个重要平台。”[3]

二、国际交往对城市功能的影响

在城市功能不断发展变化的过程中，国际关系格局与世界秩序发生了深刻的变化，并且对国家与城市发展产生了重要影响。国际交往对城市功能发展存在客观的要求，城市功能拓展是国家在国际交往中的必然选择。国际交往使城市功能的结构性更加明显，在国家体系内部，城市功能更加具有开放性和层次性，在国际体系中，城市功能更加具有国家战略性。城市功能不能仅仅满足于提供基础设施、基本公共服务需求，而且需要满足人们对生活品质的更高追求，满足国家战略发展的诉求。

1.国际交往促进城市功能结构升级转换

国际交往的趋势把每个国家拉入到国际社会，但各个国家在国际体系中的地位与作用在不同时期是不同的。城市作为非国家行为体，主要是通过国家政策渠道影响国际关系的变化，因此也受国家政策的直接约束，国家城市规划战略直接影响着城市功能的定位。当国家在国际政治经济格局中的地位和影响力提升时，需要有更强大的城市力量给予支持。比如国际金融中心、世界城市等级别的城市是国家形象展示的窗口，国家作用发挥的支撑。国家成长越快，越需要更高层次的城市发挥国际交往功能来助力国家战略的实现。

在国家发展战略中，城市各项功能竞相发挥作用。地方政府根据国际投资、国际贸易、国际金融领域的新变化新特点，积极打造城市空间环境，吸引国内外企业在城市落脚。当城市进入到世界市场视域，地方政府政策激励城市不断创新发展，城市管理变得“更加企业化，而且明显更加适应全球市场力量……城市间的竞争旨在博取知名度和取得特色性发展，例如奥林匹克或欧洲城市文化。”[4]在这种情况下，城市的文化功能得到了提高。城市形象建设被作为城市的标志成为城市魅力的象征。

在一些大城市逐渐发生城市功能转换与升级的过程中，地方城市政府逐渐改善公共服务供给机制、改善社会保障体系，城市的社会功能也随之发展起来。同时，城市在全球体系与国家内部的不平衡分布现象使城市功能结构不断地出现转换，并通过城市功能的辐射性带动城市群迅速发展。

2.国际交往推动城市功能作用范围扩大

国际交往带来生活方式的变化，人们对于城市功能的需求不局限于城市的空间概念、基本服务概念，而更多关注城市的自然景观、人文特性、特色风俗以及时尚气息。

国际交往带来消费观念的变化。随着国际交往在各个领域加速发展，经济全球化、国际社会信息化已经拉近了世界各地人们的距离，人们能够近距离地看到世界市场的供给情况，而且有能力在某些领域进行消费。人们也能够享受到国际社会的变化，而且有能力到全球各个角落感受不同的生活方式。在这样的情况下，国际交往带动了城市国际时尚生活观念的形成，居民对国际时尚生活品质的偏好等都对城市功能提出了新的要求，需要从居住条件、信息技术、环境等方面，提供更加具有现代化时尚感觉的城市，比如智慧城市、低碳城市、绿色城市等。

当代国际交往中，国家间来自非传统安全的挑战增多，比如，恐怖主义、跨国犯罪、生态破坏、疾病蔓延、走私贩毒等。这些安全事件带给城市的威胁性很大，具有分散性、复杂性，更难以预测，对城市安全提出了挑战。受到各种复杂因素的影响，城市功能面临新的拓展，对于城市的预警系统、应急管理机制的需求提高，对城市地方政府各个职能部门的治理也提出了安全保障方面的新要求。

3.国际交往激励地方政府重视城市对外交往功能

在国家治理体系内，城市功能发挥作用的主体是地方政府，地方政府对城市功能作用发挥起着重要的作用。在国际交往中，地方外事是国家外交工作的重要组成部分，在国家战略布局的地位越来越重要，地方外事工作服务国家总体外交的紧迫感日益突出，城市地方政府为国家外交任务的实现扮演重要角色。城市的国际交往活动在近年不断地发展，中央对于城市地方政府参与国家事务的需求也在增长。在国家外交原则下，城市能够广泛地参与到全球和地区事务的活动中。地方外事活动增加，比如承办国家外事活动，举办国际赛事等，城市的国际交往功能需求增多。各地方政府之间的国际交往也日益频繁，对外开放的领域增多，程度不断提高，地区扩大。“地方政府外事的范围扩大，通过多种方式，如建立友好城市关系等，拓展了地方文化及其他领域的国际合作与交流，引进了外资、先进技术和管理经验，带动了地方经济发展和扩大就业。”[5]

三、国际交往背景下城市功能提升的战略路径

随着中国国际地位的提高，在国际社会影响力的增强，中国城市在国际交往中承载的活动日益频繁，发挥的作用越来越重要。在这样的发展背景下，城市功能的定位与提升需要有国际视野，需要站在国家战略高度审视城市功能定位，遵循城市发展规律，提升城市功能。满足居民美好生活的需要，满足城市开放发展的需要，满足国家国际交往的需要。

1.以产业创新提升城市品牌竞争力

城市功能定位首先要建立在城市满足居民的需要基础上。当前，城市居民的收入水平的提高以及生活质量提高，消费视野已经遍及全球范围，加之便捷的物流渠道与信息化的应用平台，使城市居民在生活方式与生产方式上都具有国际化性质。城市形象不仅表现在城市本身的特色，而且表现为产品的品牌效应。因此，城市要在产业创新上下功夫，创建能够令国际社会知晓的品牌产品或服务。

