基于“多规合一”的养殖水域滩涂规划编制方法——以南京市溧水区为例

邓贺囡，俞雅文，陈友明，黄鸿兵

（江苏省淡水水产研究所，江苏 南京 210017）

随着自然资源部的组建，一场围绕空间规划改革与“多规合一”的探讨拉开帷幕。“多规合一”是指国家一定事权管理下，为保障国民经济以及社会的发展规划、城乡规划与交通规划等计划内容的有效衔接与合理配置，在开发边界、保护边界和城市规模等重要参数上保持一致，并进行信息应用平台的建立。借助“多规合一”使得空间布局得到有效的优化，国土资源得以充分的利用，其对于我国的持续发展有着重要的作用[1]。

1 研究背景

为了促进水产养殖业健康持续发展，加快推进水产养殖业转方式调结构，原农业部于2016年12月22日印发了《养殖水域滩涂规划编制工作规范》和《养殖水域滩涂规划编制大纲》的通知（农渔发〔2016〕39号），要求各级渔业主管部门要高度重视，充分认识养殖水域滩涂规划编制工作的重要性，合理布局水产养殖生产，按照要求划定禁止养殖区、限制养殖区和养殖区，保护水域滩涂生态环境，设定发展底线，稳定基本养殖面积，保障渔民合法权益。

2019年2月15日，农业农村部副部长于康震在参加《关于加快推进水产养殖业绿色发展若干意见》时指出：“养殖水域滩涂规划是一项非常重要的基础性工作。养殖水域滩涂规划不是产业规划，而是渔业法规定确立的水产养殖业发展的空间规划，是国土空间规划的重要组成部分，是水产养殖业与其他行业协调发展的一个基本依据。只有按照‘多规合一’的要求，做到养殖水域滩涂规划符合国土空间规划，并与各专项规划有效衔接，依法科学编制发布养殖水域滩涂规划，才能保障未来水产养殖业发展的空间，维护渔民群众的合法权益”。

养殖水域滩涂规划作为空间规划涉及到的部门众多，主要有农业、国土、水利、环保、规划等。长期以来，各部门从履行自身管理职能的角度入手组织编制了不同类型的规划，我国规划领域呈现出“多规并立”的局面[2]。表面上，不同规划在同一区域共同引导区域规划的发展，但各项规划编制的理念、起止年限、目标定位、基础数据来源等不统一导致了许多规划不协调等问题。为了解决在养殖水域滩涂规划中遇到的各类规划矛盾，结合规划实践，通过以下几个方法来实现规划的协调，促使养殖水域滩涂规划能够科学、顺利地发布实施。

2 编制方法

2.1 明确规划基准年

规划基准年就是规划的社会经济和技术指标现状参数选取的那年，例如做2018年的养殖水域滩涂规划，因规划中涉及到渔业产值、水产品产量等年度数据，则基准年为2017年，那就是需要搜集2017年的规划相关基础数据。

2.2 明确规划基准数据

规划中涉及到的数据包含相关部门提供的统计数据：农委提供的水产养殖面积、水利部门提供的水域滩涂面积、国土部门提供的国土总面积、发改提供的各类相关规划数据等。这类数据因统计口径的不同，往往存在较大差异，就水产养殖面积来说，农业普查数据和农业部门上报数据不同，比如2017年度三农普查的南京市溧水区的水产养殖面积为2 737 hm2，而《江苏省农村统计年鉴2018》中南京市溧水区2017年的水产养殖面积为8 701 hm2，差别较大。这一矛盾现象是普遍存在的，除了南京市溧水区外，其他县（市、区）也存在这一问题，这就需要与管理职能部门沟通，明确采用哪个数据。

2.3 明确规划底线

养殖水域滩涂规划一经批准，即具有法律效力，必须严格执行。因此，在编制养殖水域滩涂规划时一定要按照《养殖水域滩涂规划编制工作规范》和《养殖水域滩涂规划编制大纲》的具体要求，将饮用水水源地、自然保护区等重要生态保护或公共安全“红线”和“黄线”区域作为禁止或限制养殖区，设定发展底线，科学编制规划，合理划定三区。

以南京市溧水区为例。溧水区地处中国长江下游平原，长江三角洲，坐落于长江下游重要的中心城市南京的东南郊。北界江宁、句容，东临溧阳，南接高淳，西南毗连安徽当涂，扼江苏西南边缘之要冲，为南京南部之屏藩。溧水区地势东南高、西北低，山丘岗冲及河湖平原地貌类型复杂多样。

2.3.1 河流 根据《南京市溧水区水资源公报（2016年）》[3]的内容，溧水区境内的主要河道有新桥河、云鹤支河、天生桥河、溧水河一、二、三干河。依照原农业部印发的《养殖水域滩涂规划编制工作规范》中“禁止养殖区包括港口、航道、行洪区、河道堤防安全保护区等公共设施区域”[4]的要求，将上述河流划定为禁养区。

