论生态环境损害赔偿制度的健全与完善

任 滕

（山东师范大学 山东济南 250300）

生态环境是对人类生存发展有重大影响的必要因素，也是人类得以存在的基础与前提。破环生态导致的后果，对于个人生产活动和整个生态平衡都会产生巨大危害，故损害赔偿制度的健全和完善对于人类生存发展以及生态建设来说都具有重要的实践意义。2017年12月印发实施的《生态环境损害赔偿制度改革方案》明确了完善生态环境损害赔偿诉讼规则的具体任务与总体要求。对生态环境损害赔偿制度的健全和完善，是推进生态文明建设、实现环境有价损害担责的现实需要，同时也是实现新时代美丽中国的必由之路。

健全生态环境损害赔偿程序

生态损害赔偿程序由损害赔偿协商程序、诉讼程序及二者之间的衔接机制等构成。协商程序以环保行政机关和生态环境损害者为主体，以生态环境损害修复为重点。有鉴于此，协商程序就应当明确生态环境损害赔偿协商程序的启动、适用条件、管辖、主体、内容、步骤、期限以及效力等相关事项。而在诉讼程序中应当规定生态环境损害赔偿诉讼原告资格、举证责任、免责事由与生态环境损害证明标准、判决执行等专属于生态环境损害的诉讼规则。以上两种程序的衔接则应侧重于损害赔偿未能达成协商或虽已协商完毕但赔偿人拒不执行的情形以及有关环保机关与环保组织提起公益诉讼的孰先孰后等起诉顺位的问题，作为润滑机制起重要作用。

当发生环境损害时，有关的索赔权人在进行了初步调查后就能一定程度上判断环境损害程度及可采取的补救措施，在此时生态环境损害权利人就可以启动两种不同的程序，第一是与损害人进行协商，第二是提起生态环境损害诉讼。在一般情况下，协商程序较诉讼程序来说更加及时高效，能够尽快恢复受损的生态环境，同时还可以避免诉讼周期过长、举证困难等问题，有鉴于此，环境损害发生时应优先发起协商程序，以较为简易可行的方式解决环境损害问题。

当协商不成或赔偿责任人拒绝履行协议时可以分为几种情况讨论：首先，当协商完成达成了协议而义务人却拒不履行时，此时赔偿权利人就可以根据达成的协议向有关法院申请强制执行，运用强制性手段迫使义务人履行赔偿责任，在这种情况下就应明确协议的法律效力及其在诉讼中直接采信的法律效力。第二种情况是在双方协商无果时，权利人可以通过诉讼程序提起环境损害诉讼，由法院进行审理，依法确定义务人的赔偿责任，通过国家司法强制力作出裁决。第三种情况是针对双方未达成协商的，在环境损害赔偿权利人提起诉讼之前，相关环保组织就能以有关公益诉讼的法律条文及司法解释为指导，针对同一生态环境损害案件向有关法院提起公益诉讼。

因此，协商程序与诉讼程序相互配合，衔接程序润滑其中，这就厘清了生态损害赔偿程序的思路，构建了赔偿程序的制度模式，为赔偿制度的落实起着不可或缺的作用。

完善生态损害评估制度

在生态损害赔偿制度中，科学的评估程序是受损环境得到足够救济的重要保证。生态损害赔偿中对生态环境进行评估是不可或缺的程序，无论是在生态损害发生之前的预防阶段，还是生态损害发生之后的修复阶段。专业机构作出的评估可以判定损害发生与否、生态受损程度、是否可以采取替代性措施、拟定环境损害计划、评估损失状况等，专业生态损害评估机构出具的评估报告在损害赔偿中是关键的科学依据和证据支撑。

