治理校园欺凌：爱尔兰儿童安全督导探析

王 烁

近年来，校园欺凌事件频发，侮辱谩骂、群殴打斗、拍照上网等各种形式的欺凌层出不穷，校园欺凌形式之多样、性质之恶劣、存在之普遍需要全社会给予关注和重视。[1]美、英、加拿大、荷兰和爱尔兰等国家均构建了保护学生安全的机制[2]，我国《加强中小学生欺凌综合治理方案》也明确指出，教育督导要开展校园欺凌专项治理工作[3][4]。教育督导部门作为推进政策法规落实、管理和监督学校工作的职能机构[5]，理应在校园欺凌的治理中更有效地发挥其职能作用，但从实行效果来看，仍存在工作落实不到位、思想意识待提升、日常工作有欠缺等问题[6]。

自2017 年起，爱尔兰教育与技能部（Department of Education and Skills）实施了儿童安全督导（child protection and safeguarding inspection），对于遏制校园欺凌、保障校园安全产生了显著的效果。儿童安全督导旨在构建校园安全管理长效机制，完善政府的儿童保护监管体系，并为公共决策和公众知情提供信息。督导内容涵盖校园安全管理机制、欺凌事件处理与安全课程质量。爱尔兰儿童安全督导体系对治理我国校园欺凌、健全我国教育督导的职能机制、发挥国内教育督导对学生安全的保障作用具有重要借鉴与启示意义。

一、爱尔兰儿童安全督导的目标

1.完善校园欺凌治理体系，发挥督导的监管职能

爱尔兰教育与技能部下设多个部门，共同构建了学生安全保障与监督体系（详见表1）。其中，督导团具体负责进校考察，并向教育与技能部部长、教育与技能部的学校司（Schools Division，SD）、儿童保护监督小组（Child Protection Oversight Group，CPOG）通报学校安全情况。[7]学校司、儿童保护监督小组、部门管理委员会等部门也会指导和配合督导团的工作，例如，儿童保护监督小组向不合规的学校进行追责，部门管理委员会则负责接受督导团的报告。

2.在学校推进落实《中小学儿童保护措施》

近年来，爱尔兰颁布和实施了多项法规及措施，以保障学生安全。[8]2015 年出台的《儿童优先法案》（Children First Act 2015）是爱尔兰保护儿童法规的重要组成部分。[9]2017 年，为进一步健全学生安全保障机制，爱尔兰教育与技能部发布了《中小学儿童保护措施》（Child Protection Procedures for Primary and Post-Primary Schools），给爱尔兰中小学及其校长、教师和学校董事会等提供指导。此后，为督促学校落实《中小学儿童保护措施》，督导团自2017 年起对学校展开了儿童安全督导工作，以确保儿童在学校及教育环境中享有安全和有保障的学习环境。[10]为支持督学工作，爱尔兰教育与技能部督导团发布了《儿童保护督导指南》（A Guide to Child Protection and Safeguarding Inspections）。[11]因此，儿童安全督导的主要目标是推进落实《中小学儿童保护措施》，督促学校建立校园安全长效机制。

表1 爱尔兰教育与技能部构建的学生安全保障与监督体系[7]

3.及时收集和反馈校园安全情况，为政府决策与公众知情提供信息

在爱尔兰治理校园欺凌的体制中，教育督导是与学校接触最为密切的。教育与技能部督导团肩负着督促以及反馈学校情况的关键职责，因此，向公众发布学校安全情况的报告、为爱尔兰教育与技能部以及参与学生保护工作的其他部门和机构制定决策提供所需信息，是教育与技能部督导团进行儿童安全督导的两个具体目标。[12]督学在进行儿童安全督导后会对学校进行反馈，并在爱尔兰教育与技能部的网站上公布儿童安全督导报告，向公众报告学校建立保护学生安全长效机制的情况，以及审查相关事件的处理是否合规。[13]

