巡视整改工作低水平重复精准治理对策研究

郭相春，樊华，王明，韦乐余，张龙真

(1.华北水利水电大学 党委办公室，河南 郑州，450046；2.华北水利水电大学 纪委，河南 郑州，450046；3.华北水利水电大学 党委组织部，河南 郑州，450046)

习近平总书记强调，巡视发现问题的目的是解决问题,发现问题不解决,比不巡视的效果还坏,做好巡视“后半篇文章”关键要在整改上发力[1]。巡视是“政治体检”，巡视反馈意见是体检报告，整改落实是政治任务。巡视整改工作被提到了前所未有的高度。课题组在深入调查研究的基础上，发现“低水平重复”是在巡视整改过程中存在的共性问题，是形式主义的典型表现。本文通过分析总结低水平重复问题的表现类型，剖析其产生的主观、客观因素，提出解决单位巡视整改问题低水平重复，实现精准治理的对策措施。

一、巡视整改工作低水平重复表现类型

第一，雷大雨小。一是重部署、轻落实。有的单位针对巡视反馈意见虽然研究出台了整改工作方案，制定了整改措施，但整改力度层层递减，致使问题整改不到位。二是表态大，力度小。有的单位对巡视整改表面上轰轰烈烈，实际走过场，虎头蛇尾，甚至抱着侥幸心理，指望蒙混过关。

第二，涛声依旧。一是次次巡视次次不改。党的十八大以来已进行了多轮巡视，省委巡视发现问题一直不改，上一轮巡视问题到新一轮巡视仍未整改。如主体责任落实不到位、形式主义官僚主义仍然存在等。有的单位对巡视组的反馈意见没有进行专题研究或专门制定整改落实方案，马虎应付。二是年年要改年年不改。如全面从严治党问题、干部队伍建设问题等，或没有改进，或进度过慢，使全面从严治党“最后一公里”一直打不通。

第三，文字游戏。一是只修改管理制度不纠正问题。只对相应的文件制度修订了事，如制度修订前调研论证轰轰烈烈，制度印发后束之高阁，制度执行时无人问津。二是整改任务成册但行动不落实。有的单位对于具体的整改任务，只说空话、套话而没有实质性的措施，以文件落实整改、以会议落实整改；有的单位对于整改问题制定一般性制度多，说以往成绩多，具体措施少。

第四，蜻蜓点水。一是隔靴搔痒。有的单位整改浮在面上，对整改工作要求不严、标准不高，搞变通、打折扣，不敢触及深层次矛盾。如只对表面的工作态度等作风问题进行整改，但对违纪问题不纠正不问责。二是大事化小。对违纪违法干部执纪问责，有的单位以“严重问题一般化，一般问题无事化”对待，用第一种形态代替第二、第三种形态，甚至违法行为也用党纪政纪从轻处理。

第五，盲人摸象。一是整体统筹发展不平衡。整改目标多头分解，没有健全的整改体系，党务、经济发展等领域联动整改不够，党建引领、行政管理整改深度对接配合不够，整改工作整体推进不够，二级单位对整改工作关注度不高、参与度不深、推动力不强。二是部门整改发展不协调。党政不同部门各吹各的调，问题认领不全面，东改西不改，同样问题一个部门改，其他部门不改；机关处室整改，直属单位和附属单位不改；一部分人改另一部分人不改，或推诿扯皮，相互观望。

第六，避重就轻。一是选择性整改多。有的单位在整改过程中的整改意见中只列入较容易整改的部分，对于深层次的“硬骨头”则以程序性、政策性等各种理由错而不纠、整而不改。二是不敢动真碰硬。有的单位对于一般的简单的制度性问题进行整改，对于深层次触及利益的体制机制问题不改。如对于领导干部尤其是涉及单位领导的责任追究问题避而不谈。

