西部地区省管县改革中的县域治理能力研究

顾浩 潘淳 林叶 任书婷

摘 要：以浙江为先例开展的全国范围内省管县体制改革有效克服市管县体制带来的弊端，推动我国县域社会经济的发展。通过研究西部地区省管县改革中的县域治理能力的历史与现状，基于文献的分析研究与实地调研等手段，以云南省为例探讨省管县改革对云南省县域发展的重要性，通过研究云南省省管县改革模式与现状，实证分析云南省县域治理中存在的问题与困境，探究对策与建议，不断提高西部地区省管县改革中的县域治理能力。

关键词：西部地区;省管县;县域治理

一、省管县改革概述

自1982年我国开始进行市管县体制改革，市管县体制在计划经济向市场经济转型过程中起到了促进城乡经济协调发展的作用。但随着市场经济体制的逐步完善、社会经济发展水平的不断提高，市管县体制的弊端也愈益显露出来，甚至为所辖县域发展带来一些困扰与阻碍。基于上世纪90年代浙江财政省管县改革成功经验，从2000年开始，中央开始在全国范围内推进省管县改革试点，各省开始进行省管县改革探索。

省管县模式是相对于市管县模式而提出来的，是国家政府根据社会经济发展的具体情况所做的又一次地方政府体制改革。省管县改革的内容主要包括行政、人事、财政、计划以及项目审批等，普遍来讲，省管县改革一般包括强县扩权、扩权强县、财政直管、人事直管、行政直管等五种改革模式。省管县体制着眼于破除市管县的体制弊端，有利于突破市管县体制带来的社会经济发展瓶颈，既超越了传统官僚体制下政府治理模式格局，也对我国在转变政府职能、降低行政成本、促进县域经济增长、消除城市虚泛化现象、统筹城乡发展等方面具有十分重要的现实意义。

二、云南省省管县改革的重要性

（一）促进城乡协调发展

云南省多自治州下辖县（市），经济基础薄弱，市管县体制以自治州下辖县（市）经济的牺牲成全地级市经济的发展，加剧了市县社会经济两极分化矛盾。云南省管县改革将重构市县关系，赋予市县平等的竞争地位，重建了省与各市县的通道，建立不同区域地方政府之间的政策协调与沟通合作机制，双方凭借自身能力集聚资源信息，推动区域经济协调发展，实现城乡统筹建设。

（二）减少管理层级，提高工作效率

市管县体制的实施，导致我国地方政府行政层级增加。一是在传统官僚体制下我国行政资源、管理信息是由上往下逐级传递，各级政府由于利益偏好会出现信息和资源截留情况，行政层级的增加造成信息传递失真率增大，资源准确使用率降低。二是行政层级的增加使组织结构不断臃肿，行政环节和流程不断增加，省管县改革将“省-市-县”三级制的行政层级改为“省-县”二级制行政层级，为地方政府精简机构、增大资源获取、提高行政效率提供了可能。

（三）助力地方政府职能转变

市管县体制不再适应市场经济发展的要求，关键在于其背后的政府职能转变滞后。政府职能转变滞后便存在职能错位、越位和缺位等现象，严重影响政府行政管理效率和水平。省管县改革可以上移城乡统筹权，实现城乡资源均等化;下放公共资源自主权，提高县域政府社会经济发展能力;明确省市县三者之间职权关系，助力地方政府之间的职能转变。

（四）提供优质的公共服务与公共产品

随着公共需求不断发展和变化，对县级政府的公共服务能力也提出更高的要求，而公共服务的能力与财政投入正相关。如云南省易门县特色小镇建设投入，从2018年开始至2020年，云南省政府连续三年每年在易门评选出15个建设成效显著的特色小镇，给予每个特色小镇1.5亿元补助资金以支持其发展。可见，省管县改革强化了易门县级政府为辖区居民提供优质的公共服务和公共产品的职能和责任。

