农村集体产权制度改革法治创新

摘 要：中国特色社会主义新时期，面对改革开放进入深水区，经济发展进入新常态，社会发展进入新阶段的局面，如何使农村发展紧跟时代发展，最大限度地调动农村积极因素，一方面使农村经济发展进入新阶段，另一方面助力转型时期的国家经济又好又快发展，就成了摆在党和国家面前的一道难题。中国共产党十八届三中全会决定指出，要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。推动农村集体产权制度改革要紧紧围绕着这“十六字”要求，加快建立健全有效的农村集体产权改革机制，同时要切实保护好农民利益。本文从农村集体产权制度改革的必要性、困境方面进行分析，从法治角度为农村集体产权制度改革提供些许个人建议。

关键词：农村集体产权制度;改革;法治

我国社会主义公有制的权属制度包括国有经济和集体经济，而农村施行的正是集体经济制度。建国70多年以来特别是改革开放40年的时间内，农村为中国经济的腾飞牺牲了很多，城乡发展不平衡、区域发展不平衡已经成为制约我国经济转型发展的问题。为此，党和国家决定对农村集体产权制度进行改革，以期最大限度调动农村积极因素，推动农村经济发展迈上新台阶，同时推动全国转型时期经济全面发展。

一.农村集体产权制度改革的必要性

改革开放历经40年峥嵘岁月，我国农村经济得到了快速的发展。粮食产量逐年上升，2017年全国粮食总产量61791万吨（12358亿斤）;农民收入提高，2017年农民人均收入达到1.3万元人民币;新农村建设继续稳步有序推进，农村基础设施建设、科教文卫事业等取得重大成就。在看到农村经济取得巨大的同时，也需要看到农村经济发展遇到的问题和挑战。在改革开放进入深水区，经济发展进入新常态，社会发展进入新常态之后，如何使农村发展紧跟时代发展，最大限度地调动农村积极因素，一方面使农村经济发展进入新阶段，另一方面助力转型时期的国家经济又好又快发展，就成了摆在党和国家面前的一道难题。

农村集体产权制度改革是党的十八届三中全会的明确要求的，同时也是全面深化改革的重要组成部分。农村集体产权制度改革是指对农村集体经济组织所拥有的各类资源（主要是土地资源）、资产和资金施行进一步明晰产权、确定权属关系为核心的一系列改革措施。领会党中央精神，结合农村发展实际，深化农村集体产权制度改革的意义十分重大。

（一）农村集体产权制度改革是全面深化改革的关键。随着我国社会主义建设进入新时代，国民经济进入新常态，社会发展进入新阶段，改革进入深水区，为应对何种新情况、新挑战，农村社会必须进行全面深化改革，一方面加强农村自身经济建设，另一方面为全国总布局奠定良好的基础。而农村集体产权制度也正是全面深化农村改革的关键，也是难度最大和最具挑战性的一个环节。

（二）农村集体产权制度改革是实现城乡交换要素平等的必由之路。党的十八大报告明确提出要促进城乡要素平等交换。当前我国面临的城乡发展不平衡的局面，很大程度上是因为城乡要素在交换过程中的不平等导致的。2013年中央一号文件提出，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度，是激发农业农村发展活力的内在要求。农村集体产权的改革，能使农村要素平等地参与社会主义市场经济交换，使一切创造财富的农村资源充分涌流。

（三）农村集体产权制度改革是提高农民收入的需要。农村收入只要包括家庭经营收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入。从历史和现实来看。前三方面收入是无法保证农村居民收入能得到大幅度的增长，因此，只有深化农村集体产权制度，让农民所有的合法资本进入市场，参与国家现代化进程，分享国家改革开放红利，才能增加农民财产性收入，从而不断提高农民收入，增强农民幸福感。

（四）农村集体产权制度是实现国民经济健康发展的重要途径。在应对全球经济发展疲软，经济下行压力加大的局面下，为了刺激消费，国家施行了一系列措施并取得了显著成效。但也一定程度加快了通货膨胀的速度。房价上涨、物件上涨速度不符合社会实际等问题，對经济发展的负面影响越来越大。农村集体产权制度改革，使大批农村资本流入市场，同时农民收入提高，能有效抑制通货膨胀，使国民经济能又好又快发展，国家实力进一步增强。

二.农村集体产权制度改革所遇到的困境

唯物辩证法认为，新事物发展的前途是光明的，道路是曲折的。农村集体产权制度改革意义重大，影响深远。但是任何改革都是打破现有利益分配格局，对落后的生产关系进行变革，更改民众形成固化的久思想，一定会遇到各种各样的困境。本文从农村集体产权改革所面临的现实困境予以粗略阐述。