第七，久拖不改。一是违纪违法问责久拖不罚。有的单位对问题线索处置不严不实，不同程度地存在程序不规范、调查不彻底、定性不准确、处分不恰当等问题，如对于一些违纪线索处置从轻从宽。二是“新官不理旧账”，久拖不纠。对巡视反馈意见和问题线索中的有关历史遗留问题，有的领导认为是“翻烧饼”，存在“新官不理旧账”的思想，措施乏力，进展缓慢，或是虚晃一枪，应付了事，整改质量不高。

第八，层层降温。一是上热下冷。针对巡视反馈问题，一些单位党委(党组)层面能够主动自查自纠，但个别二级单位在查找问题和整改落实上不积极、不主动，导致整改工作整体推进不均衡，整改效果不理想。二是层层下传。整改任务层层下传，上级不带头整改，转手了事。如处长将任务转给科长，科长再转给科员，科员再转给临时人员。看似谁都在管，实质上几经转手后，任务已经消弭于无形。

第九，改头换面。一是隐形变异。表面问题掩盖、难题走样变形。比如对于违反“八项规定”问题、私设“小金库”问题、“四风”问题等换个马甲重新出现。改完又犯，边改边犯。又如对于“办公用房超标”问题，虚加办公桌椅做样子，实则一人使用。二是虚假整改。有些单位的整改措施与整改问题“文不对题”，或者面改里不改，或者以其他内容代替整改，导致问题得不到解决。

第十，短视整改。一是应付过关。做表面文章，重“点”不重“面”，同类问题不整改，巡视时未暴露的问题不整改。“过关”思想严重，局限当下整改，没有长效机制，如有的单位对于整改问题“就事论事”，未能举一反三；有的集中整改时间一过，便将持续整改、长期坚持的工作放到一边。二是视而不见。群众反映强烈的就整改，群众不反映的就不追究；巡视组紧盯的问题整改，不紧盯的问题不改。

二、巡视整改工作低水平重复原因

(一)部分党委政治站位不高，主体责任意识不强

一是政治站位不高不稳。随着巡视工作被写入《党章》，各级党委对巡视工作非常重视，但对整改工作重视程度有所下降，对整改的重要意义认识不深刻，没有真正认识到巡视反馈意见是政治部署、巡视整改是政治任务。如有些单位将巡视整改工作当作一般性工作对待，没有上升到讲政治的高度；有的单位整改履责时紧时松，以影响经济发展为由放松整改；有的单位局限于报方案、定措施等表面文章，具体整改工作不主动不深入；有的单位整改措施本身就不规范不具体，言之无物，放之四海皆通，就是不能真改实改。

二是主体责任意识不强。虽然大家都知道被巡视党委(党组)对巡视整改工作负有主体责任，党委(党组)主要负责人是第一责任人[2]，但实际工作中仍然存在责任意识不强、重视程度不够的问题。比如，一些单位党委(党组)只当甩手掌柜，把整改工作交给下级，不管不问，甚至直接让下属全权负责。一些单位领导干部对巡视整改工作不了解，不熟悉，“应知应会”考试不及格。个别单位领导干部不担当不作为，对于巡视整改的疑难问题，或者上交矛盾，或者下卸责任，想方设法开脱责任；对于一般性整改问题，没有拿出真招实招，仅仅以“整改报告”这样的文字形式交差。

(二)巡视整改管理制度不严，巡视问题督办不力

一是巡视整改管理制度不严。中央、省委对巡视工作出台了一系列制度文件，但巡视整改落实相关制度不够完善，现有的政策规定大多数讲的比较模糊，对巡视整改的考核标准定得不够明确具体、不够严格，在实践工作中不易统一把握和执行，同时也为“搞变通、打折扣”留下了回旋空间，致使有的党委(党组)及主要负责人滥用“自由裁量权”。例如，对于问题线索办理从轻从宽，对于深层次、“硬骨头”问题“蜻蜓点水”“隔靴搔痒”。

