精准扶贫政策发展研究

杨　潇

精准扶贫政策发展研究

杨潇

（四川省社会科学院四川成都610071）

近年来，精准扶贫政策的实施对减少我国贫困人口数量和带动脱贫致富发挥了重要作用，为2020年实现全面建成小康社会和实现完全脱贫目标决胜年提供了实践基础。文章通过分析改革开放以来我国的贫困状况，以及该政策提出的背景与契机，总结现阶段精准扶贫政策执行的内容与效果，提出了在精准识别、精确帮扶和精确管理上出现的问题。同时，通过分析问题提出相应解决措施，为打赢脱贫攻坚决胜战和助力后小康时代发展提供理论支持。

精准扶贫；贫困识别；脱贫攻坚

我国作为人口大国，贫困问题一直是主要的社会问题。改革开放以来，我国政府高度重视减贫工作，采取了一系列脱贫致富政策和措施。党的十九大之后，党中央将脱贫攻坚战作为全面建设小康社会三大攻坚战之一，精准扶贫攻坚战取得了阶段性进展。文章使用文献阅读研究法，研究相关政策文件与学术文献，总结分析了精准扶贫的相关政策情况与存在的问题，并提出了完善中国扶贫政策的建议。

1 政策执行情况分析

精准扶贫是现阶段我国根据过去扶贫开发实践和贫困问题的总体特征，以实现全面小康社会为根本目标，逐步形成的精准扶贫政策框架[1]。且精准扶贫要针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精准识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式[2]。因此，可以从以下三个方面来了解精准扶贫的执行方式和执行成果。

1.1 精准识别

精准识别是扶贫工作开展的基础和首要环节。精准识别主要内容包括三方面。其一，要向农户宣传和解读扶贫政策，引导农民积极配合农户信息调查及贫困识别。即农户要对国家的扶贫政策，以及对贫困建档立卡工作有知情权。其二，规范保证精准识别的操作流程，以此来确保所获识别信息的准确性。在此基础上鼓励社会各界进行监督和监测，确保识别过程公开透明。其三，充分利用互联网信息化平台途径提升农户信息的系统化管理。

1.2 精确帮扶

精准帮扶是创新性的动态实施过程。分析精准识别出来的对象致贫的深层原因是其实施目的，在此基础上制定科学且合适的帮扶政策，确定帮扶对象的负责人，最后由负责人执行具体的帮扶措施。精确帮扶主要内容包含以下三方面。其一，通过产业项目的实施带动精准扶贫。地区特色产业的发展可以帮助贫困农民脱贫致富。其二，加大对教育的投入，提升精准扶贫效果。贫困地区的人群素质低，缺乏知识体系化的认识，即人才是经济增长的主要动力，突出教育投入的重要性。其三，农村基础设施的建设不能落后于精准扶贫工作的开展。我国农村贫困人口大部分分布在自然条件差的落后地区，生产生活设施设备落后，为保证精准扶贫工作的推进，首先应当完善落后地区的基础设施[3]。

1.3 精确管理

精确管理扶贫对象的信息档案，同时加强精准扶贫监测，精确跟踪贫困帮扶情况和帮扶措施的落实情况，确保扶贫工作持续推进。精确管理主要内容有四方面。其一，建立统一的扶贫信息网络系统，完善扶贫对象具体信息的录入，包括帮扶的进程、与负责人的对接等。同时对信息进行动态跟踪管理。其二，加强管理扶贫帮扶项目。负责人要及时推进帮扶项目的信息更新、监督项目的实施过程、实时了解项目情况。其三，对精准管理的过程实施奖优罚劣，强化考核督查。其四，加强健全社会保障机制。落实农村的公共卫生服务、农村养老保险及农业保险体系、农村医疗服务体系的完善与投入，避免出现因病致贫等不必要的致贫原因问题。