二、爱尔兰儿童安全督导的实施

针对儿童安全督导，爱尔兰教育与技能部督导团不仅有规范的督查框架和标准，而且为督学的工作提供了指导，为学校配合督学实施高效率督导提供了有效信息。具体来看，督导团厘清了督学和学校在督导过程中的具体职责，阐明了校长、学校指定联络人（designated liaison person，DLP）的工作事项，安排了教师、学生和家长在督导中的参与环节。

1.督导内容：校园安全管理机制、欺凌事件处理、安全课程质量

儿童安全督导共有10 项检查内容（详见表2），可以概括为3 个方面。其一，校园安全长效机制是否建立健全。学校要在日常工作中制定并实施保护儿童的防护措施，具体包括：制定和公开学生保护的声明，并将学校的学生保护举措通知到各利益相关者；在学校设置指定联络人和副指定联络人，同时对相关人员进行培训，对所有教师进行审查以防止他们侵害儿童；此外，校长要了解保护儿童的相关具体措施，学校管理委员会要将学生保护问题纳入会议内容，学校要基于风险评估，制定保护儿童的防护措施。其二，欺凌事件处理是否公正。在虐待与欺凌事件发生时，学校要遵循具体的步骤向有关机构进行汇报，并且遵照《中小学儿童保护措施》的程序要求对相关事件进行处理，学校负责人要保证文件存放于安全位置，充分保护学生的隐私。其三，安全课程的质量是否过关。学校需要保证安全课程的实施质量，合理安排和设置课程计划，如小学阶段的社会个人与健康教育（social personal and health education，SPHE）课程和注意安全（stay safe）课程、 中学的SPHE 课程和关系与性教育（relationship and sexuality education，RSE）课程，并对这些课程的质量进行五等级（优秀、良好、合格、一般、差）评价。

表2 儿童安全督导的10 项内容[11]

在督查学校的具体管理机制时，督学主要考察学校管理中的4 项工作：（1）校长是否了解《中小学儿童保护措施》的生效时间，是否执行了儿童保护措施；（2）学校门口是否突出标明了指定联络人的姓名；（3）学校是否制定了保护机制与政策；（4）所有教师是否都知道他们保护学生不受欺凌与虐待的责任。最后，督学根据学校的每项检查情况，以4 个等级（完全合规、基本合规、部分合规、不合规）评价学校的合规水平。[11]督学须向校长和董事会通报检查结果，说明学校工作的缺陷并责令改正；同时，执行咨询职能，为学校改进提出建议，直至问题解决。督导团要保留所有督查记录，记录包含学校不符合要求的问题和问题解决所需时间。

2.督导过程：督学与学校职责分明，家长学生共同参与

爱尔兰儿童安全督导对督学和学校有清晰的职责要求，详见表3。督学的主要任务有：（1）检查学校的学生保护措施的实施情况；（2）根据需要为学校工作提供意见及建议；（3）向学校校长和学校管理委员会通报学校情况；（4）向学校司汇报学校的学生保护措施实施情况；（5）向儿童保护监督小组汇报学校工作进展与学生安全情况的总体数据，以及个别不符合学生保护规定的学校的情况；（6）在有需要时参加学校司、儿童保护监督小组与学校的会议；（7）通过学校司向儿童与家庭机构汇报学校儿童保护声明的实施情况；（8）及时公布学校工作进展与学生安全情况的整体数据与趋势。学校要配合督学进行检查，提供督导所需的文件和记录，并设置联络人或负责人配合督学的工作。值得注意的是，学校在被督查前需向所有家长转发督导团的通知信，说明督导团即将进行的检查工作，并邀请家长完成在线调查问卷，此外，还需填写学校自我审核报告表。[11]

从督导的具体过程来看，主要分为首轮督导（initial inspection）和最终督导（final inspection），两次督导之间通常会间隔4 至6 周。督学将提前24 小时至48 小时以电话的形式通知学校，同时保留不通知学校进行检查的权力。督查前，督学将家长通知信发给学校，并告知学校督导的基本过程与要求。在督导过程中，一般将由两名督学对学校进行为期两天的检查（时间可连续或者不连续），督学在督导过程中主要通过审查材料和举行会议的方式对学校工作进行督查，并对学校的安全课程质量进行评估。督导团将在督导结束后同时发布学校的首轮督导报告（initial child protection and safeguarding inspection report）和最终督导报告（final child protection and safeguarding inspection report），报告中附有学校反馈、相关工作安排和问题改进计划等。

