长江大保护背景下用“司法蓝”，守护“生态绿”

熊敏瑞 周小陆

关键词长江大保护 司法保障 法治建设 生态文明

长江作为我国经济、社会发展重要的战略水源地，对国家的可持续发展有着重要的支撑地位。但是在过去长期坚持粗放型、高能耗、高污染的经济增长方式，使得长江的污染超过了其自身的自净能力和当地的环境承载能力，在加上气候变化和自然条件的影响长江资源和生态环境，使得长江的生态环境—度受到严厉的打击。在如今人们对长江资源的依赖程度越来越高，如果不及时采取治理措施和保障机制，最终人们也会为生态损害买单。

2016年初，在重庆推动长江经济带发展座谈会上提出了“共抓长江大保护，不搞大开发”，并提出了“要用改革创新的办法抓长江生态保护”。在2018年习近平总书记在长江进行考察的时候再一次强调了“长江经济带的建设要共抓大保护、不搞大开发，不是说不要大的发展，首先立个规矩，把长江生态修复放在首位，保护好中华民族的母亲河，不能搞破坏性开发”。在此基础上国务院也印发了一系列的长江大保护的文件来积极推行，为长江大保护提供了系统性的理论和制度建设的引导。但与此同时，环境司法体制发展的步伐就显得稍加缓慢。长江大保护是考验国家法治建设进程的重要一关，建立一个公正有序的“司法蓝”是推进长江流域生态环境保护和开发走向法治化的重要一步，同时也是完善中国法治体系建设不可缺少要求。为保障长江的“生态绿”，“司法蓝”需要浓墨重笔。

一、长江流域环境司法体制的新进展

长江作为“一带一路”发展倡议重要位置，在新环境保护法颁布实施的背景下，怎样在保证高效率的经济增长的同时将长江流域环境保护作为重点工作，这值得在法学理论层面以更加科学、严谨的司法体制来保障。我国目前在长江流域的环境污染纠纷既包括行政方面的纠纷，也涉及到民事纠纷。在依靠经济投资、企业转型发展的同时，也将部分水事活动加入到司法制度之中。在环境司法体制方面，加强了对区域协作的构建，同时国家层面也加大对司法鉴定制度的规范化。

（一）七项司法鉴定措施的提出

为了充分发挥司法鉴定在司法实践中的职能作用，更好的推动长江经济带的发展，司法部于2018年7月出台了《关于全面推进长江经济带司法鉴定协同发展意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》着重强调将长江流域作为司法鉴定的重要试验区域，针对该区域的实际司法发展状况，制定了长江经济带司法鉴定机构发展规划，从法医类、物证类、声像资料等司法鉴定的发展规划，实现严格的数量分配、科学的结构分布，有序的发展道路，并贯彻落实司法鉴定准入登记规定，严格确定司法鉴定机构准入条件和职业分类。在此基础上，建立跨省（市）的评审专家库，并对职业鉴定人进行业务能力考核。跨区域司法鉴定合作不仅能够高效、科学、公正的化解鉴定纠纷，在一定程度上能够实现资源共享、信息互通，这也是在严谨的基础上节约了司法资源。

（二）跨区域检察协作的初设

由于受到司法管辖权的一些限制，在遇到跨区域环境污染等相关案件时，查处难度较大，因此2019年重庆、贵州、云南等六省检察院签署了《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》。六省检察院建立的长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制是通过建立管辖协调平台、办案协作平台、资源信息共享平台，建立健全信息通报、线索移送、案件协作联动以及定期交流研讨等机制，将公益讼通过诉前的检察建议来督促行政机关严格履行自己的职责，从而增加行政机关的行使自己职能的主动性和积极性。

（三）加强了对环境公益诉讼制度的试点工作

2016年最高人民检察院发布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称“办法”），确立了监察机关对民事、行政公益诉讼的原告地位，并在全国范围内选取了几个试点地区进行试点。试点工作展开以来，环境公益诉讼案件的受理数量较之以前有了显著的提升。案件处理的效率和质量也得到了明显的提升，随之我国在环境保护法等相关法律、法规的修改中都对环境公益诉讼的设立完善做出了积极的响应。长江大保护作为目前长江经济带开发的重要任务，监察机关积极参与环境保护建设中也是法治建设的要求。

二、长江流域“司法蓝”运行的困境

从数量上看，长江流域环境纠纷案件相对较多，且涉及到的范围广、案情较为复杂，这给环境案件的司法鉴定工作也带来了一定的难度。主要集中在鉴定主体的分散性无法满足鉴定技术多样性的要求，以及鉴定范围的广泛性和无法统一的鉴定内容之间的矛盾。但是基于环境司法鉴定的自身特殊性和不可替代性，对于长江流域的环境司法暴露出的问题，亟待我们寻求科学、合理的方案去解决。

