民办幼儿园安全管理困难原因分析

滕婉俐 江夏

【摘要】本研究以W县L园作为个案，尝试对民办幼儿园安全管理中出现的应付行为何以发生进行原因分析并加以解释。民办幼儿园迫于内部财力、人力、权力等资源短缺的约束，主观上将应付当作一种“弱者的武器”；县级政府及其教育行政部门在“压力型体制”之下对民办幼儿园的应付行为采取了最大限度的“容忍”；家长受“精英决策”和“阶层惯习”的影响，选择以“默许”的态度来对待这一行为。

【关键词】民办幼儿园；学校安全；公共安全管理

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）10-0017-05

【作者简介】滕婉俐（1994-），女，江苏句容人，镇江市高等专科学校丹阳师范学院助教，硕士；江夏（1986-），女，湖北十堰人，扬州大学教育科学学院讲师，博士。

一、问题的提出

民办幼儿园数量迅速增长，已成为我国学前教育的重要力量。国家统计局最新数据显示，全国幼儿园总数为26.67万所，其中民办幼儿园16.58万所，占比将近2/3[1]。然而，在迅猛发展的同时，民办幼儿园安全问题也异常突出。例如，2010年1月至2015年9月期间由官方报刊公开报道或转载的85例全国在园幼儿死亡事件中，发生在民办园的事件有79例，占事件总数的92.94%[2]。为了有效控制幼儿园安全事故的发生，2016年3月实施的《幼儿园工作规程》专门增设了《幼儿园安全》一章；2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》明确提出“强化安全监管”。对于这个问题，相关学术研究并不多，散见于“学校安全管理”和“幼儿园安全管理”两个领域。这些研究大致可以分为两类：第一类认为政策和制度的缺陷是造成学校安全管理低效的根本性原因，正是缺乏独立于行为主体之外客观规则的约束和规范，才导致主体行为的随意和盲目，为學校安全事故出现埋下了隐患[3]。因此，完备的、系统的政策体系能够促使学校安全管理的常规化和标准化[4]。但是这类研究对于学校安全管理中出现的弄虚作假、敷衍应对等僭越正式制度约束的行为缺乏足够的解释力。第二类则认为行为主体的主观能动性影响学校安全管理的效果，事故是由人的主观因素引起的。具体来说，教师作为第一处理者，应急处理能力和水平不高[5]。学校管理者使用自由裁量权不当，体现在管理禁锢、管理松弛、僭越自由裁量权的行为、故意拖延或者不作为的行为等方面[6]。这类研究往往基于一种把学校视为封闭组织的假设，忽视了它是一个开放系统[7]，学校安全管理的正常运作也有赖于所处的外在环境。

组织理论家理查德·H·霍尔提出，对某个组织行为的分析，一方面要关注组织内部条件，另一方面要分析外部环境因素。从组织内部来看，人力、财力、权力等资源是组织能力有效发挥的基本条件。就组织外部环境而言，社会结构与政策背景会极大地影响到组织目标的实现[8]。借鉴这一理论逻辑，本研究尝试从民办幼儿园组织内部和外部环境两个维度来解释，民办幼儿园安全管理困难之所以发生的原因，其中包括对县级政府及其教育行政部门、民办幼儿园内部、家长群体的因素分析与讨论。

二、研究方法

为对民办幼儿园安全管理背后隐蔽但却可能更为直接的原因进行探究，笔者选择了个案研究法，侧重于在微观层面对事物进行深入、细致、动态的体验，然后对事物的“质”得到一个比较全面的解释性理解[9]。

本研究以中国东部W县L园为分析对象，W县位于长江流域经济开发带，现有常住人口62万人，其中户籍人口58万人。在2019年度全国综合实力百强县中，该县进入了前50强，经济实力较好。作为国家学前教育体制改革试点地区，它参与改革的热情较高，且针对幼儿园安全管理短板和难点的问题，出台了相应的政策措施。笔者曾在2018年10月参与了W县幼儿园安全管理评估工作，得以接触该县几位教育行政人员。这期间，笔者发现在县教育局2018年度关于幼儿园安全管理工作的考核结果中，L园综合得分居于末位，且与其他幼儿园差距甚大。

