市域社会治理现代化与地方立法探求

吴敦

2019年7月5日，阿塞拜疆首都巴库召开的第43届世界遗产大会上，江苏盐城黄海湿地成功列入《世界遗产名录》，即中国黄（渤）海候鸟栖息地（第一期）申遗成功。成为我国第14处世界自然遗产，我国首例滨海湿地类型世界自然遗产，同时填补了中国滨海湿地类自然遗产空白和江苏省自然遗产空白。而2019年6月21日盐城市第八届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，并报经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议批准的《盐城市黄海湿地保护条例》（以下简称《条例》），为申遗成功及市域生态社会治理现代化提供了生动的地方立法蓝本。

一、盐城湿地立法与生态治理现代化

湿地，位于陆生生态系统和水生生态系统之间的过渡性地带，广泛分布于世界各地，拥有众多野生动、植物资源，很多珍稀水禽的繁殖和迁徙离不开湿地，因其具有强大的生态净化作用，被学界称之为“地球之肾”[1]。

自2015年7月获得地方立法权以来，盐城市人大常委会围绕立良法、促善治，地方立法工作由起步探索、持续发展、逐步完善到不断创新，提升质效、务实管用，走出了一条有力度、有温度、有广度的盐城立法模式，为盐城市域社会治理现代化提供了坚强有力的法治保障。

《条例》第一条明确：“为了加强世界自然遗产盐城黄海湿地的保护，维护黄海湿地生态功能完整性和生物多样性，促进黄海湿地资源可持续利用，根据有关法律、规则，结合本市实际，制定本条例。”

《条例》是全国首部湿地类世界自然遗产保护方面的地方性法规，该条例通过建立统一规划管理、生态红线保护、建设项目准入、生态补偿、执法协作、公益诉讼等制度，以最严格规制、最严密法治保护湿地资源和生态环境，推动了湿地生态修复和可持续利用。

党的十八届四中全会确定了全面依法治国总目标，即建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家，明确了核心要义和基本要求，其中包括形成完备的法律规范体系。这对建设法律体系和法制体系是一次全面的拓展和提升[2]。党的十九届四中全会《决定》提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，对建设法律体系和法治体系又是一次全面的拓展和提升[3]。特别是《决定》中明确了“加快推进市域社会治理现代化”的重要命题。第十三届全国人民代表大会第三次会议于2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》第一编第一章第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源保护生态环境。”[4]

回溯2018年7月，盐城市人大常委会、市人民政府成立地方法规立法调研组，深入盐城沿海的东台、大丰、射阳等6个县（市、区）实地勘察拟申报世界自然遗产湿地范围内所有的自然保护区、湿地公园等。

2018年11月，《盐城市黄海湿地保护条例》被正式列入盐城市人大常委会2019年立法计划，历经法规一审、二审、三审，《条例》于2019年9月1日正式实施。盐城境内的黄海湿地有了专属法规，开启了盐城生态治理现代化和良法善治的法治化轨道。

《条例》第三条规定：“盐城市海岸以东常年或季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过六米的海域，包括泥质海滩、潮上草滩沼泽、潮间盐水沼泽、入海河流河口水域和重点保护野生动物栖息地、重点保护野生植物原生地等自然湿地、人工湿地，以及江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区、江苏大丰麋鹿国家级自然保护区、东台条子泥湿地公园等重点保护区域。”[5]

《条例》第四条、第五条明确：“湿地保护遵循统筹规划、全面保护、科学修复、合理利用、可持续发展的原则。”

人民政府“应当将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，并将湿地保护管理经费和生态补偿经费列入本级财政预算。应当将湿地保护工作纳入生态文明建设考核评价内容，每年对下级人民政府有关部门和单位湿地保护工作目标完成情况进行考核评价”。

《条例》第十三条、第十五条规定：“严格实现湿地统一管制。根据生态功能、生物各样性的重要程度等，分为国家重要湿地、省级重要湿地、市级重要湿地和一般湿地。”从而用科学方法，分级保护来实现生态治理的规范化、法治化。

二、生态保护平衡利用与生态治理现代化

地方特色是地方立法的生命力所在，特色立法是衡量地方立法质量检验地方立法水平的重要标准，是保证法规服务地域社会治理的重要途径，更是科学立法，民主立法、依法立法的内在要求。

新中国成立70多年来，我们党领导人民创造了世所罕见的两大奇迹。一是经济快速发展奇迹，用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化进程，跃升为世界第二大经济体;二是社会长期稳定奇迹，我国社会长期保持和谐稳定。中国特色社会主义制度为市域治理现代化和制定具备鲜明特色的地方性法规提供了坚实的制度保障和法治基石。