品牌的培育要与城市地方特色结合起来。城市的现代产业体系的构建需要有优势的主导产业的引领，培养核心竞争力，有效配置城市资源，有目的地培育商品的特色品牌，使其成为城市吸引力的招牌。这需要地方政府提高治理能力，重视地方产业发展，培育地方产业主导品牌，形成具有核心竞争力的产业体系。“产业结构的调整不仅能强化城市的辐射功能，而且还会引起城市功能系统在空间分布格局上的巨大变化。”[6]国际城市品牌建设需要有行业支持，特别是文化创意产业。我们要加强文化创意产业的国际交流，通过开展文化主题的国际节日庆祝活动，提倡更高附加值的文化创意产品出现，增加就业机会，增添发展动力，展现城市风格，带动文化走出去的同时，把中国文化品牌树立起来，为文化强国提供基础与保障。

2.以城际合作提升城市区域辐射力

在对外交往的过程中，国家是主要的国际关系行为体，城市是国家对外行为的依托与载体。在开放发展理念下，越来越多的城市进行国际化发展。目前，中国已经形成一批国家中心城市，需要进一步发挥这些城市的功能，提升它们在城际合作中的辐射力，带动其他城市的发展，形成城市群效应，使全国城市能够协同、均衡、开放地发展，在国家体系内整体提升城市功能，使更多城市在国际交往中发挥作用。

“由于全球化为城市对外交往行动提供了驱动力，不仅是大城市，许多小城市也参与到国际体系的变革中。决策中心不约而同地出现了向地方层次的下移。地方事务不再仅仅属于地方，持续不断的城市建设伴随着资本流、信息流、技术流和人才流的发展，创造出一个互联的全球性的城市体系。”[7]因此，要在国内城际协同发展的基础上，逐渐培育各类城市开放发展。发挥全国中心城市在区域中的引领作用，成为现代化都市的代表，成为国家形象的代言城市，在全球城市网络中占据一定的优势地位，承担国际合作与交流的重大职责。而一些特色小城市，在大城市的辐射作用下，城市地位将不断提升，功能将得到不断完善。“随着‘一带一路’战略的实施，这些中小城市的特色将在国家战略设计和市场化力量的双重推动下获得较大的发展，成为‘一带一路’上的璀璨明珠。”[8]

3.以地方资源整合提升城市外事服务能力

在城市外向型开放发展中，城市对外经济合作增多，带动城市国际化，地方政府的外事功能显得特别重要。地方政府外事活动不仅仅限于从事大量的经济贸易、交流文化等活动，发挥地方资源优势，在世界市场培育企业竞争力和品牌影响力，而且要服务国家总体外交，成为国家战略落实的实际承载者，在国家间关系中扮演好国际角色。

第一，提高服务意识和服务水平。城市是国家治理机制运行的重要依托和载体，城市地方政府的服务职能非常重要，“服务型政府是对地方政府角色的准确定性。”[9]地方政府要加强对外事服务人员的业务能力的培训，提高在国际交往活动中的政治素质，也要加强道德修养、文明礼仪与专业技能的学习，提高专业水平，激发工作热情，不仅能够以普通的业务标准进行服务，而且能够开拓创新，以新的技术水准，提升政务服务水平。“在公共外交活动发展进程中，使城市在社会、经济、文化等领域向国际社会展示出城市实力，是一个城市在开放中发展的最基本的功能。”[10]

第二，拓展与完善基础服务设施建设。完善大型会议会展中心等基础服务设施建设，使之更加现代化、智能化、国际化。从产业、人口以及市场服务能力等方面综合考虑，构建长效机制，使城市发展在市场与政府的共同作用下，得到健康稳定的发展，形成城市发展的网络体系，实现市中心精细化管理、开发区与拓展区规模化发展的格局，促进要素流动成本降低，提高城市运行效率。

四、结 语

在国际交往视角下观察城市发展及城市功能的演进，笔者认为，城市功能是伴随着城市的产生与发展逐渐形成的，具有结构性、层次性、战略性，反映着国家不同阶段经济发展与社会变化的情况。城市功能的拓展是国际国内形势发展变化以及城市居民对生活的需要决定的。城市内部各种要素有机结合而形成的功能系统能够满足居民生存和发展需要，通过各种要素的配置而形成城市内在的运行机制，调节城市运行，通过提供空间与服务满足居民的需要。同时也看到，城市功能是国家治理机制的组成部分，为国家经济发展水平和社会进步程度的提高，以及国家战略的全面布局发挥着重要的承载作用。当前，中国参与的国际交往活动日益频繁，在国际社会的地位提高，影响力提升。这为中国城市全面深入均衡地发展提供了战略机遇期。而在国际交往进程中，城市的对外交往功能日益突出地表现出来。在中国构建新型国际关系、构建人类命运共同体的外交理念下，需要城市扮演好国际角色，发挥好国际功能作用。城市地方政府需要在国际视野下，立足开放条件下城市居民生活的迫切需要和国家战略发展的需要，不断完善城市运行机制，使城市更加充分地展现功能特点，发挥功能作用。