要更好地发挥政府债券功能

孙晓霞

我国政府债券市场经过数十载的深耕与积淀，为我国经济发展作出了突出贡献，也将会在我国经济发展的新征程中固本強基、行稳致远。在此，分享我对政府债券市场发展的三点看法。

第一，政府债券在支持经济发展方面功不可没。

政府债券是保障经济稳步增长的有力支撑。政府债券在保持较大财政投入力度和支出强度、保障地方经济增长方面发挥了重要作用，成为扩内需、稳增长的有效手段。自2015年以后，我国财政赤字不断扩大，赤字率长期维持在不低于2.6%的高位。截至2019年底，赤字规模累计达到11.32万亿元。2020年，为积极对冲疫情造成的财政减收增支影响，稳定并提振市场信心，我国将赤字率提高到3.6%以上，安排一般预算赤字3.76万亿元，同比增加1万亿元。这些赤字均通过发行国债和新增地方政府一般债券进行弥补。自地方政府债券全面实行自发自还以来，我国新增地方政府专项债券发行增速也持续在高位。截至2019年末，其年均复合增速约为1.1倍，累计发行规模达到4.79万亿元，预计2020年底发行规模将达到3.75万亿元。政府债券发行规模的扩大，促进了积极的财政政策更加积极有为。

政府债券是推进供给侧结构性改革的重要途径。政府债券有力地支持了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等重大战略，有力地支持了脱贫攻坚、生态环保、教育医疗等重点领域公益性项目建设，有力地推动了在建基础设施项目建设。同时，政府债券在扩大有效供给、补齐发展短板、积蓄发展新动能、提升经济质效、推进供给侧结构性改革方面发挥了重要的财政调控作用。

2020年以来，地方政府债券在基建补短板方面发挥的作用更为显著。2020年前7个月，地方政府债券融资投入交通运输、市政等基础设施建设领域的规模达到1.57万亿元，而2019年为7400亿元左右。同时，以地方政府专项债券作为重大项目资本金，可吸引金融机构、民营资本等参与基建投资，起到“四两拨千斤”的作用。2020年前8个月，以地方政府专项债券作为资本金的项目共计631个，所涉及项目的资本金达到1974亿元，主要支持铁路、收费公路、轨道交通、机场建设等交通基础设施领域建设，若按4倍的杠杆率计算，则可撬动约6000亿元的社会资本。

政府债券是开启国内大循环的必要手段。近年来，政府债券着力支持民生改善，为提升人民生活质量提供了有力的资金保障，对于扩大内需规模和优化内需结构具有重要意义，是开启国内大循环的重要基石。以地方政府债券为例，其在脱贫攻坚、环境保护、教育、医疗、社保、住房等民生事业中的投入不断加码。2020年前7个月，地方政府债券融资在上述民生领域的投入达到1.1万亿元，较上年同期的4300多亿元增长了近1.5倍。其中，地方政府债券融资在科教文卫、社会保障领域的投入规模更为突出，达到6191.35亿元，较上年同期的1300多亿元增长了近3.7倍。

第二，政府债券在化解风险危机方面驾轻就熟。

开拓创新，平稳应对1997年亚洲金融危机。1997年亚洲金融危机发生时，我国实施了积极的财政政策，国债在其中发挥了重要作用。1998—2004年我国共发行长期建设国债9100亿元，专项用于支持国民经济和社会发展的基础设施投入，其中仅1998—2000年就安排国债项目6620个，总投资规模达到2.4万亿元，加速改善了基础设施，促进了国民经济平稳较快发展。另外，1998年我国创新发行了2700亿元特别国债，用于补充国有独资商业银行资本金，有效提升了商业银行的抗风险能力，保障了我国金融体系的稳定健康发展。

防患未然，有效化解2015年地方债务风险。为了防范化解地方债务风险，2015年我国地方政府债券全面实行自发自还，开启了大规模的债务置换。截至2019年底，通过发行地方政府债券置换的存量债务规模超过12万亿元。债务置换使得部分信用等级低、风险高的地方融资平台债务转化为信用等级高、低风险的地方政府债券，提高了金融机构的资产质量，有效化解了部分潜在的金融风险，守住了不发生系统性、区域性风险的底线，也降低了融资成本。按照目前我国地方政府债券余额测算，每年可节约利息支出超过1.5万亿元，有效缓解了地方政府的债务负担。

精准施策，积极应对2020年的疫情冲击。为了应对疫情对经济社会的冲击，促进财政政策更加积极有为，2020年我国共安排发行1万亿元的抗疫特别国债以及4.73万亿元的新增地方政府债券，为推动复工复产、做好“六稳”工作、落实“六保”任务、对冲疫情影响、稳定经济发挥了关键性作用。同时，允许地方政府专项债券合理支持中小银行补充资本金，化解金融风险。目前，2000亿元中小银行资本金专项债的预分配额度已通知地方，预计将用于支持18个地区的中小银行。

第三，政府债券行稳致远，未来可期。

稳步推进，保持债务规模合理可控。未来债务管理的方向应以“稳”为主，要着力避免债务规模的无序膨胀，防范潜在风险。2020年疫情发生以来，债务风险不断聚集。经初步匡算，预计2020年底我国地方政府债务率将接近100%，而该指标在2018年为76.6%，2019年为82.9%。考虑到各地区债务、财政情况的巨大差异，局部债务风险将更为突出。

强化管理，实现风险收益动态平衡。实现风险收益动态平衡的关键是要保障债务资金的合理高效使用，积极建设地方政府专项债券预算绩效管理体系，保障专项债券项目与地区需求相匹配、融资规模与项目全生命周期预期收益相匹配、项目资金使用效率和收益率与对应行业或同地区类似项目相匹配等，最终实现地方政府专项债券项目收益与风险的动态平衡。

拥抱市场，推进市场高质量发展。继续推进政府债券市场化建设与对外开放，积极参与市场竞争，以更好地发挥政府债券的财政功能和金融功能。例如，以更加市场化的方式，强化国债收益率曲线的定价基准作用;加强地方债指数的探索和应用，进一步打造功能全面、广泛认可的地方债指数体系。

当前，政府债券的存量规模已达44.8万亿元，占整个债券市场的比重超过40%，是名副其实的中流砥柱，决定了我国债券市场未来发展的深度与广度。在新形势下，应更好地发挥政府债券功能，巩固提升政府债券在债券市场乃至金融市场的核心地位，服务经济高质量发展。（本文根据作者在“中国债券资本市场四十人论坛第一届峰会”上的发言整理）

责任编辑：印颖  廖雯雯