1.4 执行成效

党的十八大以来，党中央从全面建设小康社会全局出发，把扶贫工作摆在治国理政的突出位置，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大之后，党中央又把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一[4]。脱贫攻坚战的打响，精准扶贫政策的实施，我国的目标任务已接近完成。目前，贫困人口从2012年底的9 899 万人减少到2019年底的551 万人，贫困发生率由10.2%降到0.6%，且每年减贫1 000 万人以上已连续7年。到2020年的2月底，全国832 个贫困县中已有601个宣布摘帽，179 个正在进行退出检查，区域性贫困问题得到解决。截至2019年底，还有52 个贫困县未退出贫困之列，2 707 个贫困村还未退出，551 个未脱贫人口，贫困发生率为0.6%，近200 万已脱贫建档卡贫困人口存在返贫风险，近300 万贫困边缘人口存在致贫风险。因此，分析与解决扶贫政策实施存在的问题，对确保2020年底我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，助力“后小康”社会高质量发展，夺取脱贫攻坚战的最后胜利，全面实现小康社会具有重要意义。

2 存在问题

2.1 精准识别存在的渗漏现象

在贫困识别中，基于现有对收入状况判断是否贫困的标准过于单一。其一，在贫困户识别中，低保户、五保户等绝对贫困户最容易确定，基本上每个村庄的低保户都会被锁定为贫困户[5]。除绝对贫困外，相对贫困涉及的家庭基数较大，问题较多，且各个农户之间的情况差异不同，很难按照客观标准将其列为贫困户。除了特别困难户外，其余农户贫困程度差别不大，增加了精准识别的压力。其二，目前需要帮扶的贫困户数量是根据我国现行贫困标准识别出来的数据，因此，一直以来我国的贫困底数不清。有关资料显示，仍有非贫困村或贫困县的贫困识别存在渗漏现象。由于贫困识别工作紧、任务重，非重点贫困区域容易被忽视，达不到有效完善的精准识别。其三，部分农户对贫困识别工作表现出不配合的态度。部分农村群众文化素质水平较低，致富意识不强，对国家精准扶贫政策的参与度不高，不配合扶贫工作，且指望救济，导致加大识别贫困户困难度，出现渗漏现象。

2.2 精确帮扶的功能发挥与实际效果缺乏可持续发展性

精准扶贫是为了完善农村基础设施建设，让农户看得起病、上得起学，同时壮大产业发展，但是实际效果不尽如人意。其一，除了解决教育助力、大病救助等短期性问题，对农村产业开发和农户的移民搬迁起不到长期持续性效果。贫困地区落后的社会文化和消费观念在发展壮大产业的同时，会由于家庭积累不足而滞后，形成规模不经济、产业同质性严重、劳动力资源无法合理配置的局面，导致帮扶功能发挥不足，缺乏实践操作的实际性。其二，在帮扶过程中，会出现追求短期效益，而忽略农户自我发展能力培养的现象。在精确帮扶具体实施过程中，在项目选择上会出现偏向1~2年见效的短期项目，可以让资金的使用在短期内达到明显效果。这一类帮扶项目缺乏可持续发展性，阻碍项目的持续推进。其三，对贫困的深层根本原因认识不够，农户处于被动执行者一方。现阶段的致贫现象并不是单一因素造成的，主要是社会、经济、环境、能力、权力、文化、观念等综合因素导致了贫困致贫原因的复杂多变[6]。帮扶者在实施帮扶实践过程中缺乏针对性，选择的项目未能综合贫困户自身发展状况。同时，贫困户处于被动执行方，通常没有能力做出相对适宜的改变，导致出现越扶越贫的现象。

2.3 精准动态管理与考核机制不健全

精准管理的有效实施能为精准扶贫工作提供保证，但仍然存在问题。其一，贫困动态管理信息量较大，机制还需进一步健全完善。对农户具体信息的动态管理过程是实现精准扶贫目标至关重要的一步。但贫困人口的退出与再入机制的标准识别缺乏统一性，导致出现少数“被脱贫”“假脱贫”的现象。其二，精准扶贫资金发放程序层级太多、烦琐复杂，导致实际数量与批复数量存在差异，出现扶贫资金缺乏规范性、考核不健全的现象。其三，会存在因关系而扶贫有差异的现象。在村中发放扶贫资金，村干部和村民之间的关系会影响帮扶政策落实的实际情况，整个动态跟踪管理体系没有发挥应有的功能效果，导致一些真正需要扶持的困难群体未得到扶持。

