建立健全代表联系人民群众的工作平台和网络平台

谢蒲定

为什么要密切人大代表与人民群众的联系？人大代表是人民代表大会的主体，他们通过履行代表职责来实现人民群众的愿望和要求。人大代表享有国家权力机关组成人员的广泛权利和职责，他们的履职能力和水平直接关系着国家机关的有效运行和人民民主的顺利实现，关系着国家和社会治理的质量和效能。人大代表来自于人民，是人民的意志和愿望的代言者，他们与人民群众血肉相连，起着党和国家联系人民群众的桥梁纽带作用。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。密切代表同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求和优势所在。人大代表要按照代表法的规定，与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，积极参加闭会期间统一组织的履职活动，通过多种方式听取、反映原选区选民或者原选举单位的意见和要求，努力为人民服务，发挥好桥梁纽带作用[1]。

党的十八大以来，各级人大深入学习和贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，完善代表联系人民群众制度，建立健全代表联络机构，总结推广有益经验，畅通社情民意反映和表达渠道，推进代表联系人民群众工作常态化、机制化，密切了代表同人民群众的联系，发挥了人民民主的制度优势，促进了基层社会治理，推进了国家治理体系和治理能力的现代化[2]。

甘肃省共有五级人大代表8.3万人。全省各级人大及其常委会、代表联络或工作机构，围绕中心，服务大局，根据法律规定的职责定位，加强对代表工作的研究谋划和安排部署，努力健全完善制度机制，建立健全代表联络机构，搭建联系工作平台和网络平台，打造特色活动载体，规范和延伸代表家站室建设，认真做好指导服务和督促落实。各级人大代表紧贴全省改革發展的全局工作和重要问题，围绕区域中心工作和民生关切，立足岗位实际，参加各类履职活动，多渠道多层面多形式加强与群众联系，听取各方诉求提出了不少意见建议，推动解决了不少具体问题，助推了甘肃经济社会健康发展，展示了良好的代表群体形象[3]。

创造条件建立健全代表联系人民群众的平台，是基层人大代表工作的重要内容。从甘肃的情况来看，在基层已普遍建立了“人大代表之家”，作为代表履职和联系的主要工作平台，并且以人大代表工作站、联络站或活动室、代表工作室等各种形式，向村组和社区延伸拓展，基本实现了制度化、规范化、经常化。这些工作平台的建设，从本地实际情况和工作需要出发，本着勤俭节约、因地制宜的原则，从就近、方便、实用来考虑，形式多样;县乡两级人大代表就地就近参加工作平台开展的活动，联系原选区选民和人民群众。对于间接选举出的、工作生活在本行政区域内的上级人大代表，由县级人大常委会统一协调，也通过这些平台，开展联系人民群众的活动。

（一）“人大代表之家”发挥了代表履职联系的重要平台作用

代表法规定，代表应当“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”。基层人大和人大代表在履职实践中探索出的“人大代表之家”，就是为了把代表法的规定落到实处。它让人大代表联系人民群众有了固定的平台，逐渐改变了选民群众不知道代表是谁、如何找到和联系代表、如何向代表反映问题和提出建议意见，以及群众宁可通过信访或其他渠道反映意见建议而不找人大代表的状况;人大代表按照基层人大的安排，依托“家”轮流接待选民，收集和整理、协调解决或转交办理人民群众提出的各类问题和建议，也激发和促进了人大代表主动联系人民群众、反映人民群众意见建议的热情和愿望。目前，全省基层人大代表联系人民群众和闭会期间开展履职活动的主要工作平台就是“人大代表之家”，其条件得到不断改善，制度机制不断改进，运行越来越规范有序，作用发挥良好，受到各级人大常委会及代表工作部门、乡镇人大主席团的普遍重视。