（一）集体资产归属不清晰。农村集体产权制度改革面临的首要问题就是农村集体资产归属的问题，要改变过去农村资产由集体共同所有为农村集体成员按份所有，改革中就无法回避以下两点：1.集体资产量化范围的确定问题。农村集体资产中包括的经营性资产、非经营性资产以及资源性资产，在量化集体资产中是需要全部还是部分的予以量化，现阶段并没有一个切实有效的办法。2.如何认定成员资格。这是农村资产归属的难点也是关键点。农村社会在几十年的发展中人口大规模流动，各地所形成的“村规民约”与历史传统又千差万别，难以有办法统一界定集体组织成员资格，成员资格的不确定，又使得集体资产归属无法进行。

（二）集体资产权能不完整。理论认为，完整的权能应该包括所有权以及由所有权产生的使用、收益、处分、继承等权利。由于现阶段的实际，农村集体资产权能并不完整，农村集体资产所有权与其他权利相分离。当前地方实施的股份合作制度也只是明确了农民参与收入集体收益分配的根据，并未从根本上解决农村集体资产产权不完整的问题。这也导致农民无法获得完整的财产权利，使农村资本无法参与市场竞争，农村发展水平低下。

（三）集体资产流转不顺畅。农村集体资产进入资本市场，需要有完善顺畅的资本流转体制。遗憾的是，这种流转机制要么就是尚未建立，要么建立起来却并不顺畅。农村集体资产流转的实现与否，是决定农民的财产权利能否得以真正实施的关键。而要点就是建立起农村产权交易市场，并配套相关法律法规机制，使农村集体资产能够顺利进入资本市场，实现市场和农民双赢的局面。

（四）集体资产保护不力。农村集体资产保护不力是个由来已久的问题。某些思想觉悟低下的农村基层干部以及村干部将集体资产视为能提高政绩、牟取私利的“肥肉”。监管力量的缺失致使农村集体财产大量流失，进而加剧农村社会矛盾。

三.用法治助力农村集体产权制度改革

中国共产党十八届三中全会决定指出，要健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。推动农村集体产权制度改革要紧紧围绕着这“十六字”要求，加快建立健全有效的农村集体产权改革机制，同时要切实保护好农民利益。

改革要敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，这就需要法律的调节功能发挥应有的作用。对于农村集体产权制度改革中如何用法治力量来进行调整、引导，笔者提出以下建议。

（一）加快建立健全相关法律法规体系

改革需要与法有据，立法要适应社会实际的需要。在农村集体产权制度改革急需大量行之有效的法律法规予以调整的时刻，立法不力将会极大的阻碍改革的进行。但是立法也不是一朝一夕就能完成，需要立法者深入农村实际进行调查，集中各地农村集体产权改革中普遍性、一般性问题，进行汇总分析，制定出符合实际的法律法规体系，为农村集体产权制度提供明确的依据与方向。

但是必须承认的是，在我国幅员辽阔的国土之上分布着的农村都是各具特色的，想要制定出适用所有农村集体产权制度改革的法律需要耗费极大的人力、物力和时间成本，这就需要在统一的法律规定出台之前，允许各地拥有法定立法权的国家机关结合本辖区内的具体实际，认真履行职责，制定符合地方实际的关于农村集体产权制度的法规、规章，在国家改革精神的指导之下，带领本辖区农村人民群众进行集体产权制度改革。

（二）规范相关行政执法权力履行职权

农村集体产权的改革的关键实施者就是相关行政执法机关，农村集体产权改革影响巨大、情况复杂，仅仅依靠农村居民自己是不可能完成，必须需要行政执法机关予以领导、指导。规范相关行政执法权力履行职权需要做到两方面。

一.规范权力行使，防止滥权。当前面对农村集体产权制度改革，最重要的是处理好政府与农村的关系，政府机关法治意识不够完备，经常滥用公权力，插手农村社会自治领域事项，直接以政治力量干预、管控农村日常事务，而不是利用政治力量来支持、引导和保障农村依法进行自治。在农村集体产权制度改革中，需要建立相关机制，规范行政执法机关的权力行使，使之不能滥权，不能起负面作用。

发挥政府作用，不能缺席。行政执法权力在农村集体产权制度的改革中必须发挥起应有的领导作用，带领亿万农村人民群众按照中央指示精神高质量完成改革任务。规范行政执法权力，不是以限制政府权力为目的，而是要求行政机关合法使用行政权力去支持、引导和保障农村集体产权制度改革的推进，不能滥用权力，更不能行政不作为，在改革中，行政执法权力绝对不能缺席。