（一）环境司法鉴定方面

1.鉴定主体的资质欠缺

最高院和司法部联合发布的《关于建立司法鉴定管理与使用衔接机制的意见》中要求“司法行政机关加强对环境损坏司法鉴定事项的管理，严格把握鉴定机构和鉴定人的准入标准”。但是从司法实践的情况看来，承担对环境损害鉴定工作的部门虽然精通于环境科学技术，但却缺乏对证据和诉讼程序的法律意识。目前我国生态环境部已经批准了29家环保系统内的环境损害鉴定评估机构，这其中长江经济带有13家。从司法部发布的《2018年全国司法鉴定情况统计分析》数据显示来看，我国的进行“四大类”司法鉴定机构占总机构数量的60%，但是反观从事环境司法鉴定的机构却只占总数的2.7%。因此可以看出，我国鉴定机构的总体数量不少，但是专业的环境司法鉴定机构却相对较少。从鉴定的工作人员看来，没有一个确定的资质标准，准入条件相对比较模糊。环境司法的鉴定涉及到自然、人为等多种因素，而且牵扯到大气、水资源、土壤等环境因素，这需要交叉运用多个学科和领域来综合鉴定评估，非专业的鉴定人员往往受不到司法鉴定行政机关和行业协会的监管，这会直接导致鉴意见的专业性、客观性、公正性得不到保证。

2.鉴定标准尚需细化

长江流域有其自身的特殊性，从地形看来，各种地形混杂在一起，在不同的环境背景下，对环境司法鉴定的要求也显得尤為严谨。在没有一个统一的鉴定标准时，不同的鉴定机构对于环境问题的鉴定也无法达成统一。就目前长江流域的司法鉴定缺乏一个参照依据，不同的鉴定标准之间也存在冲突，这会导致司法机关难以做出判断，在一定程度上延长了司法工作的周期，同时也降低了司法工作的效率。虽然在2011年环境保护部发布了《关于展开环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》。但是该《意见》并不是针对环境司法鉴定，而且也没有一个细致的鉴定标准。环境司法的鉴定有危害行为、实害损失、因果关系等因素对损害责任的分配具有很大影响，在现存多标准、多要求的状况下，一个统一权威的鉴定标准是完善长江流域环境司法鉴定的关键所在。

3.鉴定程序缺乏规范性

在司法实践中，司法鉴定活动越来越多，为了保证司法鉴定活动顺利进行，司法部发布了《司法鉴定程序通则》，但是《通则》对于环境司法鉴定机构的下设组织机构并没有直接强制约束力，对于环境鉴定机构的规范化并没有全覆盖。在发展并不太完善的环境司法鉴定机制下，对鉴定人员的分类、管理都存在很多不规范和不确定的问题。再加上，对惩罚机制，国家层面出台的也是指导性的意见，对具体的惩戒方式并没有细化。地方上湖北省在2018年出台了《湖北省司法鉴定行业惩戒暂行办法》，但是长江经济带还是属于缺失状态，在这种环境下，不同质量和标准的环境司法鉴定来服务于司法系统，使得环境司法鉴定意见的公信力存在质疑，这也终将影响到环境损害诉裁判的公正性。

（二）跨区域司法合作方面

1.跨区域司法协作类型单一且运行效果不佳

近些年，随着环境纠纷案件的逐渐增加和法官员额制的实行，很多法院性形成了法院案件多人员少的局面，这在一定程度上影响到了区域司法协作观念的形成，更延迟了跨区域合作的进展。我国目前现行法律对跨区域司法协作的规定相对较少，在具体细节上，规定了跨区域调查、执行、协作执行、委托送达这几种，此外并没有其他的相关规定。此外，加上各地受到政绩考核带来的压力，或出于对经济发展的考量，往往会倾向推行更有利于自身经济法治发展，这样就很难做到对以公平公正的方式去对待外地企业。

2.跨区域司法审判缺乏专门管辖制度

我国现行的司法审判管辖法律文件中，除了《行政诉讼法》对“裁量性”进行了规定。在司法改革全面推行至今，革除司法地方化严重的问题、探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的背景下，最高人民法院提出了设立巡回法庭，跨区域审理重大行政和民商事案件，探索建立跨行政区域的人民法院和人民检察院.但是如果环境损害案件的管辖权都由最高人民法院来授予和指定，在一方面来说，不能解决长江流域司法审判的跨区域协作问题，另一方面，也难以给予长江流域环境司法现存问题，更不利于长江流域法制建设的推进。

