关于城区外铁路高架桥下土地农用的思考

王玮　李建军　穆伟

目前，我国已进入中国特色社会主义发展新时代，党中央、国务院对资源节约集约利用提出新的、更高的要求，牢固树立新发展理念，实施空间综合立体开发利用，已成为土地节约集约利用的新思维。

近年来，随着我国经济社会的快速发展，高速铁路建设全面铺开，不但便捷了人们的交通出行，密切了城市之间的联系，而且提高了人民的生活质量。但是，高速铁路建设的同时，也消耗了宝贵的土地资源，在耕地中穿行的铁路高架桥下大量土地处于闲置和撂荒状态，合理高效开发利用这部分荒废的土地，已成为急需解决的现实问题。文章从农用角度出发，通过实地走访、查阅资料和形势分析等方法对城区外铁路高架桥下土地农用进行了专项研究，并提出相关建议。

高架桥下土地现状

权属关系。高架桥下土地性质为國有建设用地，所有权属于国家，使用权属于铁路部门，用途为交通运输用地，颁发国有建设用地使用证，土地来源为国有划拨或授权经营。从资产角度考虑，高架桥下土地是铁路部门的资源型资产，权属管理属于地方自然资源管理部门;高架桥是铁路部门的固定经济收益性资产，其权属管理与利用属于铁路部门。

面积现状。根据相关要求，按照《中长期铁路网规划》，到2025年，我国铁路网规模要达到17.5万千米。其中，高速铁路3.8万千米（已建成1.9万千米），桥梁长度超过1.4万千米，桥下土地252平方千米。

利用现状。实地调查发现，城区外部分高架桥下土地环境杂乱无章，垃圾肆意堆积，污染了生态环境，破坏了铁路景观。目前，就河南境内城区外高架桥下土地90%以上处于荒废、低效利用状态。

高架桥下土地荒废的原因

现有权属设置，无农用法律依据。一是铁路部门通过土地征收，依法取得了高架桥下土地建设用地使用权，按照建设用地使用证载交通用途使用土地，不需承担高架桥下土地农用和绿化的义务。二是地方自然资源管理部门根据用途管制原则行使土地监管职责，高架桥下土地没有改变证载用途，无法律依据行使农用和绿化监管的权力。

政企管理体制不同，形成农用监管真空。一是我国铁路实行高度集中统一指挥的运输管理体制，铁路部门注重铁路的运营及高架桥的使用、维护和安全，无暇对高架桥下土地农用过多考虑。二是我国土地管理是“属地管理”模式，铁路用地呈线状分布，跨越多个行政区域，涉及面广，用地量大，且高架桥下土地是运输生产的物质基础和运输安全的重要设施，直接关系到铁路的运营秩序和运输安全，地方自然资源管理部门囿于职责权限和运输安全等考虑，不会主动对高架桥下荒废的土地行使农用监管职责。从而，高架桥下土地形成管理真空，处于闲置荒废，无人监管状态。

铁路部门忽略了农用的生态效益。高架桥下土地是铁路部门的资源型资产，是高架桥实现经济收益的载体，在城区内，作为建设用地具有较高的经济价值，近年来逐步引起铁路部门的重视。在城区外，高架桥下土地作为农用经济价值较低，但可以改善生态环境，提高道路景观功能，具有较高的生态效益。作为企业，铁路部门着重于高架桥的固定经济收益性资产管理，忽略了高架桥下土地农用的生态价值。

无权益保障，农民不愿意复垦农用。铁路建设完成后，按照法律规定，铁路部门只需对征用的临时用地进行复垦，对高架桥下土地无复垦义务，导致高架桥下大部分土地已不具备农用条件。沿线农民虽然有复垦愿望，但考虑到使用权属于铁路部门，且需投入大量的土地复垦资金和劳力，又无农用相应权益保障等因素，打消了农民复垦利用的积极性。