（三）增强司法力量解决矛盾的能力

农村集体产权改革不会简简单单、一帆风顺。改革是现常指改变旧制度、旧事物。对旧有的生产关系、上层建筑作局部或根本性的调整，打破现有利益分配格局，也必将引起现有利益势力的阻碍与反对。可以预见到，农村集体产权制度改革中，必将会产生诸多守成势力与改革势力之间的矛盾，这些矛盾如果处理不好，将会极大挫伤改革信心，影响改革进程。

司法力量是纠纷矛盾解决的最后力量，也是最为重要的力量。确保农村集体产权制度改革的顺利进行，需要增强司法机关解决矛盾的能力。应该尽快完善农村社会民众解决矛盾的司法途径。农村社会民众“信访不信法”的境况一方面是因为基层司法资源不多，另一方面是因为司法途径成本太高、效率太低、执行难等导致，这就需要在农村社会治理法治化的过程中向农村社会提供更多的法律工作者，扩大基层司法工作者队伍，同时创新司法纠纷解决机制、降低民众司法成本，增强司法执行力度，使矛盾出现在农村，也能在农村社会得到完美的解决。

司法力量的增强，一方面能将改革途中展现出来的一些列矛盾化解在农村，维护农村社会秩序稳定，另一方面也可以有力的保障农村集体产权制度改革的顺利进行。

（四）建立行之有效的监督机制

农村集体产权制度改革涉及利益广阔，改革的方方面面都需要有效的监督机制来予以保障。确保集体产权制度改革在农村能够得到理想的建设效果。

农村社会在长期的发展过程中缺乏相应有效的监督机制，使得人治传统、行政越权等至今仍然没有被有效清除。形成“上有政策、下有对策”的恶劣局面。同时，监督主体单一化、监督方式制式僵硬化也使得现有的监督机制并未能适应日益发展的农村社会的现状，导致为数不多的监督机制也没有发挥应有的理想的作用。

因此，在進行农村集体产权制度改革中需要建立起行之有效的监督机制，做到：一方面，创新监督机制，依据各地方实际建立起有效且人性化的监督机制。同时根据社会实际，考虑农村的长期形成的各项传统，对现有的监督体制进行相应的修改与完善，使之能在农村集体产权制度改革的过程中发挥积极作用。最后，一定要发挥农村居民的监督作用，在农村社会形成一个人人监督的局面。

四.为集体产权制度改革创造人人守法的良好环境

农村集体产权制度改革需要依法进行，这就必然需要农村能够提供一个个全面守法的良好的改革环境。但是，时下的农村社会的改革环境相对较差，村民守法意识不强，具体表现为一方面，农村社会缺乏相应的法治宣传服务，使得法治化理念并没有在农村民的内心得到太多认识与认可;其次，农村社会存在的某些落后的治理观念更是阻碍着集体产权制度改革在农村的展开;基层社会长期存在的一些不公现象，例如“村霸”、黑恶势力、贪腐现象等，严重破坏民众对于集体产权制度改革能在农村社会得到理想进行的信心。

农村民众是集体产权制度改革的直接参与者与亲历者，改革的顺利进行，离不开农村民众的积极参与，因此，需要党和政府运用各种方式，调动亿万农民的积极性，投身这场伟大的改革之中。为此要增强法治宣传力度、运用各种形式使民众了解农村集体产权制度改革，积极吸取农村社会传统、良好的自治方式，使民众自发参与改革，使农村社会形成良好的守法氛围，为集体产权制度改革化营造一个优良的改革环境。

结 语

农村集体产权制度改革是中国特色社会主义发展进入新时代，面临各种新的问题、新的挑战的情况下，党和国家对我国农村社会进行的一场极具影响的改革，是党站在新的历史高度上坚持为人民服务宗旨的具体表现，也是农村迎来的又一场实现新的全面发展的机遇。为此，包括全国人民要在党的坚强领导下，为农村集体产权制度改革提供自己的力量。法治力量更要发挥自己的独特作用，为农村集体产权制度的改革提供法律支持、法律保障和法律推动。

参考文献

[1] 宋洪远，高强. 农村集体产权制度改革轨迹及其困境摆脱[J].改革， 2015（2）.

[2] 张晓山，苑鹏，陆雷，刘长全.关于农村集体产权制度改革的几个理论与政策问题[J].中国农村经济， 2015（2）.

[3] 黄延信. 深化农村集体产权制度改革的几个问题[J].农业经济与管理， 2013（10）.

作者：卢赛斐（1995-），男，汉族，陕西西安人，哈尔滨商业大学法学理论硕士研究生。