二是巡视整改督查机制乏力。巡视工作“回头看”和专项督查是确保整改效果的重要途径。目前巡视整改督查机制不够有力，究其原因，一方面，深入基层掌握第一手资料的督查力度不够。巡视整改督查工作任务非常繁重，受多种客观因素制约，巡视督查的精力大多耗费在听汇报、查资料、对台账等环节，投入现场考察核实的精力不够，导致一些单位压力不够，甚至存在侥幸过关心理。另一方面，巡视整改督查的重点是对已发现问题的整改和移交问题线索办理情况，对整改中发现的问题缺乏反馈措施，对督查中发现的整改不力问题，只能建议业务主管部门进行处理，不能直接问责，督查的权威性得不到彰显。

(三)巡视整改公开监督不完善，暗箱操作杜绝不易

一是“犹抱琵琶半遮面”。有的单位在巡视整改中，缺乏完全彻底的工作态度，存在“家丑不可外扬”的“护短”心态，整改中或表现出一种含含糊糊、羞羞答答的工作状态，或者以工作保密为由，不能严格按要求把巡视问题、整改情况、责任追究向社会和群众公开，只做表面功夫“秀”整改，导致群众对整改落实情况无从知晓，得不到群众广泛认可。

二是“人情因素”干扰。有的单位处级以上干部中，个别干部素质不过硬，加之“熟人社会”的影响，导致在整改落实过程中，尤其是涉及违规违纪问题的处理时，容易存在低头不见抬头见的老好人思想，或者存在怕得罪人等畏难情绪。极个别情况下，还存在主动出谋划策，帮助监督对象逃避问责，或者是想方设法，软磨硬泡，找出很多牵强理由，让组织唱黑脸，自己唱红脸，干扰执纪问责的落实。

(四)巡视整改效果评价不清，整改效果不尽人意

一是整改效果评价体系缺乏。评价过程和结果不够规范具体，定性评价多，量化评价少，可操作性的考核标准少；评价过程中对整改组织领导、宣传发动和落实措施考核少，评价结果对问题纠正、完善制度和执纪问责的考量不足。

二是整改效果评价主体单一。上级组织评价多，单位主管部门评价多，党委自评多，群众评价少，社会评价少，舆论监督少，引入社会专业调查机构专业问卷调查更少。导致上级组织掌握情况不够详实，容易对评价结果产生误导，进而影响整改效果评价的科学化水平。

三、巡视整改工作高质量发展的精准施策建议

巡视整改工作是政治任务，也是落实全面从严治党的一项硬任务，更是一个系统工程，必须从压实责任、强化督查、及时公开、科学评价等方面多管齐下，凝聚广泛共识，形成强大合力，才能真正做到巡视整改导向正、效果好、评价高，才能真正让组织放心，让群众满意，让社会认可。

(一)压实责任，变“组织要我整改”为“我要主动整改”

一是压实党委(党组)主要负责人整改领导主体第一人责任。巡视整改任务艰巨，除了外部的考核、监督、问责等压力外，关键还在于单位的内生动力，在于单位党委(党组)主要负责人能否严格履行第一责任，亲自抓、主动抓，一抓到底。这就要求单位党委(党组)主要负责人首先以“向我看齐”的姿态，率先垂范带头整改，利用各种机会和场合强调整改；其次要时刻把巡视整改放在心里，扛在肩上，抓到实处；最后要大力营造抓好整改是称职、抓不好整改是失职的工作氛围。

二是压实分管领导整改组织管理第一人责任。被巡视单位的其他分管领导要树立强烈的巡视整改责任意识，在各自分管工作整改落实中，以上率下，发挥领头羊作用，以紧盯不放、敢于碰硬的劲头，扑下身子抓具体促落实[3]。杜绝把整改工作“上推给一把手，中推给班子其他成员，下推给中层干部”等现象。要主动加强与非分管领域部门及其分管领导的全面配合、沟通协调，强化对重点整改任务的跟踪督办。