L园身处县城某小区内，占地面积约2200平方米，建筑面积1926.5平方米。该园由小区开发商于2008年投资建设，建成之后通过租赁的方式给幼儿园举办者经营。据2018年统计，L园幼儿数247人，开设小班、中班、大班共6个班。全园共有教职工24人，包括2名园长、13名专任教师、6名保育员、2名食堂工作人员和1名保安。从迎接评估工作的过程来看，L园在各种外在形式上，如安全工作台账、迎检动员和展示汇报等做得较多，为的是在评估组面前呈现出L园安全管理的各项活动都在进行着，但实际上，对硬件设施与人员配置并未真正重视。其实，县教育局对此问题也是很清楚的，一位教育行政人员就告诉笔者说“这叫认认真真地应付”。可以说，“应付”已成为L园安全管理的工作状态，也是其安全管理中的困难所在。

在个案研究的范式下，本研究主要以访谈法为主，辅以文献法收集资料。通过访谈重点了解对民办幼儿园安全管理困难的认识与看法，主要访谈了13人。其中园长2人，教师3人，家长3人，举办者1人，教育行政人员4人（包括责任督学2人）。另外，本研究搜集了W县政府及其相关部门颁布的政策文件、教育行政人员的工作日志以及幼儿园自身制订的文本。

在收集上述材料后，笔者对访谈资料进行整理和编号，编号的形式为“身份+访谈顺序+时间”，身份是教师用T表示，举办者用Y表示，园长用P表示，其他教育行政人员用A表示，责任督学用I表示，家长用F表示。比如，在2018年10月15日第一位受访教师，编号为T1-20181015。受访者基本信息见表。

三、研究结果

（一）“弱者的武器”助推了民办幼儿园内部的“共谋”

组织资源是否稳定而充足，使用是否便利而有效，直接决定着组织能力大小和组织目标的实现程度[10]。就民办幼儿园安全管理而言，民办幼儿园要有确保其工作正常运转所依赖的各方面资源，主要包括财力资源、人力资源、权力资源等。然而，从实际来看，L园安全管理资源短缺问题十分严峻。

1. 财力资源的短缺

一般来说，学校安全管理经费投入水平与安全管理效果之间存在正相关性[11]。也就是说，举办者对幼儿园的安全经费投入水平越高，可购买更多高科技安全设施设备，聘请高素质的保安等人员，组织开展各类安全教育培训等，安全管理的水平自然也更高。在经费来源上，与公办园的支出依赖于财政拨款不同的是，民办幼儿园的支出几乎全部由举办者承担。而举办者往往出于成本与收益的计算，主动向幼儿园安全管理的投入意愿并不强。再者，L园自从转型为普惠园后，陷入办园经费更为紧张的窘境。在办园经费难以满足安全管理的需求情况下，举办者认为只要没有出现安全重大责任事故，幼儿园安全管理的细节不到位照样可以相安无事。

“加入普惠园之后，我们的经费实际上是很吃紧的，投入也是不断在增加的。况且每年物价都在涨，房租在上涨，人员工资也在上涨，现在我们经营很困难。由于经费短缺，我们往安全上投入也是有限的，可能在某些方面做得不太规范，但话说回来，我们从办园到现在一直很平稳，没有出现过什么大的安全事故。”（Y8-20190307，举办者）

另外，L园教师的月收入只有2000多元，却要承担繁重的工作任务，这使得他们对待幼儿园安全管理工作没有积极性，习惯性地产生了一种随便应付的状态。

2. 人力资源的短缺

按上级要求，L园至少要配2名专职保安，1名专职保健教师，但实际上只聘有1名保安，保健教师则由副园长兼职。在日常安全管理中，受限于文化程度，保安將自身的角色功能定位于简单的“看大门”，并不能明确如来访登记、出入管理、巡逻、隐患排查等诸多职责。

“保安学历比较低，只有小学毕业。平常我或者副园长跟他工作沟通中有一定的障碍，向他提一些工作上的要求，他不太能听得进去，总抱怨说，看个大门这么烦人。”（P4-20181118，正园长）

而且，从对副园长的访谈中得知，她除了协助园长工作之外，还分管后勤，涉及的事多且细碎，因而无暇开展晨检工作。L园的每日晨检工作基本上由保育员代劳，只有上级检查时，副园长会出面负责一下。由于没有接受过相关培训，保育员往往把晨检中“一看二摸三问四查”的规范性操作程序当作“走过场式”的检查。

3. 权力资源的短缺

L园园长所处的实际地位及其职能权限决定她不具备推动安全管理运作的能力。以幼儿园安全管理“一岗双责”为例，县教育局将该项工作津贴列入考核的重点。对此，园长制订了《L园全员“一岗双责”实施方案》，其中明确规定：“设立安全管理工作考核津贴，每学期300元，以30分计，纳入考绩奖，学期结束考核发放。”当她向举办者提议将其实施时，却被举办者拒绝了。等到接受上级检查时，园长只好弄虚作假，达到表面上遵从规定的效果。