（五）促进县域经济发展

云南省實行省管县改革后，政策和资金通过省直达县，县域获得了更多发展空间。镇雄县作为云南省第一批进行财政省直管县改革的试点，2009 年到 2013 年间，镇雄县的财政总收入增长了 12.92 亿元，年均增长率达到了 95.56%，超过了宣威市和腾冲县的年均增长率。可见，县级在享有与市级同等的权限后，县级被赋予了更多的自主权和决策权，形成了“政策下达快、资金划拨快、经济增长快”的良好局面。

三、云南省省管县改革的探索与存在的问题

（一）云南积极推进三类省管县试点

1.在八个经济强县（区）推行“扩权强县”，扩大其经济管理权限。云南省于2009年选取石林县、马龙县、永胜县等八个具备较大发展潜力的县（区）为试点，在“依法合规、责权统一、增强活力、富民强县”原则的指导下，正式进行省管县改革。在保持现有行政区划不变的前提下，云南省通过“扩权强县”，赋予八县（区）计划直接上报、用地直接报批等方面的经济管理权限。

2.针对三个县（市）进行省直管县财政体制改革，赋予其独立财政权。2009年国务院提出推进省直接管理县（市）财政体制改革，云南省随后结合自身民族自治州较多且县市经济发展不平衡的实际情况，以缓解县级财政困难为目的，选择腾冲县、镇雄县以及宣威市三个县（市）为试点，通过建立省级“16+3”的财政管理体制，授予三试点在财政收支责任划分、转移支付等方面与州（市）同等权力，推进省直管县财政体制改革。

3.促进滇中新区产业发展，开展省管县改革。2014年云南省在滇中产业新区实行“省直管县”模式，要求通过昆明市委、市政府与新区党工委、管委会进行工作移交，划断新区直管区与昆明及官渡的财政收支关系，成立滇中银行，推进滇中新区金融市场体系建设。

（二）云南省省管县改革存在的问题

1.管理权限下放不彻底。云南省的省管县改革存在省、地级市政府管理权限下放不彻底的问题，造成市县间权责不对称，行政沟通成本增加，严重削减改革成效。“扩权强县”与财政“省管县”改革均侧重财政体制而保留现行“市管县”体制进行，经济上平等的竞争关系与行政上的上下级关系造成县（市）无法从所属地级州市的影响中超脱。

2.配套改革跟进乏力。云南省管县改革缺乏后期政策补充和持续推动，在配套改革上跟进乏力，未充分发挥出试点应有价值。2009年至今云南省在省管县改革中“为改革而改革”现象突出，在试点过程中省级政府缺乏对前期反馈出的问题进行后续政策补充，政策往往一经出台就处于定型状态，通过试点发现问题并解决的作用未体现，改革进度依赖中央政策刺激，自身动力不足。

3.政治生态差。一是云南干部贪污腐败严重，党的十八大以来，云南多位省部级官员和市县高级干部接连落马，政府高层权力频繁交接，省管县改革缺乏稳定的政治环境。二是县级政府官员“走出去”的创新精神缺失，应对骤增财政事务的经验不足，无法在职能范围扩大和县域有效治理间建立新平衡，以权谋私、权力寻租问题突出。

4.盲目撤县设市。省管县改革压缩了地级城市的生存发展空间，部分地级市在下一轮省管县改革前回迁辖县内龙头企业，“跑马圈地”推动辖区内“撤县设市”进程。值得注意的是，“撤县设市”并不是真正意义上的“省直管县”，新生县级市在实际权力运行中仍受原市级政府的全面管辖。地级市通过“撤县设市”，形成形式上权力变动，实际仍从县域抽取养分供自身发展。

四、推进云南省“省管县”改革的对策研究

（一）以简政放权为核心，进一步完善地方治理体系

1.进一步加大权力下放力度。一是进一步下放关键性资源要素配置权限。通过法律法规和规章制度等形式，将一些涉及经济社会发展的关键性资源要素和权力利益分配的管理权限配置给县。二是进一步下放或减少内部管理权限，应在改革中切实下放或减少部门的内部管理权限，若暂时不能享有此类权限，也应减少层级、优化流程、提高效率，给试点县更大支持。