（三）环境公益诉讼体制方面

就目前长江流域的环境公益诉讼进展看来，地方保护主义盛行，在一些地区受到“恶意竞争思想”和“绩效考核指标”的影响，长江流域的环境公益诉讼体制的发展较缓，地方行政区划管理和长江流域的流动性之间的冲突日益明显，引入司法进行管理和控制显得尤为重要，但以公民个人作为环境公益诉讼的主体，则存在个人专业水平欠缺、利益诉求的不统一、对资源掌握优先等多种局限性。再加上我国目前法治化普及并不够全面，就公民个人的法制观念来讲，很容易受到避诉观念的影响，对于提起环境公益诉讼的态度相对消极，甚至会被用作谋取个人不正当利益的手段。虽然目前赋予了检察院支持起诉的权力，但除此之外，我国真正具有代表公共利益参与环境公益诉讼的社会组织数量减少，且大多数分布在较为发达的地区。就长江流经的地区来看，真正符合条件起诉的组织分布也十分不合理。

三、长江流域环境司法未来发展前景

（一）对环境损害司法鉴定机构和鉴定人员的合理规划

我国在鉴定方法管理的基本原则是“标准方法优先”。环境损害鉴定技术有其自身的客观规律性，因此在短时间制定一个统一的综合性的环境司法鉴定标准缺失是很难实现的。就目前长江环境司法鉴定技术发展进展，可以通过建立专家咨询和辅助机制，吸纳专门领域的技术人员，高校、科研院等领域的专家人员进行辅助鉴定工作，并将专家意见酣情纳入鉴定意见之中。除此之外还需加强对司法鉴定工作的监管和追责机制。一方面实行考核制度，将鉴定机构的各项运行指标加入到监管体系中。另一方面采用嚴格的追责制度，在追究责任之时，应当适量考虑到环境损害的过错行为、损害后果、因果关系的因素，综合长江流域内的实际现实情况来制定符合长江流域的责任追究制度。

（二）建立多元化的环境司法启动主体

想要实现环境损害治理的最优效果，人民群众的力量是不可忽视的。国家多次提出了要积极建立公众参与的环境保护机制，尝试赋予检察机关启动环境损害司法鉴定的权力，设置专门部门用于启动环境损害的司法鉴定，可以在一定程度上分担环境问题带来的司法鉴定压力。此外，还可以赋予生态环境主管部门、生态环境保护组织环境损害司法鉴定的启动权，一方面在设定监督机制的情况下，赋予生态环境部门一定的启动权，激励政府的努力，彰显国家治理生态环境的决心和毅力，另一方面生态环保组织扎根于长江流域，对长江流域的自然环境状况更加清楚，在一定程度上可以节省鉴定的花销，同时增加鉴定的效率和说服力。

（三）跨区域司法协作机制建立的构想

长江流域司法协作机制可分为：司法协作领导机制，即建立具有司法协作关系的不同级别或者不同类型的法院联席会议。该会议负责对长江流域的环境司法协作内容和展开方式进行研讨，并签署框架协议、进行重大案件的集中探讨，保障案件裁判的科学性和公平性;司法协作协调机制，该协作机制以跨区域各法院的人员组成，轮流负责年度司法协作的各方协调、沟通、联动等问题。在这两机制发展推进的基础上，创新协作内容，建立“一站式”信息化诉讼平台，加强跨区域互联网数据库联动建设，实现平台内的资源共享，业务协作。法院和检察院可以基于该信息平台，完成在区域内对当事人的案件材料接收、提交、审核、受理等业务。在此基础上，建立法院系统视频服务，开放远程开庭，远程业务处理，逐步在保证公平的基础上，提升长江流域司法工作的效率。当然也不能忽视与跨区域海事法院之间的工作协调机制，对区域内重大司法政策和案件，因积极加强联动和协调，对新问题、新矛盾积极研究，统筹规划，全面提升长江流域环境司法体制。

（四）对环境公益诉讼主体资格范围的酌情扩充

对长江流域的环境公益诉讼的体制完善首先应当注重对公、检、法、环保执法部门、环保社会组织、环保司法鉴定机构等多方的联动，在此基础上酣情给予有资格的公民个人、环保组织、环保机关以公益诉讼原告主体资格。当然应建立专业咨询，起诉应诉辅导，为有需要的公民和个人在专业层面和技术层面提供支持。因此，为了综合完善环境公益诉讼，在现行的《民事诉讼法》中确立检察院有提起民事公益诉讼的基础上，将环境公益诉讼的主体进一步扩大并严格规范。在未来逐步发展成由检察机关主导诉讼扩展到由公民个人、社会组织主导诉讼，从而保障公民对于长江环境保护的参与感。

长江大保护的步伐已经逐渐迈开，在于法治建设同步高歌猛进的势头下，长江流域的环境保护就必须依靠“司法蓝”的大力推动。立足于长江自身的生态环境现状，建立跨区域的司法协作，不断完善司法鉴定机制，逐步扩大环境公益诉讼的主体资格，构建长江流域的司法网格，为长江大保护战略的发展提供坚实的体制保障，同时也为我国的法治建设事业添砖加瓦。