平凉市基层人大创建“人大代表之家”的活动起步较早，制度机制相对成型成熟。他们一开始便依托“人大代表之家”，进行“两联系”和“代表在行动”，开展代表向选民述职活动，搭建代表日常活动、闭会期间履职、联系服务群众、履职监督“四个平台”，实现代表活动经常化、常态化。他们组织代表“以‘家为桥梁开展接待选民活动，以‘家为窗口开展述职评议活动，以‘家为平台开展主题实践活动，以‘家为课堂开展学习培训活动，以‘家为纽带开展代表工作交流”。对代表履职情况进行全面登记，建立履职档案，健全代表履职明白账，作为代表履职评价的重要依据。如庄浪县各代表小组依托“人大代表之家”，按照小型、专题、实效的原则确定调研专题，组织代表深入开展视察调研和执法检查活动，提出了许多非常有价值的建议，韩店镇石桥村按照“休闲农业+乡村旅游”发展思路打造旅游示范村、水洛镇郭堡村以高速公路拆迁安置项目为依托打造乡村振兴建设示范村等等，已经产生了很好的经济社会效益。以“自身建设标准化、履职行为规范化、代表活动经常化”为特色的“平凉经验”，对全省基层人大工作和代表工作产生巨大影响和强烈推动。目前，“平凉经验”正在进一步提档升级和拓展延伸，“推进自身建设标准化由抓硬件向强软件迈进，推进履职行为规范化由重程序向求实效迈进，推进代表活动经常化由创特色向看作用迈进”。如泾川县人大按照规范建设的部署开展对“人大代表之家”的提档升级工作，对全县78个“家”建设和运行进行全面评估，重新布局设置。

省内其他地方“人大代表之家”也各有特色。金昌市人大常委会坚持把“人大代表之家”作为代表闭会期间履职活动的主阵地，在县（区）人大常委会、乡镇、街道（社区）、大型国有企业设立“家”，所有“人大代表之家”都按照有场所、有标志、有制度、有公示栏、有计划、有召集人、有活动档案、有特色的“八有”标准建设。全市各级人大代表全部进“家”，代表职务信息公示公开，做到群众熟悉代表、代表亮证履职，“一月一联系、一季一活动、半年一会议、一年一述职”。张掖市人大常委会坚持“制度规范、标准统一、特色鲜明、活动有序”的原则建设“人大代表之家”和“人大代表工作站”，立足完善基础设施、规范常规管理、丰富活动内容，分步提升“家”的硬软件服务和保障能力，实现“家”在原有基础上的达标升级，让“家”覆盖全市乡镇（街道）和村（社区），达到“硬件建设标准化、软件运行规范化、开展活动经常化”，形成代表培训、履职交流、述职评议在“家”，联系选民、调研视察、执法检查、征求选民意见用“家”的代表履职平台。

（二）因地制宜不断拓展和延伸代表履职联系平台

建立在乡级人大的“人大代表之家”，对于距离较远的群众，依然有不方便;尤其在行政区域较大的乡镇，其辐射和覆盖面不容易达到每一个选民或选区人民群众。代表履职联系平台有必要在“家”的基础上进一步拓展和延伸。为此，全省各地基层人大进行了各具特色的探索创新，把代表履职联系平台在乡镇级“家”的基础上不断拓展和延伸。这种在乡级以下的社区和村组建立的代表履职联系平台，各地名称、规模、形式都不太一样，平凉、张掖、金昌、陇南等地依然叫“人大代表之家”，就是在乡级以下的中心村，或者若干个距离较近的乡邻村联合，设立规模较小的“家”;或在个别地方另还设有“代表工作站”。多数地方是在乡镇“人大代表之家”基础上，拓展延伸出设在社区或村的“代表联络站”“代表工作站”“代表活动室”“代表工作室”等，另还有一些以代表个人命名的“代表工作室”。名称、规模和方式的差别，表明这种延伸平台尚在进一步的发展完善之中，但已显现出它在密切代表与人民群众联系方面的价值。

