对口支援政策背景与现状

郑天娇

【摘要】对口支援是一项具有中国特色的政策，自改革开放以来常被用于应对重大自然灾害、重要移民工程、少数民族及经济落后地区经济发展等领域。本文通过梳理新中国成立以来的数次对口支援政策，探究了它的历史演变，总结出对口支援的类型、资金来源、作用以及性质。

【关键词】对口支援;少数民族地区;中国特色政策

一、对口支援溯源

虽然对口支援政策是在2008年汶川大地震后被人们熟知。但对口支援政策在中国早就有迹可循，鲜有人知的是，早在清朝乾隆年间，协饷和专饷政策就已诞生，这一政策类似于现有的对口支援政策。当时这一政策主要用于援助清朝从内地派驻新疆的官吏和军队，类似的援助还有西藏，但援藏规模较小无法与新疆的协饷和专饷制度相比。

二、对口支援类型

纵观对口支援政策的历史发展过程，我们可以把对口支援政策划分为以下四种主要政策模式对口支援少数民族地区、西部经济落后地区、自然灾害地区以及重大工程对口支援。

（1）对口支援少数民族地區。对口支援少数民族地区主要是针对西藏，新疆这两个情况非常特殊的少数民族地区。因此，中央针对这两个地区的发展出台了具体的对口支援政策，如下：

针对西藏地区，从1980年至2010年，近40年来，国务院先后召开了5次全国西藏工作座谈会，安排和动员全国各省市投入了大量的人、财、物，积极参加对口支援西藏地区的活动。

针对新疆地区，从20世纪50年代开始至今不断输入大量资金、物资、人才，在2010年和2011年，分别召开了新疆工作座谈会和全国对口支援新疆工作会议，确定新一轮对口援疆的方案。将支援省市由原来的14个扩大到19个，要求支援省市每年拿出财政收入的0.3%-0.6%用于对口支援。

（2）对口支援西部经济落后地区。对口支援西部经济落后地区即由东中部一些经济发达省市，以及东南沿海省市对西部经济落后地区进行支援和帮扶，该类型认真贯彻了邓小平同志先富带动后富逐步发展的措施。主要援助情况如下表1-1。

（3）对口支援重大工程。重大工程对口支援就是在个别重大工程特别是跨省份工程实施中，为保证工程建设不至影响当地经济发展和当地居民生活水平的下降，由国家发起对工程所在地居民进行经济援助及接受工程移民安置等行动。主要援助情况如下表1-2。

（4）对口支援自然灾害地区。对口支援自然灾害地区是当国内某地区遭受地震、洪水、干旱等自然灾害袭击而造成巨大损失时，由国家和广大群众提供援助的一种救助方式。其目的在于帮助灾区人民摆脱陷入灾害的困境，减少人民群众的生命和财产损失，帮助灾区完成恢复重建工作。这一类型也是对口支援经常使用的情况，例如：5.12汶川地震、4.20雅安庐山地震、7.20青海玉树地震都出台了相应的对口支援计划，其中2008年汶川地震是新中国成立以来援助规模最大，涉及资金最广的一次。

三、对口支援资金来源

（1）援助方政府财政资金。参与援助的地方政府财政资金是对口支援最主要的资金来源，主要是因为我国对口支援政策作为一种临时性，应急性政策，常常出现在严重自然灾害或涉及重大工程建设之后。财政资金作为地方政府主要的可用资源，具有筹集速度快、资金充足、筹集和管理相对便利等特征，使得对口支援资金迅速到达受援地区，保障对口支援政策顺利实施。

（2）社会捐赠。社会捐赠这种情况主要发生在重大自然灾害过后。由于灾害损失严重，灾后重建任务工作量大，仅依靠对口支援难以顺利开始重建工作，因此社会捐赠成为了对口支援资金的重要补充。

四、对口支援的性质

关于对口支援政策的性质，大部分学者认为我国的对口支援已经具有了横向转移支付制度的性质。主要是从两个方面来分析：一方面，从资金来源来看，对口支援资金主要来自于参与援建省市的地方政府财政收入，即发生了财政收入在不同区域政府之间的转移，而转移支付也是政府财政收入在不同层级或不同区域政府间的转移，这表明对口支援与转移支付具有类似的含义。另一方面，从资金管理来看对口支援资金主要是由政府主导进行资金的调拨、支付与监督，这也与转移支付通过政府管理相似。

五、小结

具有鲜明中国特色的对口支援政策，近年来在促进民族团结、维护祖国统一，促进民族地区和边远地区思想观念的转变带动西部地区经济发展，改善受援地区基本公共服务水平等方面取得了显著成效，已发展成为渐趋成熟的国家政策。