赋予基层治理更大能动性

桂华

在基层调研的过程中，我们发现了一些现象，总结为基层在平衡自上而下的规范管理与自下而上的非制度化治理需求过程中负担加重的问题。

基层治理作为国家治理的组成部分，面对的是千差万别的群众，以及不同人群差异化的生产生活诉求，这决定基层治理需要具备一定的自主性。基层治理靠群众参与，涉及不同群众利益关系的调平，需要不同群体的协商、合作、妥协及达成共识。“变通”“模糊”和“相对合理”是基层治理的实践形态。站在更高的角度看，基层治理的上述实践方式存在着严重的不规范色彩。因此需要设置资金管理、目标考核、任务检查和责任追究制度，压缩基层治理的“制度外”空间。

基层需要与群众打交道，群众是差异化的，社会是多姿多彩的，生活很难量化。基层组织需要在自上而下的规范管理与自下而上的非制度化治理需求之间寻找平衡。生活总是会出现意外。如果上一级管理者将这些意外视为基层的工作失误，进一步强化监管和问责，进一步压缩基层治理空间，可能会降低社会治理效能。

破解上述困境，可从如下方面入手：一是区别国家治理与基层治理。基层治理是国家治理体系的构成部分，同时也具有自身的独立性。基层治理发生在国家与社会的接触地带，基层治理需要具备一定的自主性、灵活空间和政策变通性。基层社会治理大多数发生在小微领域，事务琐碎、多样多变且标准化程度低，基层不足以支撑起高度规范化程序化管理的成本。基层治理规范化可通过多种方式实现，比如农村“4+2”工作法，通过权力向社会的公开化运行来监督权力，实现规范与效能的统一。避免规范管理消解基层治理的活力。

二是合理划定基层治理边界。构建现代治理体系和提升现代治理能力，是回应人民群众对美好生活的向往。基层治理是通过资源输入和行政引导，启发广大人民群众生活方式与生活习惯的逐步改变。基层治理重点是在公共领域。政府提供基本公共服务，为人民群众追求美好生活规划空间和创造条件，不需要替代群众自身的意愿。

三是科学问责。社会是运动，任何领域都不存在零风险。社会治理向各个领域延伸后，作为自然风险和社会正常波动的各类矛盾，都进入到治理范畴。基层工作中因此出现了管得越多责任越重、管得越全而风险越大的问题。基层是社会治理的直接责任主体，更容易成为被社会拷问和上级追责的对象。提升基层治理效能需要科学划分责任。偶发的意外不可能完全消除，不应成为被问责的内容。对于一些人为因素造成的矛盾，尤其是针对某些领域普遍存在的问题，需要通过规范管理和强化责任意识来消除。▲（作者是武汉大学中国乡村治理研究中心教授）