“老师既要承担教育任务，又要负责安全，给点奖励本来是很正常的事。作为园长，我也想为大家争取点好处，让他们能继续留在这里干。但老板‘想要马儿跑得快，又不给马儿吃草，让我很为难。”（P4-20181118，正园长）

如此一来，作为L园安全管理第一责任人的园长不掌握大部分的权限和资源，而拥有人事权、财务权和决策权的举办者却不是直接的负责人。当园长被授予的权力远远小于其所承担的责任，很多任务并没有得到真正落实，仅仅是应付检查。

总之，基于组织资源不足的约束，民办幼儿园把安全管理中的应付行为当作一种“弱者的武器”，也就是说，民办幼儿园自身的资源供给与教育部门对其的巨大功能需求出现了严重失衡，为应对检查，民办幼儿园内部走向了“共谋”，主动选择了应付的行动方式。

（二）压力型体制下县级政府及其教育行政部门“失范容忍”

“压力型体制”是指“上级政府负责制定各种经济社会发展的任务和指标，并将这些任务和指标层层量化分解给下级政府，然后通过对下级政府及其官员的考核来推动这些任务和指标的完成。”[12]在这样一种压力逐级传输的政府管理体系下，越到基层工作任务和考核压力越繁重。从上级政府下发的教育工作考核办法来看，有一条是这么规定的：学前教育作为一级指标共80分，各类幼儿园办园行为规范作为二级指标共20分，在这个二级指标之下，民办幼儿园管理有制度、有过程、有考核、有成效，得4分。由于涉及民办幼儿园管理的考核内容少、占比小，这项得分或失分都对评价结果无足轻重。因此，作为压力的承担者和政绩的生产者，W县政府及其教育行政部门认为加强对民办幼儿园的管理工作并不能凸显本地区的教育工作业绩。

“每年上面都对我们政府教育工作有考核，这个考核结果是要拿去跟其他几个辖市区作比较的，假如排倒数几名，这对我们政府的声誉是很不利的。而在这个考核体系里，民办园并不是重要指标，你往民办园投入那么多人力，组织那么多管理力量，做那么多事情，并不会对考核结果产生很大作用。” （A6-20181210，安全保卫科副科长）

再进一步说，作为基层政府的县级政府能用于满足学前教育需求的公共资源是有限的，必然会依赖于市场力量发展学前教育。依托私人或民营集团办园，W县政府无需财政拨款或承担主要投入责任，既能弥补自身供给不足带来的缺口，又推进了学前教育的普及与发展。

“目前幼儿园数量远远不能满足在城孩子的入园需求，城区的公办园接纳不下，这时候，民办园出来帮着政府收下，还不需要花政府多少钱，也算是给政府减压了。你想想看，政府自己要新建一所幼儿园代价得多大啊，首先是幼儿园从建成到正常开办需要花很长一段时间，其次还有那么多公办教师和人事代理教师，这些都是要财政支出的。”（I9-20190319，责任督学）

对于民办幼儿园安全管理过程中出现的问题，县级政府往往采取最大限度的“容忍”。笔者在访谈中了解到，县教育局对于L园存在的一些安全隐患并非不知情，但是主要考虑到幼儿园被责令停业整顿或依法取缔后，在园幼儿将面临“无园可上”的局面。一旦这一问题被披露引起舆论压力，不仅使得本地区的社会稳定难以维护，而且势必会在上级考核中出现“一票否决”。

“针对L园存在的安全隐患，我们一直督促园方积极整改，都是安全管理上的一些细节问题做得不到位，也没有出现重大安全隐患。不可能说让它停业整改或吊销办园资格，毕竟要考虑那么多孩子在里面上学。”（A7-20181210，职业教育与社会教育科副科长）

在维稳和政绩考核的双重压力之下，县级政府及其教育行政部门对民办幼儿园安全管理中的应付行为采取了“睁一只眼闭一只眼”的默许态度。比如W县教育局对于L园保安、保健老师等人员配备不合规范的现象仅停留在口头提醒上。虽然安全检查结果会以等第的形式表达，但“只是一个分数而已”，造成考核失去用武之地，不能积极发挥它的作用。正是因为政府监管不到位，进一步纵容和加剧了民办幼儿园安全管理中应付行为的发生。