高架桥下土地农用形势分析

农用有利条件。一是符合国家土地利用大方向。“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”是我国的基本国策，国土空间立体综合开发是新时代国土空间节约集约利用的新理念，给高架桥下土地农用提供了大的政策背景。党的十九大以来，为科学可持续利用国土资源，国家正在推行农村集体承包地、宅基地试点改革，给高架桥下土地农用提供了借鉴。二是国家政策支持。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》提出，创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发;《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》提出，在保障铁路运输功能和运营安全的前提下，土地开发利用应坚持“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则。高架桥下土地的农用，是铁路土地节约集约利用的新途径，不仅可以提高土地管理效率和水平，还可以改善沿线生态环境，提升沿线整体功能形象。三是潜力巨大。大部分铁路高架桥下土地呈带状分布于田间，经复垦整理，具有优良的耕种条件。2025年，将高架桥下土地684平方千米进行复垦，可产粮食5.13亿公斤，为270万人提供一年的口粮。

农用不利条件。一是安全因素限制。铁路用地是铁路运输生产的重要基础，铁路沿线地下埋设有保障铁路运行所需的通讯线、电力线等基础设施，高架桥下土地使用需遵照《铁路运输安全保护条例》，以高速铁路运行安全为前提。出于对铁路电缆、管网保护和桥墩维护等安全因素考虑，农业耕作机械使用受限，增加了农用耕作难度。二是自然条件受限。高架桥下土地位于铁路正线下方，日照条件欠佳，降水也受到一定影响，同时，因铁路建设对表土造成一定压实，其与周边农地相比，在农业利用上存在一定劣势。三是铁路正线占用耕地、园地、林地等农用地时，对土地产生切割，导致农业生产设施（沟渠、道路等）的破坏和阻隔。四是可借鉴案例少。高架桥下土地农用案例可借鉴的非常少;个案区域因素千变万化，互不相同。目前情况下，土地权属设置前景等情况都具有一定的不可预见性。

有关政策建议

铁路用地既是铁路生产运输和经营活动的载体，又是保障运输安全畅通的重要条件。高架桥下土地农用必须以铁路运行安全为首要条件，在对铁路行车安全不构成威胁，不影响桥上线路和桥梁检修维护的大前提下，提出以下建议。

“三权”分别设置。目前，高架桥下土地的所有权属于国家，由铁路部门使用和管理。铁路部门对城区外沿线零星分布的高架桥下土地进行二次利用，无论是从建设用地角度还是从农用地角度均存在一定难度。为提高高架桥下土地的利用效率，参照国家正在开展的集体承包地、农村宅基地方面的“三权分置”试点改革模式，根据现行土地产权体系，对城区外高架桥下土地进行立体“三权”分别设置，从建设用地使用权上派生出农用权，在一定条件下让渡给原集体土地使用的农户，从事农用耕作，地方自然资源管理部门向农户颁发农用权证，即所有权属于国家，建设用地使用权属于铁路部门，农用权属于农户。

协议保障权益。为保障铁路部门与农户双方的权利义务，铁路部门将高架桥下土地农用权让渡给农户须签订相关使用保障协议，规定双方的权利、责任和义务。在权利使用上，农户只拥有铁路部门让渡范围内的土地农用权，不享有租赁权、担保物权等其他权利;在收益分配上，农业收益归农户所有，铁路部门应不参与农业收益的分配;在铁路建设施工完成后，铁路部门承担高架桥下土地整理和耕作层土壤改良的义务;因铁路建设需要，铁路部门对让渡的“农用权”具有收回的权力，农户应无条件退还，铁路部门不承担赔偿责任;农户在使用高架桥下土地的过程中，承担保护沿线铁路设施的义务，铁路部门无正当理由不得干涉农户耕种。

地方监管使用。地方自然资源部门要完善高速铁路用地不动产登记，对农用权进行登记管理，详细登记高架桥下土地的位置、界址、权属、数量、用途和农用权让渡等信息，建档备查。同时，在土地利用过程中，地方自然资源部门要根据农用地的用途管制规定和铁路部门与农户所签协议内容，进行农业利用监管。对违反证载用途和协议撂荒的农户进行说服教育，不予改正的可撤销其农用权，如出现土地破坏行为，可根据协议约定进行处理。

规划时点前移。大胆尝试将高架桥下空间利用规划时点进行战略性前移，在铁路高架桥规划建设伊始，就明确桥下土地的农用方向，积极与地块所在地的农业相关规划衔接，争取相关农用设施建设资金支持。同时，将高架桥下土地列入铁路建设临时用地复垦计划，降低复垦成本，提高利用效率，促进土地节约集约利用。（作者单位：河南省地质博物馆  濮阳市自然资源和规划局）