平凉市各地在乡镇以下，即在代表小组所在的中心村村部配套建成下一级“家”，与按区域设立的代表小组相对应。比如庄浪县按照就近组织便于活动的原则，全县在18个乡镇大“家”之外，创建以代表小组为单位的小“家”80个;灵台县在每个代表小组所在的村（社区）建成规范化小“家”各1个，全县共73个;崆峒区在交通便利、代表相对集中的中心村和街道社区创建小“家”66个，由此确保每个代表都能进家活动。省市人大代表与县乡两级人大代表一起就近就地混合编入代表小组，参加代表小组所在“家”的活动，也有个别设立了“人大代表工作站”。如崆峒区东关街道解放中路社区有5名区级代表，设立了“人大代表工作站”，“将‘人大代表工作站打造成代表培训学习、收集民意、汇聚民智、化解民忧、服务民生的主战场”。该站精心打造的“代表聆听墙+民生回音壁”，作为进一步延伸的联系平台和工作品牌，及时收集社情民意和群众建议意见，并及时回复办理和接受群众监督;充分利用人大代表工作站设在群众家门口的优势，实现人大代表与选民和群众面对面零距离的沟通交流，答疑解惑，为基层信访调解、矛盾纠纷化解等工作助力添彩。针对某处环境卫生、水费收缴争议、老旧小区改造、市场整治等民生突出问题，在社区搭建议事平台，多次召开议事会议，通过选民诉、代表议、社区答，化解矛盾纠纷，疏通民生堵点，畅通服务桥梁，做好做实联系、服务群众的末梢。陇南市、张掖市也是以类似方式提升“家”的服务保障能力，把“家”拓展到村和社区。

其他地方大多把“人大代表之家”仅建在乡镇一级，然后以适合各自地方的形式，把代表履职联络平台进一步向社区、村组拓展延伸，从而把“家”的功能作用覆盖到全区域。（1）代表工作站。兰州市在社区和村普遍建立了“人大代表工作站”，并组织人大代表开展“下访直通车”“代表接待日”等活动;天水市、酒泉市、临夏州、嘉峪关市等地在社区和村也普遍建立了“人大代表工作站”，延伸代表履职常态化“触角”;其中嘉峪关市雄关街道部分社区在工作站基础上，增设了人大代表接待室、人大代表研学室，设立了代表信箱，方便代表与选民沟通。（2）代表联络站。甘南州在社区和村普遍建立“人大代表联络站”;白银区强湾乡在设立“人大代表联络站”的同时，还设置百姓说事点、活动室和阅览室;此外，还有甘州区北街街道东湖社区的“人大代表联络站”，构建人大工作向下一条线、纵横连成片的工作网络，也很有特点。（3）代表活动室。武威市、白银市等地则在社区和村普遍建立了“人大代表活动室”;清水县白沙镇的“人大代表活动室”作为代表活动功能室，也很有特点。（4）代表工作室。定西市则在社区和村普遍建立了“人大代表工作室”，其中通渭县、陇西县的村级功能型“人大代表工作室”，“让代表之家在脱贫攻坚产业链上亮起来”;凉州区金沙镇金厦社区和天祝县打柴沟镇安家河村的“人大代表工作室”，组织代表问计于民，提出好的意见建议，得到群众认可。此外，有的地方还有代表个人开设的“代表工作室”。（5）代表联络点。甘南州舟曲县等地在普遍建立“代表工作站”的同时，还建立了“人大代表联络点”;敦煌市在人流最集中、问题最突出、矛盾最尖锐的地方设立“代表联络点”，如在市民中心、转渠口镇龙德盛农贸市场各设立了一个“代表联络点”，收集和反馈群众意见，促进改善工作，提升服务质量，赢得了群众的好评。这些措施，使代表履职联系平台实现了乡镇村组和区域片区全覆盖，打通了代表与选民联系的“最后一公里”。