表3 儿童安全督导的过程[11]

3.督导成效：校园安全长效机制不断完善

爱尔兰督导体系的发展推进了儿童安全督导的制度建设，提升了校园安全督导的专业化水平，为学校建设保障学生安全的长效机制提供了指导和帮助。首先，在儿童安全督导的实施中，爱尔兰中小学普遍认真对待保护学生安全的责任，迅速建立了校园安全的长效机制，如设置指定联络人、进行学生安全问题的风险评估、实施保障学生安全的课程与培训计划等。[14]其次，督学在督导过程中能够及时为学校提供指导，指出学校工作的改进方向，成为推进学校按照要求制定安排与实施计划的重要推动力量。[15]最后，家长与学生对于校园欺凌治理的满意度高，反对校园欺凌的行动的开展降低了校园欺凌事件的发生，给学生安全提供了长效的保障。[16]

三、对我国校园欺凌专项治理的启示

我国督导开展的校园欺凌专项治理一般包含两个阶段：第一个阶段，在各地督导部门的监督和指导下，各校以开展专题教育、完善规章制度、加强预防工作、发现和调查校园欺凌事件等方式进行自查；第二个阶段，采取县级普查、市级复查、省级抽查的办法，形成报告并逐级上报，国家督导组将根据各地专项治理情况进行实地督查。[17]虽然我国校园欺凌专项治理督导方案阶段明晰、权责分明，但仍有不完善之处。首先，缺乏对校园欺凌相关概念的定义，没有对学校自查方法进行指导，对各地督学的监督方式也没有提出要求；其次，缺少对复查、抽查程序与标准的说明。本文基于我国校园欺凌专项治理的不足，结合爱尔兰儿童安全督导的实践经验，对国内校园欺凌专项治理提出建议。

1.明晰校园欺凌概念与标准，促进学校建立专业自查长效机制

为学校提供保护儿童安全的指导，是爱尔兰教育与技能部的重要任务。爱尔兰《中小学儿童保护措施》明确定义了虐待儿童的类型、标准和识别方法。相比之下，在我国的督导通知和通报中，对校园欺凌的定义是“学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害”，这一定义虽然表明了校园欺凌的主要伤害方式与结果，但对校园欺凌的类型、标准和识别方式依然缺乏具体解释。缺失清晰的定义和统一标准，将导致校园欺凌的基本概念模糊，进而影响治理工作的落实。因此，我国督导部门需要对校园欺凌的类型、标准、识别方式进行详细说明。

督导部门应当为学校提供自查方法的指导。虽然国内有部分地市级督导部门为学校提供了自查表格，但是，表格内容仅有自查框架，如“开展教育情况”“完善制度情况”，这类自查表格对学校的实际治理工作并不具备指导意义。在实践中，学校以什么步骤进行自查，以什么标准实施自查，又应当如何建设校园安全的长效机制，是督导部门需要帮助和指导学校解决的难题。借鉴爱尔兰教育与技能部的经验，我国督导部门可以为学校提供校园欺凌自查的专业知识与技能手册，阐明学校人员（如校长、教师和专项治理负责人）在校园欺凌治理中的职责分配，详述学校应对校园欺凌事件的处理方法。

2.阐明督学职能与工作方式，搭建督学与学校间的专项沟通平台

我国校园欺凌专项治理要求各地督学对学校自查进行督导，但并未阐明督学的工作方式及其职能。爱尔兰教育与技能部督导团规定了督学的检查程序，而且清晰界定了督导团与相关部门之间的职责。督学不仅需要监督学校执行措施、改进问题，还需要与其他有关部门相互配合，向相关组织机构通报学校保护儿童安全措施的实施情况。我国督学在进行监督和检查的过程中，可以增强与相关政府部门、组织机构的合作，例如，对各省（市、区）教育评价机构提供的学校数据进行抽样调查，或及时通报校园欺凌专项治理的实施效果，为多部门联合治理校园欺凌提供有效信息。