湿地是重要的生态系统，具有不可替代的综合功能。盐城市拥有太平洋西岸和亚洲大陆边缘面积最大、生态保护最好的海岸型湿地。在湿地保护区域内，有17个物种被列入世界自然保护联盟（IVCN）物种红色名录。

好生态是民生也是民意。《条例》第二十条规定：“禁止在列入黄海湿地名录的重要湿地保护范围内（一）从事开（围）垦、填埋湿地;（二）取水、取土、取沙、采矿、挖塘、烧荒;（三）擅自引進外来物种或者放生动物;（四）破坏野生动物栖息地、迁徙通道以及鱼类洄游通道;（五）猎捕野生动物、捡拾鸟卵或者捣毁野生卵巢，采用灭绝性方式捕捞鱼类以及其他水生生物;（六）采集野生植物、放牧、砍伐;（七）截断湿地水源;（八）倾倒、堆放固体废弃物，排放未经处理达标的污水以及其他有毒有害物质;（九）其他破坏黄海湿地的活动。”

环境就是民生。《条例》第二十四条要求：“在全面保护、面积不减、生态功能不受损的前提下，可以合理利用黄海湿地资源。利用黄海湿地资源从事生态旅游、科普教育以及维护黄海湿地生态平衡的农业生产活动，应当符合黄海湿地保护规划的要求。”“市、县（市、区）人民政府应当统筹黄海湿地基础设施和公共服务设施建设，为合理利用黄海湿地资源提供保障。”

置身盐城海边湿地，植被繁茂，河汊纵横，原始的自然生态，潮涨见海、潮落见滩，仙鹤云游天际，麋鹿草地漫步，在《盐城市黄海湿地保护条例》的护佑下，呈现万顷苇荡、万鸟齐飞的生态治理和谐图景。

《条例》第二十八条规定：“在黄海湿地从事建设活动的，应当符合黄海湿地保护规划的要求，并依法进行环境影响评价。”

《条例》第三十条明确：“应当成立黄海湿地保护专家委员会。负责对编制黄海湿地保护规划、拟定湿地名录、划定保护范围、制订保护方案、评估湿地资源，以及其他涉及黄海湿地保护利用的活动提供决策咨询意见。”

如何保护这片来自大自然最好的馈赠？

《条例》第二十七条明确：“对划入湿地生态红线范围的黄海湿地，禁止占用征收或者改变用途。因国家、省和市交通、能源、通讯、水利等重点项目建设需要对湿地生态红线以外的湿地占用、征收或者改变用途的，用地单位应当依法申请办理相关手续，并提交湿地保护与恢复方案。……对经批准占用、征收湿地或者改变湿地用途的，用地单位应当按照湿地保护与恢复方案，恢复或者重建面积和质量相当的湿地。”

法律的生命力在于实施。

《条例》第二十九条规定：“依法批准的项目建设确需临时占用黄海湿地的，用地单位应当依法申请办理相关手续，并提交湿地临时占用方案，明确湿地占用范围、期限、用途、相应的保护措施以及使用期满后的恢复方案等。有关部门在办理湿地临时占用相关手续前，应当征求与湿地保护级别相对应的湿地保护主管部门意见。”“湿地临时占用的期限不超过两年。临时占用届满后，用地单位应当按照恢复方案及时恢复湿地。因抗洪抢险等突发事件需要占用湿地的按照有关法律、法规的规定执行。”

三、法治为基石的市域治理现代化

法律是治国之重器，良法是善治之前提。

党的十九届四中全会强调“加快推进市域社会治理现代化”[6]，具有重大理论意义和实践意义。市域社会治理现代化是一项长期而宏大的系统工程，通过有计划、有步骤、高效率的地方性法规，夯实市域治理的法治基石，形成一个成熟、定型、完备的市域治理现代化的体系。

《条例》第三十六条明确：“应当建立以大数据、互联网等现代信息技术为支撑的黄海湿地监测管理系统，对黄海湿地进行动态监测，定期向社会发布黄海湿地面积、地理位置、水土质量、生物种群等监测结果。发现黄海湿地面积减少、水土污染、生态功能退化、生物种群变化明显等情况的，市或者县（市、区）人民政府应当及时组织有关部门、单位，采取措施予以恢复、修复。”

为严格执行世界遗产保护标准，《条例》对破坏黄海湿地的违法行为和对违法行为监管不力的渎职行为，明确了相应的法律责任和法律措施。

《条例》第三十三、三十四条规定：“市、县（市、区）人民政府应当组织湿地保护主管部门以及生态环境、水利、农业农村、住房和城乡建设、公安等部门建立黄海湿地保护执法协作机制，依法查处侵占、破坏黄海湿地等违法行为。”

