公共租赁房建设用地问题的法律规制

（江南大学，江苏 无锡 214122）

随着每年进城务工人员和高校毕业生人数的急剧增加，我国的公租房始终处于供不应求的状态，土地来源不足的问题一览无余。完善相关法律规定是缓解房源不足，充分利用公租房福利政策的重要可行之法。一方土地不仅涉及到所有权、使用权和经营权，也关系到人的生存权，合理高效地使用土地资源是政府乃至每个人难以推脱的责任。

一、公共租赁房建设用地的现状

中低层收入的无房群体日益增多，住房需求与日俱增，目前最大的问题便是公租房建设用地的紧缺。很多地区用于建设公租房的城市土地资源告急，不得不同时采用收购、新建、长期租赁、改建等多种方式来缓解这一问题。

由于兴起时间不够长，在公租房用地问题的解决上仍缺少统一可行的方案。各城市纷纷出招，公租房的建设用地呈现出来源多样的特点。如上海采取多渠道筹措公共租赁房的方法，进行旧城区改造、收储个人存量房、转化其他保障性住房等；上海、北京等城市将集体建设用地作为兴建公租房的土地来源；济南等城市要求公开出让的国有建设用地中配建公租房等等。

二、公租房建设用地存在的问题

利用集体土地的合法性问题。当前我国部分城市采用了在集体建设土地上建设公租房的做法，这在一定程度上弥补了房源的不足，同时提升了集体土地的经济价值。但《土地管理法》第63条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《宪法》第10条规定，农村、城郊等土地为集体所有的土地，国家为了公共利益的需要，可以依法对其征收或者征用并给予补偿。征用土地往往会损害农民和集体的利益，应慎之又慎。由此看来，这种建设公租房的做法颇有违背集体土地法定用途、挑战现有土地制度之嫌。

配建公租房的义务来源问题。公租房作为一项公共产品理应由政府提供，而国务院的配建公租房政策却要求开发商在商品房建设项目中按比例配建公共租赁房，二者似乎相互龃龉。有观点认为，供给公租房的义务是非专属性义务，所以政府可以将一些义务向开发商有限的转移，与此同时后者的企业社会责任也能得以彰显。[1]如此虽能说明义务转移的合理性，但难以证明其合法。因此似乎将其认定为基于政府与开发商的约定所产生的合同义务更为妥当。此外，如何规避开发商配建公租房的过程中可能衍生出的房屋质量、房屋权属等问题仍无定论。

利用社会闲置住房的法律隐患。公租房兴起的原因之一是个人存量房出租存在着数量不足、租金昂贵等弊端，难以满足大量中低收入者的住房需求。随着公租房日益供不应求的趋势，许多城市开始转而收储社会闲置住房来缓解公租房房源紧缺的问题。但其中存在不少法律隐患。首先在管理方面，闲置住房分布在城市各处，政府难以统一规划和监管，工作效率低；且这些房屋缺少配套的信息统计，容易引发道德风险和法律风险。其次，公租房最基本的能够是提供保障，无需为相关群体创造不必要的舒适安逸条件，而许多社会闲置住房远远超过了此标准，可能对公租房政策造成一定的冲击。最后，如果政府滥用优势地位使房主利益大大受损，将会违背建设公租房的初衷，留下法律隐患。

三、对上述问题的法律规制建议

住建部等四部门联合发布的《关于进一步规范发展公租房的意见》指出各地应因地制宜，多渠道筹集房源；针对住房违规分配、长久空置等问题，应保证公租房房源依法合理使用。该《意见》给了我们大方向上的指引，但缺乏可操作性，不利于监督和管理，具体做法仍需要细细斟酌。

利用集体土地建设公租房应作为最后的选择。在征用前要向社会公布相关决定，论证公共利益之立足点。同时，充分借鉴各地的试点经验并结合本地的具体情况，制定科学合理的公租房建设计划，同时建立并落实责任监督机制。另外，应当切实对有关农民和集体做出相应的补偿。除一次性补偿外，还可以将集体土地入股建设公租房，让农民获得一定比例的房地产投资信托基金，从而每个月能够有稳定收入。[2]

政府与房地产开发商应制定完备的配建合同。开发商配建义务来源于与政府的约定，因此与其界定好彼此的权利和义务至关重要。这不仅能够解决其中存在的房屋质量无保障、房屋权属引纠纷等问题，更能促进这一模式的长期良性发展。首先，这应当是一个有偿合同，政府须有直接投入或税收优惠等间接投入。其次，合同中应明确约定开发商的配建公租房义务、房屋质量保障义务和完工后的房屋移交义务。除此之外，公租房的所有权自始至终应归于政府，开发商无权销售。

政府应建立统一的闲置住房收储标准和机制。一方面，这能够减少政府滥用优势地位的可能性；另一方面可以提高政府工作效率，便于规划和管理。除此之外，还可以建立相应的激励机制，鼓励握有房产的个人将房屋卖出，从而保证收储工作的顺利开展，拓宽公租房房源的获取渠道。公租房的本质是政府向特定困难人群出租房屋，从而实现福利和保障的目的，因此政府应在收储个人存量房后直接向租户出租，而不应通过房主来开展公租房的管理工作。

四、结语

政府投入和发展公租房建设对于负担不起经济适用房、同时也不能申请廉租房的社会特殊群体解决住房问题具有重要的现实意义。对这类特殊群体而言，这项公共政策犹如旱魃过处之甘霖、远洋船舶之港湾，为他们在外拼搏提供一方安宁。

解决公租房建设用地问题，完善公租房相关制度，有利于充分利用土地资源，建构全方位各类型的保障性住房，从而让更多的相关人员受益，促进社会健康有序发展。