庆阳市各县乡人大的探索很有特点。大多在“人大代表之家”基础上拓展延伸为“一家两室”，即在乡镇级建立“人大代表之家”，在村级建立“代表活动室”（有的为“代表联系选民工作站”，或“代表工作室”），有条件的代表个人也建立“代表工作室”。乡镇“人大代表之家”，保证了代表学习工作活动有阵地、工作有方向;村“代表活动室”，把代表工作延伸到村，给代表提供了征求意见建议及交流座谈的阵地;部分代表个人“代表工作室”，给选民群众提供了日常与代表个人交流的平台。如“殷曦艳代表工作室”，就是连续多届担任西峰区人大代表的殷曦艳在其住所建立的接待选民、联系人民群众、履行代表职责的平台，早在1998年挂牌，已逾二十年。殷曦艳代表利用自己长期从事司法工作的经验和知识，为选民和当地群众排忧解难、化解矛盾纠纷、进行调查研究、听取人民群众的意见和要求、提出建议意见，发挥了党和政府联系人民群众的桥梁纽带作用。宁县全县建成高标准规范化乡镇“人大代表之家”18个、村级“代表活动室”58个，统一制定管理制度和运行程序;选择代表中的产业带头人，把“代表工作室”建在产业链上，依托产业广泛联系群众;确定固定日期或村镇逢集日，安排代表轮流接待选民，及时收集意见建议，化解处理矛盾纠纷;各镇加大投入加强“一家两室”代表履职平台建设，促进了代表工作与群众工作的深度融合。尤其值得一提的是，把“代表工作室”建在产业链上，作为民营企业主和产业带头人的人大代表，日常中与在其产业链上工作的群众保持联系，可随时听取群众的建議意见;尤其是他们固定联系的选民一般就是产业链上工作的群众，可以方便有效地解决群众困难和问题。“把代表工作做到了产业链上，做到了田间地头上，拉近政府与代表、代表与群众、群众与政府的距离，真正使代表工作做到了群众的心坎上。”全县共建成产业带头人“代表工作室”27个，“杜守勤代表工作室”“白彩霞代表工作室”“白永恒代表工作室”“高云峰代表工作室”等等，以代表个人的职业特点和优势，非常好地发挥了人大代表密切联系人民群众的平台和阵地作用。

（三）把代表履职联系平台与其他基层活动场所结合统筹规划

按照全国人大常委会办公厅的意见和地方人大的实践，代表联系人民群众的工作平台，本着勤俭节约、因地制宜的原则，根据实际情况和工作需要建设，可以结合其他基层活动场所统筹安排。从我们的调研情况来看，建在乡镇一级的“人大代表之家”多数有专门和固定的场所，进一步延伸拓展到乡镇以下的“代表工作站”“代表联络站”“代表活动室”“代表工作室”等，许多是与基层其他活动場所共建共用。人大代表履职联系平台建设，可以根据实际情况和需要，不必强求统一，原则就是方便代表与人民群众联系。可以和党代表活动室或者职工之家、农家书屋、文化室、信访室、便民服务窗口等基层活动场所或服务群众阵地结合，统筹作出安排。从各地实践来看，这种资源整合是必要的，既避免了代表履职联系平台空置，让代表履职内容更丰富、更接地气，又使基层公共资源有效配置，形成办理合力，促进难点问题解决。如对于群众反映的涉法涉诉问题，代表履职联系平台与信访或司法服务场所的整合，会使问题得到更专业更及时的回应，提高办理效率。全省各地人大对此进行了卓有成效的探索。陇南市整合资源，提高阵地综合利用率，探索出了“人大代表之家+文化室+接访室+调解室”等模式，并且按照这样的模式组织代表开展了一系列活动。这样的统筹安排，也方便了通过实地沟通交流、建言献策、走访观摩、视察调研、示范带动等方式，把“家”的活动融入便民服务工作职责之中，实现党政工作与人大工作的有效对接。