“对污染黄海湿地环境、破坏黄海湿地生态系统，损害公共利益的行为，检察机关和符合法律规定的社会组织可以依法向人民法院提起诉讼。”

诚如古罗马法学家赛亚利斯所言：“法律是公平与善良的艺术。”[7]

在《条例》制定过程中，注重民主立法，一切依靠人民，让立法获得最大公约数。盐城市人大常委会以多元化的参与机制广纳民意，立法信息公开更透明，立法参与面更广泛。首先，在《条例》起草过程中，结合《盐城市人大常委会立法咨询专家工作办法》《盐城市人大法制专业代表组工作规定》，发挥湿地保护实务工作者与法律理论工作者的优势互补作用，发挥人大代表在立法中的主体作用。其次，结合《盐城市人大常委会民主立法联系点工作办法》，在全市15个民主立法联系点广泛征求意见和建议，让广大民众建言献策，切实提升《条例》的民主立法水平。再次，在《盐城市黄海湿地保护条例（草案）》起草过程中，盐城市人大常委会先后组织召开征求意见座谈会、专家咨询会、论证会20多次，同时通过盐城人大网等发布公告向社会公开征集意见，先后梳理吸收社会各界500多条建议，先后修改30余稿。特别是《条例》一审后，市人大常委会再次征求各方面意见，在充分吸收采纳一审修改建议的基础上，又多次组织召开各类座谈会、咨询会，征集160多条意见、建议，最终形成《盐城市黄海湿地保护条例》7章47条的法规表决稿。

《条例》第三十五条规定：“因发生污染事故或者其他突发事件，造成或者可能造成黄海湿地污染或者生态系统破坏的，有关单位、个人应当立即采取必要的处置措施，并向市或者县（市、区）人民政府及其有关部门报告。市或者县（市、区）人民政府接到报告后，应当及时组织有关部门予以有效处置。”

在此基础上，为强化生态治理，《条例》第四十一、四十二、四十三条规定：“在列入黄海湿地名录的重要湿地保护范围内从事破坏黄海湿地活动的，其他法律、法规已经规定处罚的，由有关主管部门依法予以处罚;其他法律、法规未规定处罚的，由有关主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施，可以处以二千元以上五万元以下罚款;造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下罚款。”[8]“非法占用湿地或者擅自改变湿地用途的，由有关主管部门责令限期恢复原状，处以湿地面积每平方米一百元以上二百元以下罚款。”

“未按湿地恢复方案及时恢复的，由有关主管部门责令限期恢复，逾期不恢复的，处以湿地面积每平方米一百元以上二百元以下罚款。”

湿地是人类最重要的生态环境之一。黄海湿地成功列入世界自然遗产，国家公职人员失职渎职该如何追究法律责任？

《条例》第四十四条明确：“湿地主管部门和其他有关部门及其工作人员，在黄海湿地保护工作中存在行为之一的：（一）违法审批建设项目的;（二）未依法编制和实施黄海湿地保护规划的;（三）未依法采取湿地保护措施的;（四）未依法查处违反湿地保护规定的行为的;（五）对严重污染湿地行为制止不力的;（六）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的行为，按照国家和省有关规定，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员实行行政问责，依法给予处分;涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。”

市域社会治理现代化是一项浩大的工程。需要社会的共同付出和努力。

目前，《条例》正在扎实推进实施中，为盐城市域生态治理法治化、现代化提供了强有力的法治保障。从该条例的起草、审议、实施来看，我们认为，新时代市域治理对于地方立法的主动性、回应性、实效性提出了前所未有的挑戰和要求。在当前抗击新冠肺炎疫情、复工复产的新形势下，公共卫生及重大传染病防控、环境污染、生态灾害防治等成为市域治理和社会发展的重大问题，也将成为设区市地方立法的重点和难点领域。可以预见，未来将更加倚仗优质、良善的地方性特色法规，不断促进权威、高效、公正、有序的市域社会治理现代化的进程！

注释：

[1]王文诚：《中国湿地生态》，自然出版社2003年第1版，第165页。

[2][3]《中共中央第十八届四中全会公报》，人民出版社，第5—6页。

[4]《中华人民共和国民法典》，中国法制出版社，第9页。

[5][8]《盐城市地方性法规》，2019年编，第123、126页。

[6]十九届四中全会《决定》，人民出版社，第3页。

[7]《牛津法律大辞典》，法律出版社，第966页。

（作者系江苏省盐城市人大常委会法工委主任）