三是压实纪检监察负责人整改监督主体第一人责任。单位纪检监察负责人要切实担负起巡视整改的监督执纪责任，主动运用好监督执纪四种形态，加强对巡视反馈问题线索的处置，对依法依规、及时规范的执纪问责工作，进行必要的通报和宣传，主动营造出对违纪的高压态势、对违法违纪人员形成必要的威慑、对整改任务承担者施加必要的压力。

(二)强化督导，变“全凭自觉整改”为“多方督促整改”

一是签字背书，明确督导对象。首先，单位党委(党组)在上报巡视整改方案和各阶段巡视整改报告时，要经过党委(党组)主要负责人审核签字后方可报送[4]。其次，单位内部整改过程中，党委(党组)主要负责人与分管领导签订《巡视整改责任书》、分管领导与分管部门负责人签订《巡视整改责任书》，且所有责任书均应紧密结合领导分管工作或者责任单位职责任务分别制订，做到个性化和针对性，进一步强化整改责任人强烈的责任意识，使其认真履职、担当尽责。最后，对签字背书的整改详情，党委(党组)要定期督查抽查，职能部门要日常督查普查，真正做到签字有效，签署担责。

二是创新方式，强化督导进程。首先，单位巡视整改总牵头部门或巡视整改工作领导小组办公室要切实履行职责，敢于担当作为。要根据整改任务台账清单，定期将巡视整改进展情况报送给党委(党组)主要负责同志，及时向相关主管领导通报情况，要让主要领导和分管领导随时掌握巡视整改工作进展，尤其是孰优孰劣情况。其次，单位党委(党组)要定期召开巡视整改工作推进会，听取各责任单位整改落实情况汇报，由党委(党组)主要负责人进行点评，对工作不力者进行现场整改述责或者会后专题谈话。对问题比较严重的责任单位,对其主要负责人启动问责程序，必要时在单位一定范围内进行公开通报，或者进行组织处理。

三是运用好“四种形态”，加大问责力度。在整改方案中明确问责情形，比如对在整改时限内未完成整改任务的责任单位，一律进行问责；对整改效果不好，群众不满意的责任单位，根据情况进行不同问责；对漠视整改工作，被动应付，甚至弄虚作假的责任人，进行组织处理，不换思想就换人。另外，可根据整改不力的不同程度，按照监督执纪的“四种形态”进行追责问责。对违反《中国共产党巡视工作条例》者，从严从快处理，保证巡视整改工作的严肃性和权威性[5]。

(三)及时公开，变“内部当下整改”为“公开彻底整改”

一是公开五种清单。巡视整改工作重点是落实五种清单，即：整改问题清单、整改责任清单、整改目标清单、整改措施清单和整改时限清单。应当至少在单位内部把这五种清单予以公开，接受群众监督。对于整改结果如何，要让整改责任单位和主要责任人时刻有压力、知进退，同时进行必要的考核评比，评优罚劣。

二是组织群众参与。巡视整改要坚持人民性，提高群众的知情权、参与权、获得感和满意度。巡视整改的问题、整改目标任务、整改责任、整改措施等信息要通过单位内网或会议向群众公开，扩大群众知情权，加强群众监督。群众是巡视整改效果评价的主体，要听取群众意见建议，组织群众投票评价，进行问卷调查，把部分整改效果评价权适当交给广大群众，特别是在涉及群众切身利益的整改事项方面，广泛真诚地听取群众的意见，将这些方面的整改效果评价大部分权限交给群众，通过动员群众参与整改的具体实践让整改工作接受广泛监督。

三是着眼高质量发展。巡视整改工作高质量是广大党务工作者坚持不懈的奋斗目标。高质量要求高目标，即整改一项工作规范一片工作，整改一个专项规范同类工作，整改一个方面规范工作全局。高质量要求高标准，不满足于具体问题整改，而是触类旁通一起解决；不局限于某个方面整改，而是举一反三一并规范；不甘于当下问题整改，而是着眼于高质量建立长效机制。