（四）规范和强化对代表履职和联系工作平台的管理

建设和管理代表履职联系平台的主体主要是基层人大，越是基层越要建好管好用好平台，使之充分发挥作用，不成为摆设，不流于形式，这就对代表履职联系平台的管理提出了高要求。全省各级人大在代表履职联系平台的建章立制方面下足了功夫，“家训家规”涵盖了家站管理和代表履职方方面面，如代表之家（站、室）管理、学习培训、视察调研和执法检查、建议意见办理、联系接待选民、代表小组、向选民述职、履职绩效评价、档案管理等十数项制度和办法;建档立册，建立考核机制，对家（站、室）建设和活动情况进行考核检查，把代表工作与落实党委决策、推动政府工作结合起来。定西市人大常委会把提升、管好、用好“人大代表之家”及“代表工作室”作为深化拓展代表工作的内容，代表工作部门每年深入各地“家（室）”就年度工作计划、代表信息管理、各项活动开展进行调研，提出具体指导意见，指导提升“一家多站”的功能。白银区强湾乡人大主席团以“人大代表之家”规范化建设试点为契机，建章立制、建档立册、健全机制，安排每月固定日期开展代表接待选民活动，让人大代表用这一平台进一步了解民情、倾听民声、反映民意，代表们通过接待选民，反馈产业发展、美丽乡村建设、道路硬化、渠道衬砌等实际问题，及时按程序交办、解决，群众的利益诉求得到表达，社会矛盾得到化解。雄关街道人大工委按照“六有四好”标准，完成“1家17站”标准化建设，每个“代表工作站”由一名科级干部（社区书记或副职）担任站长，负责协调工作站日常事务;设一名专职联络员，根据工作需要配备若干名兼职联络员，共同做好“人大代表之家”和各“站”的联络、协调、接待服务工作。

（五）网络联系平台越来越发挥出方便快捷的联络作用

代表联系人民群众的网络平台，越来越受到各级人大和人民的不断重视。总的来看，甘肃人大代表联系人民群众的网络平台建设虽然起步晚、起点低，但也开展了积极的探索。省人大常委会机关不断完善省级人大网站，市县两级人大依托省级人大网站或者国家电子政务外网同级网络平台，建设门户网站或网页，搭建代表联系人民群众的网络平台，作用和效果越来越凸显。基层人大代表联络工作机构也开始尝试运用网上代表履职平台、微信群、QQ群等，打造“互联网+”工作平台，运用手机、网络及时向选民群众公布人大代表工作的开展情况，畅通代表联系群众的渠道，让代表实现了“掌上履职”“随时联系”，延伸代表履职触角，同时方便接受选民和社会监督。定西市人大常委会创建的“定西市人大公务及代表履职微信群”已吸纳市和县区人大工作者及市人大代表加群，每天转载人大知识、常委会重点工作动态、代表履职信息达20余条，成为代表与群众联系的又一服务平台。全市各级人大已建立门户网站8个、代表建议网上办理平台2个、微信公众号85个、微信群205个、QQ交流群123个、短信互动交流平台65个。陇西县人大常委会加强智慧人大和网络平台建设，创建网上代表之家微信公众号和手机短信平台，建成并运行县人大常委会门户网站，正在筹建代表建议网上办理系统。各乡镇人大都创建了代表微信群，实现线上线下同步推进、互促共进，县乡两级人大与代表的联系互动更加便捷。

党的十八大以来，甘肃各地人大积极探索密切人大代表与人民群众的联系，建立健全代表联系人民群众的工作平台和网络平台，取得了明显的效果，积累了经验，也得到了一些重要的启示。与此同时，加强和改进代表工作、密切人大代表与人民群众的联系，是一个持续不断的过程，基层人大建设代表履职联系平台的工作也还有很多困难和不足，需要在实践中继续探索、总结和提高。

1.人大代表履职联系平台的建设要因地制宜、不拘形式。代表履职联系平台建设不能盲目追求数量，更要重视质量、符合实际。“家、站、室”建在何处、场地大小和设施条件，要因地制宜、统筹考虑、量力而行、合理布局、避免浪费，以能够满足代表活动的空间需求为原则。实际运行中个别设在村级的“人大代表之家”，阵地设施陈旧、交通不够便利、活动开展滞后、村级组织涣散，未发挥出作用。为此，有的地方人大进行整治整合、重新布局，效果凸显。此外，代表依托履职联系平台开展活动，场域和方式可以灵活，不必拘泥于物理场所。如正宁县周家镇西庄村“人大代表工作室”4名代表，其中3名农民代表，身处农村一线。他们按照“代表带头、方便群众、随时交流”的思路，充分发挥与群众走得近的优势，在田间地头与群众交流;或者根据农闲时节群众喜欢聚集在树下、墙角下交流生产生活、村级事务、热点问题的机会，与群众畅谈，了解群众所思所想，倾听群众心声和意见，把代表联系和履职工作平台及阵地，进一步延伸到田间地头和群众日常生活中。