2.进一步明确各级政府权责。扩权强县、财政省管县、撤县设市等体制改革政策并不能简单当做是我国行政区划变迁政策，更是我国基层地方政府的一次行政扩权改革。因此，进一步明晰省、市（自治州）、县各级政府职责权限边界，避免“职责同构”，有助于省管县体制的良好运行。

（二）以干部人事管理为突破口，进一步深化配套改革

1.继续深化干部人事制度改革。一是要创新干部管理方式。加强省和试点县之间的干部交流，为试点县干部选拔任用提供更大的发展空间;二是要赋予试点县更大的用人自主权，在完成财政省管县、下放更多经济社会管理权限的基础上，充分考虑县域经济总量和人口规模不断扩大的发展趋势，给予试点县合理的干部人事权力。

2.抓紧完善市（自治州）县政府绩效考核体系。充分发挥绩效考核的指挥棒作用，理顺考核层次，明确试点县政府目标管理和综合考核办法，由省政府统一组织实施。考虑到试点县不同的发展基础和改革进程，不宜采用横向比较的考核方式，宜采用纵向比较考核方式，即以试点县各条线部门改革前后的成效变化来予以衡量判断。

3.健全县级行政权力监督制约机制。在上级监督方面，要充分利用现有的省级行政资源，加强对试点县权力运行的监察和审计。在同级监督方面，要着重发挥县级人大的作用，增强对县级行政权力运行的全过程监督。在外部监督方面，要着力深化政务公开，建立健全监督程序，充分发挥社会监督作用。

（四）构建良好的政治生态

1.坚持正确选人用人导向，营造政治生态的“清”“正”氛围。坚持正确的用人导向就是要努力建设高素质执政骨干队伍。营造良好政治生态，坚持正确的選人用人导向，必须坚持把高标准、严要求具体落实到各级领导干部的教育培养、选拔任用、考核评价以及管理监督等各个环节。

2.严明党的纪律，注重政治生态的全面净化。严明党的纪律，强化纪律和规矩意识，严明党的政治纪律，要求党员干部在立场和方向上与党中央保持一致，使广大党员干部能够自觉自愿地维护党的权威，保证党的各项政策以及措施能够得到有效的落实和贯彻。

（五）撤县设市要防止“消化不良”，同时关注城乡协调发展

1.一要严把审批准入关。这个“关”要经过科学的研究以及周密的论证，对有可能具备设市条件的县进行科学预测和排序。二要强化过程控制关。“撤县设市”的目的不是把“县的名号”换成“市的名号”，而是通过“撤县设市”强化城市功能，切实提高城市基础设施与基本公共服务质量。三要筑牢红线监管关。要加强对生态保护红线、耕地保护红线、文物保护红线、城市增长边界等的监管，对城市建设构成强有力的约束，坚决避免“撤县设市”出现负面效应。

2.撤县设市还需要关注城市发展与乡村振兴。城市发展与乡村振兴不是互相矛盾、互相排斥的关系，而是互相支撑、共同繁荣的关系。新时代“撤县设市”不应该只强调城市发展，而忽略乡村振兴，绝不应该以城乡分割的陈旧历史观片面搞城市发展，牺牲乡村利益、农民利益以及农业利益，而是要树立城乡平等的发展观，努力构建城乡要素双向流动、平等交换的体制机制。

参考文献

[1] 许英.省直管县背景下县级政府公共服务研究[D].云南师范大学，2015.

[2] 刘晨晖，陈长石.撤县设市、行政扩权与经济增长——基于断点回归方法的估计[J].经济评论，2019（02）：154-168.

本文系课题《云南大学人文社会科学研究基金项目”青年基金项目”》（项目批准号：18YNUHSS026）的成果。

作何简介：顾浩，法学硕士，云南大学党政办公室，秘书，研究实习员

潘淳、林叶、任书婷，云南大学政府管理学院在读硕士研究生