(四)科学评价，变“单一目标整改”为“综合目标整改”

由于受部分事项保密以及惯性思维限制等因素影响，巡视整改的工作目标表现较多的是“让领导满意，让上级组织满意”这项单一目标，而“让群众满意，让社会满意”等综合目标则表现较少。本文通过查阅相关资料和部分调查走访，结合巡视整改实践经验，工作重点和主要精力在于探索构建全面、科学、可操作性强的评价指标体系，对巡视整改效果的综合目标进行量化评价，同时引入多元化评价主体，建立双向印证双向促进机制，精准解决巡视整改存在的主要共性问题。

一是构建科学的量化评价指标体系。指标体系突出“广”和“细”，考核体系包含现场考核、个别谈话、闭卷测试和征求意见等阶段。其中现场考核包含领导重视、组织保障、整改方案、整改效果、监督执纪、长效机制和现场抽查等环节，根据不同环节的特点制定有针对性和个性化的闭卷测试答卷，以“客观”反映整改效果。现场抽查主要关注重点难点问题的整改落实情况，以“主观”反映整改效果。个别谈话和征求意见主要收集基层干部群众和巡视组对被巡视单位的巡视整改评价。同时对每个环节赋予不同的权重和评分标准。评价体系设置力求做到科学、客观、量化和可操作性强，以期实现对巡视整改效果进行全面客观评价，用“考核指标体系”树立明确的整改导向，用“考核评价结果”倒逼被巡视单位党委(党组)真正重视起来，以便精准施策，彻底解决巡视整改中存在的主要共性问题，切实提高巡视整改实际效果。

二是引入多元化的评价主体。首先，“主动征求省委巡视组的评价意见”这项得分至少占到评价总分的15%。其次，单位党委(党组)自我评价，要尽可能做到客观、详细、有理有据，便于上级组织掌握情况，也便于进一步推进整改。再次，组织群众进行评价，针对一些关系改革发展、涉及群众切身利益等整改事项，邀请群众评价，汲取他们的意见建议。从次，引入第三方机构进行问卷调查。委托社会统计调查机构，进行专项问卷调查，利用他们的专业力量，增强统计研判的准确性和可信度，使考核评价更加客观全面。问卷调查对象依据单位规模选取100～500人。调查结果可作为附加分项目，计入考核评价结果。最后，建立健全奖惩激励机制。对考核评价结果，根据得分情况进行排序，在一定范围内通报(可考虑印发正式公文在系统内部通报或通过党的权威媒体公开向社会通报)。对得分前15名或者得分超过95分者，给予通报表扬；对排名最后3名的单位，约谈其党委(党组)主要负责人，进行谈话提醒。对连续两次考核排名后3名者，对其党委(党组)主要负责人诫勉谈话；可将考核评价结果与纪检监察工作考核挂钩，计入纪检监察工作考核重要内容，所占比例不低于20%。同时，还可以将考核评价结果与单位党建工作考核挂钩，计入单位党建工作专项考核内容，所占比例不低于10%。

三是建立双向印证的倒逼机制。首先，建立年度考核与巡视整改双向印证、双向促进机制，把巡视整改纳入各级党组织领导班子和领导干部考核的重要内容，作为领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据，按照干部管理权限报送组织人事部门。其次，实行违纪违法问题整改黑名单制，凡是巡视发现的违纪违法责任人未整改、未问责的实行晋职晋级和评先评优一票否决制；建立党委(党组)主要负责人、纪检监察负责人和主管领导整改不力黑名单。最后，实行巡视违纪违法问题调查正名制。凡是巡视发现的违纪违法问题一律给予处置，经核实确实存在问题的依法依纪问责，对没有问题者，由党委(党组)主要负责人和纪检监察负责人签名负责公开正名。