3 解决方向与措施

3.1 创新建立多维贫困识别方法体系

改革仅以农户年均收入标准来识别贫困户，需要建立和完善贫困户多尺度、多维度识别方法。在改善贫困人口识别与评判综合指标体系时，综合考虑农户收入能力、可支配能力、消费能力以及社会经济文化领域的涉及深度，实现指标体系评判的有机结合，改善识别单一性的问题。其一，可以根据贫困发生的不同原因构建不同类型信息库，结合精准扶贫对象识别经验，研究构建适合我国国情的贫困综合识别方法，为精准扶贫、精准脱贫提供基础支撑。其二，提升政府购买服务实施效果。如何解决精准扶贫中出现的问题成了当前扶贫机制与政府管理模式创新的巨大挑战[7]。通过发挥市场机制作用，将政府部分职能交由社会力量执行。其三，做好精准扶贫宣传工作。通过各项宣传活动，避免因信息不对称造成农户不配合工作的现象，确保精准识别工作有序开展。

3.2 增强精准帮扶项目的可持续性

脱贫致富具有复杂性和长期性，正确选择致富路径，可以将输血变为造血，避免出现边扶贫边返贫的现象。其一，专项扶贫牵头，国家为此给予更多的脱贫资源，有针对性地将应对措施因地制宜落到实处，加大行业扶贫开发力度，引入龙头企业以带动农村产业长期发展。其二，帮扶过程中，鼓励年轻人回乡创业，并对回乡创业者提供多重帮扶，给予相应的创业指导，搭建创业平台，以此促进地区经济发展，带动贫困地区脱贫。其三，加强对扶贫负责人和贫困人群的思想扶贫。思想贫困是最大的贫困，扶贫工作者的思想贫困会直接影响扶贫效果。因此，扶贫工作者要客观公正地按照原则办事，把扶贫资源落实到需要被帮扶对象身上。在帮扶农户的同时，要帮助其转变贫困认识，要让他们从思想上认识到只有自己才是脱贫致富的关键[8]。因此，从根源上解决贫困，思想扶贫不可或缺。

3.3 建立健全监测动态管理机制

切实做好精准扶贫动态监测体系，健全贫困户“有出有进”的识别退出与再进入机制，明确贫困户退出机制体系标准，避免出现因灾返贫、因病返贫现象。其一，借助互联网大数据时代，为精准扶贫提供激励约束机制。借助信息化平台为精准管理提供数据支撑，有效利用大数据管理平台提高扶贫效率，对扶贫情况进行实时监督以约束扶贫行为，提高扶贫过程的透明性、公平性。其二，强化法律保障和完善社会保障机制。通过法律明确精准扶贫的工作定位、规范扶贫工作者行为，避免产生腐败问题。强化农村医疗、养老、农业保险等各项保障，规避返贫现象。其三，完善考核机制，保证扶贫成果的有效性和可信性。通过细化考核指标、健全评估体系以及落实责任，确保各层级工作干部对扶贫工作保持积极态度，严惩弄虚作假行为，以保证精准扶贫绩效的客观性和真实性。

[1]刘军林.我国精准扶贫政策分析——基于公平与效率角度[J].合作经济与科技,2017(4):163-166.

[2]王思铁.浅谈精准扶贫[EB/OL].(2014-03-24).http://blog.sina.cn/dpool/blog/s/blog_599a3d490101k6od.html?vt=4.

[3]陈万军.扶贫开发中的问题及对策[J].江苏农村经济,2007(12):62-63.

[4]习近平2019年3月7日参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团审议的讲话[Z/OL].(2020-06-02).https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=2233685390088327457&item_id=2233685390088327457.

[5]任超,袁明宝.分类治理:精准扶贫政策的实践困境与重点方向——以湖北秭归县为例[J].北京社会科学,2017(1):100-108.

[6]王春华,王日旭.农村扶贫资金目标瞄准存在的问题及建议[J].农村经济,2006(3):60-62.

[7]托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[8]徐国均,栾峰,陶森林,等.聚焦精准扶贫创新帮扶机制[J].江苏农村经济,2014(12):40-42.

10.3969/j.issn.2095-1205.2020.11.70

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2095-1205(2020)11-144-03