（三）“精英决策”和“阶层惯习”驱动下家长“集体失语”

我国现行的与学前教育相关的政策法规中肯定了家长在参与幼儿园管理方面的必要性，也承认了家长表达对幼儿园期望和评价的合法性。如《幼儿园工作规程》指出：“幼儿园应当认真分析、吸收家长对幼儿园教育与管理工作的意见与建议。”对于家长来说，他们最重要、最迫切的现实诉求是幼儿在园的健康与安全得到保证。但现实中，L园家长在民办幼儿园安全管理中处于“集体失语”状态。

原因之一是家长参与幼儿园安全管理的权利“有名无实”。在L园安全管理实际过程中，家长更多时候是扮演着沉默的“协助者”角色，很少有表达自己利益诉求的可能。在需要配合幼儿园迎接检查时，家长仅仅表现为一种被动加入的“象征性参与”的形态。访谈中接触到的3名家长都表示过类似的感受：

“没真正参与过，都是老师将现成的东西发过来，让我们配合一下。”（F11-20190422，超市售货员）

“就那么个意思吧，让去就去一趟，让填就填一下，老师说做材料要用。”（F12-20190422，仓库管理员）

“传过来的安全告知书，看不太懂的地方也没人讲解，只知道个大概。”（F13-20190422，纺织工）

更重要的是，L园家长表达自身利益诉求的渠道并不畅通，在向政府表达现实诉求后，往往不了了之。正如胡伟所指出的，“中国的决策模式是一种典型的精英决策，决策过程基本取决于权力精英的作用。”[13]久而久之，这使得家长产生“参与效能感低下”的感觉，进而抑制了他们表达的冲动而转向默默不语。

“幼儿园的招生超出了国家所规定的班级人数，少的像小班和中班每个班会多四五个，多的像大班每班会多十几个。我非常担心，因为太多的孩子，老师肯定照顾不过来。好几次打电话给政府热线反映这件事情，都是不了了之。”（F12-20190422，仓库管理员）

原因之二是家长在参与幼儿园安全管理过程中缺乏主动性和积极性。笔者在访谈中了解到，L园家长大部分都是外来务工人员和农村拆迁居民。法国社会学家布迪厄将“占有相同经济、社会、文化等资本的个人往往具有相似或相同的性情”称之为“阶层惯习”[14]。由于所处社会阶层的经济、社会、文化等资本有限，这些家长参与幼儿园安全管理的意愿并不强烈，“有园可上”是他们最根本的诉求，往往不太关注幼儿园的设施设备是否达标，也不会考虑到教师的高流动性对幼儿的负面影响。

“上个幼儿园哪有这么多讲究啊，你上幼儿园的时候设备和条件肯定比不上现在，可你不是也长大了吗？我们不太关心设施设备，只要孩子能上幼儿园就行。”（F11-20190422，超市售货员）

“我们都是外地人来这儿打工的，没有过多的奢望，孩子能进幼儿园就很不错了。平时的话，我们比较忙，把孩子放在家里也没人照看，送去幼儿园好歹老师看着，我觉得让孩子呆在家里才不安全……老师不停地换我们有什么办法啊，孩子也适应了。”（F13-20190422，纺织工）

这些家长所具有的这种“惯习”形塑着他们的态度和行为，在面对L园安全问题时，表现为一种“忍气吞声”的态度，也同样在行动上保持“按兵不动”。

四、结语

一方面，在我国目前的层级式安全管理体系中，民办幼儿园身处基层，也是弱势组织，面临财力资源、人力资源和权力资源严重短缺的窘境。民办幼儿园的安全管理能力与其管理任务间出现了严重的供需失衡，这就促使民办幼儿园内部产生了“共谋”，将安全管理“异化”为随便应付。另一方面，县级政府及其教育行政部门基于维稳和政绩考核的需要、家长受“权力无源”和“阶层惯习”的驱动，均选择以默许的姿态来对待民办幼儿园安全管理中的应付问题。

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本文系2015年教育部人文社会科学研究规划青年基金项目“质量提升背景下城市‘公办性质幼儿园运行保障机制研究”（项目编号：15YJC880029）、镇江市高等專科学校2019年青年专项课题“民办幼儿园安全管理的制度困境与对策研究”（项目编号：GZQNZX201903）的阶段性研究成果。

通讯作者：滕婉俐，jsjqxtwl227@163.com

（责任编辑 张付庆）