我国《加强中小学生欺凌综合治理方案》要求学校建立校园欺凌管理委员会，但是缺乏对委员会职责与职能的规定，也未要求学校指定责任人。值得注意的是，从爱尔兰教育督导的经验来看，学校设置指定联络人和副指定联络人能够及时发现校园中的安全隐患，帮助学生应对虐待和欺凌。指定联络人的设置能帮助督学及时了解学校儿童保护措施的实施情况，我国在进行校园欺凌专项治理的过程中，也可以学习爱尔兰的经验，规定学校委派校园欺凌治理工作的负责人或学生联系人，便于督学在督导过程中与专项联系人进行深入沟通，从而尽快深入地了解校园欺凌问题及其处理情况，提高督学的工作效率。

3.细化督导检查程序与步骤，部署督学与学校的阶段性核心任务

清晰的考核标准和明确的检查程序是确保督导有效性的关键。爱尔兰教育与技能部督导团为督学和学校制定了《儿童保护督导指南》，详细阐述了儿童安全督导的过程、检查内容与标准。我国校园欺凌专项治理的第二阶段要求各县普查，各省、市进行一定比例的复查和抽查，虽然规定了最低抽查比例，但是，专项治理要求中没有说明各省、市、县督导部门对学校进行检查的程序与标准。缺乏检查的核心内容与标准，会降低督导的规范性，因为督导部门对于校园安全欺凌问题的重视程度、不同的检查程序和标准将会影响第二阶段的检查效果。

我国各地教育状况具有差异性和多样性，因此，督导部门可以制定核心检查内容和基本标准。当前采用的因地制宜的检查方式，虽然可以为各地督导部门提供自主权，鼓励个别地区进行督导工作创新，但是，因地制宜的政策空间也会导致参差不齐的实施效果。我国应当以确保督导部门检查的专业性为前提，细化普查、复查和抽查的程序与步骤，制定第二阶段检查的核心内容及标准，或为学校制定分级目标、阶段性目标。此外，根据爱尔兰教育与技能部的督导经验，我国督导部门应当注重对以下4 个方面进行审查：（1）学校信息公开的渠道，包括学校是否将相关通知和求助渠道进行公开；（2）学校领导的会议记录，包括学校的会议记录中是否有校园欺凌的相关内容、校长和教职员工是否明确其具体责任；（3）事件处理记录，即学校是否详细记录了校园欺凌事件的处理程序；（4）利益相关者知情，即学校是否将校园欺凌的具体防护措施告知教师、学生和家长。

4.重视家长与学生参与，及时公布校园欺凌督导报告

爱尔兰在实施儿童安全督导时重视学校的参与和反馈。督导团会通过区域校长研讨会（regional seminars）、学校管理和校长组织（school management authorities and principals’organisations）与中小学校长进行沟通和交流，充分地为学校校长、董事会和教师提供有关如何保护学生安全的信息。此外，在督导团公布的学校督导报告中附有学校回应（school response to the report），内容包括对督学指出的学校优势、问题和改进建议进行核实与反馈，并说明学校的相关工作计划。我国在实施校园欺凌专项治理前，也应当确保学校充分了解督导的具体过程与方式，例如，学校在各阶段需开展哪些工作配合督学、督导的过程需要哪些人员参与、督导之后学校会如何收到督学反馈，等等。

爱尔兰儿童安全督导注重家长与学生的知情和参与，而我国校园欺凌专项治理主要以审查学校报告、与学校校长和教师交流，以及巡视校园为检查方法，缺乏对学生和家长群体的调查。实际上，通知家长有关督导的事项、在学生中开展焦点小组讨论等方式对于获取学校欺凌治理工作实况有重要作用，因此，我国应该适当安排利益相关者在专项督导中的参与环节。此外，督导报告不仅是对学校情况的汇报和总结，是改进工作的着力点，更是制定有关政策的参考依据。因此，我国督学在实施督导活动时应当注重学校督导结果的透明化，不仅要提供个别地区的优秀案例和成果，还应当以图表的形式呈现专项督导的全国数据，提高督导报告的参考作用。