2.人大代表履职联系平台建设要注重实效、不图好看。从全省各地的实践来看，人大代表联系人民群众的平台阵地，已形成比较规范的制度，工作基本实现常态化、规范化、制度化，做到了有制度、有台账、有记录、有标准、有要求、有场所、有人员组织、有考核评价等等，但从实际效果来看，各地并不平衡。有些地方的履职联系平台看起来很规范，规章制度也很健全，各种表册记录乃至图片、影像资料一应俱全，但工作流于形式，浮于表面，或者只是应付统计、检查和考评，不解决实际问题，群众也不一定认可。尽管下了很大功夫，工作平台也延伸到了社区和村组，但有的吸引力还不强，群众参与度不够，区域内群众找不到代表、也不知道如何联系代表，有问题不找人大代表、认为找人大代表解决不了问题的现象，依然存在。人大代表利用平台阵地联系人民群众的积极性主动性也参差不齐，尤其是平台阵地建设如何适应青壮选民外出较多和老人留守的情况，还需要进一步的探索总结。人大代表履职联系平台建设，下一阶段的任务是要在管用和实效上狠下功夫，不图虚名，不惟形式，不拘一格，不搞花架子，不求一步到位。平凉市提出的“三化三迈进”和庆阳市“把代表工作室建在产业链上”的探索，就是在为此努力。

3.人大代表履职联系平台的建设要与时俱进、借鉴创新。甘肃各级人大根据各自的实际，吸收借鉴兄弟省市的经验，建立健全代表联系人民群众的平台，推动人大代表依法履职，解决了不少具体问题。但从人民群众的要求来看，我们人大及其工作机构的“创新思维还不够活，方法还不够新，点子还不够多”。从深圳、浙江等地的实践来看，各地根据需要与可能，还可以做更多形式的拓展和延伸，尚有很大的提升空间。比如作为“人大代表之家”向社区和村的延伸，代表联络站、代表活动室、代表工作室等形式已遍地开花，但其运行质量仍需提高。学习外省好的做法后创新借鉴不够，有时“水土不服”，比如对选民代表会（或选民代表议政会）等方式，就很难落地;对代表信箱、代表点评室或议事园、意见栏、回音壁等形式，运用得也比较少，仅在个别地方有见。虽然不必简单照搬外地的做法和经验，但完全可以结合本地的实际有更丰富更有特色和实效的创新。代表联系群众的平台以传统方式为主，总体上对网络平台利用显得不够，尤其是官方网站的吸引力和互动性不足，影响代表联系群众的实效。他山之石，可以攻玉，我们人大代表履行职责、联系人民群众的平台建设，依然要适应新形势，借鉴创新。

注釋：

[1][2]参见全国人大常委会办公厅：《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，2016年9月。

[3]参见甘肃省人大常委会副主任、党组书记王玺玉：《在加强和改进全省人大代表工作交流会上的讲话》，2020年9月25日。

（作者系《人大研究》杂志主编。本文为甘肃省社科规划重点项目“人大代表密切联系人民群众的机制和工作创新研究”〔项目批准号：20ZD002〕的阶段性成果。文中所引用的数据资料，一部分来源于甘肃省“加强和改进人大代表工作交流会”大会交流材料，还有一部分来自于课题组对部分市州及县乡人大的调研，文中不再一一标注出处。在此谨向剪莽拥彗整理并提供材料的全省各级人大常委会和乡镇人大主席团，以及鞍马劳顿协助和参与调研活动的各级人大同志、百忙之中拨冗参加访谈和座谈的人大代表们，一并表示真挚的感谢！）