2.3.2 湖泊石臼湖是南京最大的天然淡水湖泊，也是苏皖跨界的共管湖泊。石臼湖被列入《中国湿地保护行动计划》国家重要湿地名录和亚洲重要湿地目录，是包括东方白鹳、大天鹅、小天鹅等珍稀鸟类在内的众多野生动物的重要栖息地，对于保护区域生物多样性、维护生态平衡有重要作用。根据《南京市湿地保护规划（2018-2030年）》将新建石臼湖小天鹅湿地自然保护区，南京市已重点开展石臼湖的退渔还湖工程。因此，将溧水区境内的石臼湖划定为禁养区。2.3.3 水库 根据南京市溧水区人民政府关于印发《南京市溧水区生态红线区域保护规划》的通知（溧政发[2014]88号）[5]，溧水区的饮用水水源保护区有中山水库、方便水库、永阳镇的姚家水库、老鸦坝水库、赭山头水库，将上述水库划定为禁养区。南京无想寺省级森林公园为生态红线保护区域的一级管控区，而无想寺水库就位于一级管控区范围内，一级管控区的管控措施为严禁一切形式的开发建设活动，故将无想寺水库划定为禁养区。

综上所述，溧水区境内的主要河流、湖泊、重点水库等属于重要生态保护区域或公共安全“红线”区域，按照《养殖水域滩涂规划编制工作规范》和《养殖水域滩涂规划编制大纲》的具体要求，将上述区域划定为禁止养殖区。

2.4 协调部门意见

养殖水域滩涂规划推进过程中要协调好相关的职能部门，农业部门最关心的是如何稳定水产养殖面积，国土部门最关心的是养殖水域是否占用了基本农田，水利部门最关心的是养殖水域是否占用了河道、行洪区等开放的公共水域，环保部门最关心的是养殖水域是否占用了生态红线保护区域。每个部门都站在自己的角度考虑问题，这就需要将规划放在区域整体空间布局的框架下考虑，规划编制要与行政区域的土地利用总体规划等相协调，同时注意与水利、交通、环保等其他相关专项规划相衔接，避免交叉和矛盾，促进区域经济协调发展。

2.5 明确管理措施

规划是养殖水域滩涂使用管理的基本依据，养殖水域滩涂使用管理要严格依据规划开展。

2.5.1 禁养区管理措施 禁止养殖区内的水产养殖，由地方人民政府负责限期搬迁或关停，并充分考虑养殖渔民生产生活。划定为禁养区的区域，禁止人工养殖网箱、网围、拦网养殖，坚持依托水域资源，以水养鱼，以鱼洁水的原则，通过对水生态和水生物资源监测，科学开展人工增殖放流、设置人工鱼巢等增殖资源，保护水域生态环境，保持物种生物多样性。

加强对禁养区禁养退出之前的管控，严禁工业废水、生活污水、畜禽粪便等直接排放河湖。相关部门单位加强对水源地监督管理，加强水源地水质监测，定期发布水源地水质监测数据，建立生态预警机制，确保人民群众饮水安全。

2.5.2 限养区管理措施 划定为限制养殖区的区域应该严格控制规模，不得新增新的养殖水域。应开展渔业资源调查和承载力评估工作，科学确定鱼种投放品种、比例和养殖容量，提倡天然生态养殖模式。加强水质监管，限制周边工业废水、生活污水及畜禽粪直接排入。

限养区域内进行水产养殖的应采取污染防治措施，污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。污染物排放超过国家和地方规定的污染物排放标准的，限期整改，整改后仍不达标的，由地方人民政府负责限期搬迁或关停。

2.5.3 养殖区管理措施 加强渔业执法，推进水域确权。养殖区内符合规划的养殖项目，应当科学确定养殖密度，合理投饵、使用药物，防止造成水域的环境污染，养殖生产应符合《水产养殖质量安全管理要求》。完善全民所有养殖水域、滩涂使用审批，健全使用权的招、拍、挂等交易制度，推进养殖水域、滩涂承包经营权的确权工作，规范水域滩涂养殖发证登记工作。加强渔政执法，查处无证养殖，对非法侵占养殖水域滩涂行为进行处理，规范养殖水域滩涂开发利用秩序，强化社会监督。

夯实产业基础，推进转型升级。重点加强养殖基地水电路公共基础配套设施建设、精养池塘标准化改造提质升级、养殖循环水生态净化设施建设。池塘养殖区应采取有效措施，建设与养殖废弃物相适应的处理设施，采用物理、生物方法进行生态化处理，实现渔业尾水达到相关标准要求。养殖模式上重点推广生态环保、节水节能型新模式。养殖品种上推广低负载、低排放的品种，如虾、蟹等，逐步减少吃食性常规品种养殖比重，降低养殖密度。对于不连片的低小散池塘养殖水域，通过逐步引导其转产，降低点源污染。

3 结语

养殖水域滩涂规划不止是渔业管理的基本制度、水产养殖业发展的布局依据、推进产业转型升级的重要抓手，还是生态文明建设的组成部分（养殖水域滩涂也是水域生态的重要组成部分）；污染防治攻坚战明确要求；国土空间规划的重要内容（科学划定农业空间是落实国家主体功能区战略的重要内容）；实施乡镇振兴战略的重要体现。科学合理地编制发布养殖水域滩涂规划是水产养殖领域依法行政的基本要求。