地方立法必须向“精细化”转型

田成有

赋予地方立法权后，各地普遍有立法的热情和冲动。但是，也存在着泛化的立法倾向，靠积极性立项、工作关系立项、感觉立项、经验立项、长官意志立项，充斥着太多原则性、宏觀性、纲要性、倡导性的内容，立法质量不高。

社会主义法律体系建立后，好比我们建起了一座雄伟的大楼框架，现在要对其内部进行精致、细化的装修、装饰。如果说以往的立法比较粗略，注重的是立法的整体性与体系建设，缺乏具体性、针对性、可操作性的精细化规范，那么，今后立法的重心，如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的必须“推进立法精细化”，放在细化和可操作上，从粗放型转变为精细化，放在解决好用不好用、管用不管用的问题上。

当下地方立法的矛盾，已经不是立法数量不多、内容不多的问题，而是质量不高、内容不管用或不精准的问题。今后地方立法的重心和方向应转向质量型立法、民生型立法、精细型立法上，以实现“精细化”的立法转型。

在地方立法实践中，所谓“不精细”有如下表现。

（一）体例贪大求全。普遍存在追求法规体系和结构完整的倾向，喜欢搞“大而全”的“成套设备”，一些非法言法语的空话、大话、套话写入法规之中，过于注重形式完备，整体上看，气势恢宏、逻辑严密、结构合理、层层递进，但口号性、空洞性、抽象性、原则性的条文很多，“干货”很少或“蜻蜓点水”，和实际对不上号，中看不中用。

（二）关键条款粗疏。法规中最主要的内容应是明确管理职责。如何管？谁管？用什么管？法规中对行政主体和行政职责的权限规定往往比较原则、概括，甚至职责权限规定不明，如“有关部门、相关部门、有关规定”的表述仍然存在，部门难明确，职责难确定，责任就无从追究，容易出现“有利争着管、无利都不管”的扯皮、推诿情形。

由于规范原则、概括，导致可操作性、执行性难以得到保障，不得不寄托于出台其他规章或规范性文件来补强或细化，问题还是停摆在原点，导致立法的意义和价值大打折扣。

（三）程序规范稀缺。一些法规中倡导性、授权性、兜底性的比较多，而对相关权利义务精细规定的却很少。行政相对人处于弱势一方，为保障行政相对人的权利，实现权利与义务的对等、公权力与私权利的平衡，有必要对相对人的权利保障程序作出精细化规定，但在法规中，对行政相对人的知情权、参与权、救济权等权利的保障条款规定稀缺、失衡。

（四）抄袭、重复较多，特色太少。在纵向上，与上位法内容完全相同或表述完全相似，在横向上，完全“引用”其他地方同类的地方性法规，重复抄袭的比例太多，难以精准反映出各地的立法需求，难以充分体现各地的立法特色。

（五）责任条款落空。很多法规在其为数不多的法律责任条款中，有的对行政相对人的法律责任设置力求详细具体，而对行政义务及责任设置则比较简约含蓄，行政责任设置大多比较原则、概括，甚至明显缺失、失衡，从中难以看出责任与义务的对应及衔接，关键的责任要素不清晰、不明确，导致行政责任的虚化和不能实现;具体责任条款中，近一半只规定了工作人员的法律责任，而机关或者部门的法律责任空白。如法律责任条款中均采用“玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊”的概括性表达，责任追究形式也往往以“依法给予行政处分”的格式化规定为主，而对于具体违法行为甚少进行列举，缺少如何追究责任主体及具体违法行为追究何种责任条款，可操作性不强。

地方立法是对上位法的补充和细化，主要功能在于实施性、地方性和先行性，起到对国家法“拾遗补缺”的作用，地方立法承载着细化、落地、解决实际问题的期待与担当，应走精细化的路子。那么，如何“精细化”呢？

（一）立亟需之法。把为什么立法？是否必须立法？是否不得不立法？以及通过立法解决什么实际问题要真真正正搞清楚。在法规项目的选择上，严格遵循必要性原则，重点放在对上位法的基准性、原则性、方向性规定上进行充实、扩展、延伸、细化，不能凭感觉立法、靠激情立法，按照现行上位法即可解决问题的，不再进行立法，确实需要进行细化或者补充的，才考虑立法。在立法内容的设计上，重点放在明确相关部门的权力边界、工作职责，体现“具体性”，避免立一些“中看不中用”的观赏性立法。

怎么做到？（1）坚持以问题为导向，增强问题意识，把找准重点问题、难点问题、突出问题、具体问题作为立法的切入点、着力点，直面急需解决的实际问题，什么问题最突出，最需要法律加以调整和规范，就立什么法。建立甄别机制，聚焦当地实际，聚焦关键条款，不能为立法而立法，不能让所立之法沦为花瓶、摆设。（2）坚持“宜细不宜粗”的原则，充分考虑法规的可操作性、执行性，从“小切口”入手，缺什么补什么，“有几条立几条”，切口太大，范围过宽，难以深入具体，会成为无实质内容的重复立法。

（二）走精简化、轻型化路子。精简体例，集中力量整合、提炼、推敲法规中的“关键条款”。

怎么做到？（1）简易体例，开门见山，直奔主题，不片面追求体例完美，不贪大求全，不拘泥于体系，不“穿靴戴帽”，不繁文缛节，不照猫画虎，减少“号召性”“倡导性”的规定，做到“小而精”，立符合实际的法，立有效管用的法。（2）抓住关键条款。确保行为模式指引清晰，条文明确具体，内容精准实用，语言简洁易懂，确保通过立法能够督促政府和社会履行应有的责任，能落脚到可执行性上来。

（三）内容细实、质量至上。立法是要管长远的千秋伟业，一定要审慎，草草审议、匆匆过会，质量不可能高。要树立“质量第一”“宁缺毋滥”的理念，不能太急。

怎么做到？（1）选题精细。不攀比、不跟风、不盲从，选择确有必要、急需规范的事项进行立法，在已有同类法规的前提下，出台“人无我有，人有我新”的法规，使立法真正符合本地实际需要，具有本地特色，具有针对性、实用性、有效性。（2）内容精细。调整对象和范围清晰、明确，没有模糊或者产生歧义，相关法律主体的权力与责任、权利与义务清楚、具体，没有交叉或者重复，细化原则性规定，减少空泛规定，防止争利和推诿扯皮，避免制度、规范“缺胳膊少腿”，细化行政义务及责任条款设置，让法规真正“有牙齿”，能成为解决实际问题的“真刀真枪”。

参考文献：

[1]部分内容参见本人拙作《“带着问题”进行“精细化”立法》。

（作者单位：云南省人大常委会法工委）