正因如此，为了保证评估的科学性，在立法中就应当明确规定生态损害赔偿中的具体评估细则，为科学的评估提供法律依据，制定完整而合理的生态损害评估程序，同时明确评估机构的法律责任。通过法律条文赋予损害评估程序法律效力，保证评估的权威性。目前我国有关损害评估的规范性文件主要有生态环境部前后颁布的两个版本的《环境损害鉴定评估推荐方法》，这为环境损害评估活动提供了法律依据，但因为在立法上存在一些缺陷，该规范性文件目前主要应用于应急突发环境事件中，而生态环境司法与执法中不能充分适用。遵循损害赔偿制度构建法律体系的思路，同时结合环境损害中各个不同环节，根据各环节的特点分别建立可应用于各个环节和过程的评估细则。

另外，在评估机构方面也需要作出相关规定。生态环境损害的评估机构需要具有司法行政机关资质，同时为了保证生态环境损害工作的顺利进行，评估机构做出的评估结果必须具备准确性。因此就需要定期审查评估机构的资质，一旦审查不能通过，就应当取消其评估资格。另一方面，作为专业的评估机构，其工作人员也应当具有一定的专业素养，并需要经过多重考核进行选拔。之所以这样规定是因为生态损害评估工作需要比较高的专业性，只有具备一定的专业素养才能胜任如此严谨的工作。最后，评估机构在生态损害中起着至关重要的作用，所以就需要监督机构对评估结果和评估机构予以监督。为对其进行监督就可以成立评估专家组，其成员由各个评估机构人员组成，监督评估结果是否具备科学性以及评估机构是否合法，一旦评估机构不按照法律规定的程序进行评估，或者为自身利益违法评估，就需要承担法律责任。

适用环境责任保险制度

在我国，除损害责任保险以外，还可通过基金的方式将损害赔偿责任社会化。环境责任保险具体是指企业通过在保险公司投保成为被保险人，一旦发生生态损害，生态损害造成的损害赔偿责任就由保险公司一力承担，以此把赔偿责任降至最低。环境责任保险其实质就是赔偿责任由其他保险公司的投保人一同分担。

生态损害的类型不同，损害的程度不同，修复环境的费用也会有所不同。环境责任保险的投保情况确定了生态损害的保险金额，但是最低保额不能低于专门评估机构评估出的生态损害的直接损失。我国在2007年和2013年曾先后两次进行了责任保险政策试点。但目前我国环境责任保险制度还不够成熟，主要体现在保险种类较少，并且具有较大的随意性，许多操作并未形成具体条文，法律方面也并无详细规定。

基于当前环境责任保险制度，可以从不同方面、多个角度进行构建：首先，从我国环境责任保险市场情况来看，许多企业因为受到经营水平、员工素质等很多因素影响，还不能在我国全面实行环境责任保险。有鉴于此，需要根据行业特点，选择适合本行业的险种，高度危险行业采取强制责任保险，而对危险度较低的行业则根据企业的自愿选择非强制责任保险，是否投保由其自行决定。第二，环境责任保险全部赔偿与限额赔偿两种方式相互配合。从现今实际情况出发，保险人支付的赔偿金额不可超过保险数额，保险人只需要赔付自己应当承担的责任部分，生态环境损害人仍然需要承担大部分责任。第三，拓宽责任保险的承保领域。由于生态损害具有特殊性，故其承保领域不仅应当包括企业正常生产排污无可避免致使的污染，也应当包含企业未按照政策规定，违法生产导致的环境污染。最后一点，应规定合理的保险费率。我国环境责任保险市场的实际情况表明，需要根据行业特点，选择适合本行业的保险费率，针对不同的行业可以规定有所差别的保险费率。对于高度危险的行业，可以一定程度上提高保险费率；对于危险度不高的行业，可以适当降低保险费率。

注释

[1]刘倩．生态环境损害赔偿：概念界定、理论基础与制度框架[J]中国环境管理，2017（01）第102页。

[2]於方，刘倩，牛坤玉．浅议生态环境损害赔偿的理论基础与实施保障[J]中国环境管理，2016（01）第52页。

[3]程雨燕．生态环境损害赔偿磋商制度构想[J]北方法学，2017（11）第81页。