论行政处罚的听证程序

彭征 余博

摘 要：《行政处罚法》自1996年颁布以来发挥了巨大的历史功用，为中国特色社会主义法治体系的完善增添了一份力量。然而自1996年听证程序进入法律视野以来，都存在着一些问题，如听证程序的适用率较低的问题、听证程序功用存疑的问题、听证程序在全国范围内设定不统一的问题。这些问题影响了听证程序的实际发挥效用的空间，因此将行政听证程序进行在构建就成为了一个极为必要的事情。

关键词：听证程序;行政处罚;听证笔录

一、行政处罚听证程序概述

行政处罚听证（hearing）程序指的是行政机关在作出行政处罚决定前，行政相对人所拥有的反映对处罚意见的权利。该程序的设立是我国行政法律部门“行政程序制度的重要突破”。自从1996年《中华人民共和国行政处罚法》（下称《行政处罚法》）中规定了听证制度以来，听证制度适用范围逐步扩张，到2020年止已经有包括高额罚款、责令停产停业和吊销许可证或执照四种法律明文规定可以申请听证的情形。应当看到就其法定范围来看行政处罚听证制度在我国还是存在着适用范围较小的问题，但是这不能否认听证制度24年来所取得的卓越成就。

二、听证程序存在的问题

（一）听证程序适用概率较低。听证程序在设立之后一直处于一个尴尬的状态，即公法学者对其非常熟悉而普通民众却很少会在被行政处罚之后要求举行听证。据红河州市场监督管理局统计数据显示，在属于听证范围的案件中共有29件，未申请听证的案件29件。当然，根据单一地方数据所做出的判断也可能会有失偏颇，但是作者也再也没有检索到其他公布了听证率的政府官方统计，因此在这个极端案例的有限证明力下需要结合个人生活的主观感受来进行“心证”。听证程序的适用概率低下是比听证范围不够宽的情况更为糟糕的事情，现行《行政处罚法》设置法定听证资格范围的思路在于行政相对人所受到的责任大小来区分的，因此只有对行政相对人实体权利义务影响极大的事由才会成为法定事由，从而获得申请听证的前置性资格。然而可怕的是，即使在这群受到极大实体权利义务影响的行政相对人中也只有微乎其微的人申请了听证程序。法学家设立的众多听证程序的研究工作在90年代便促成了听证程序为立法所接受，却难以想象在21世纪的头两个世纪已经过去时听证程序还几乎没有为大众所接受。

（二）听证程序功用存疑。听证程序的设立到底是出于何种目的的考量，在现行的听证程序效力设置上存疑的，《行政处罚法》没有做听证程序法律效果的说明，规定的较为概括，反而在《行政许可法》第四十八条第二款中对于听证笔录效力作出了规定。是否可以认为现行《行政处罚法》听证程序的设立几乎没有任何实质性的法律效果，只是徒有公众参与的形式？一些学者从听证笔录的效力上出发来解决《行政处罚法》听证程序只存在宣示性意义的问题，石佑启教授从听证笔录在庭审中应当实质性的影响法庭对于举证义务的判定、庭审方式的确立、审理范围的排他三个方面为听证制度增加了功用性。

（三）听证程序设立不统一。我国的行政听证程序在操作层面的设置上是将具体的规则制定下放给各个地方自行进行制定的，当然这在我国立法模式中也并不罕见，为了协调法律的统一性与因地制宜的灵活性，我国人大制定的很多法律都是“套娃条款”。在法律层面不做具体的操作性流程规定，只对于大方向上的权利义务进行限定，由行政机关通过配套条例的方式进行具有可操作性的细化，最高层级的行政机关即国务院在通过一版相对而言操作性更强的条例之后，将其中的一些内容继续下放给地方，因此就形成了我国奇特的“套娃式”多层级立法。在认识到这种立法模式可以极大的兼顾地方特色和可操作性的同时，也应当认识到对于听证制度这种舶来制度，采用统一设定的方式更加能够使得民众易于接受和熟悉的统一方式来进行立法设定。皮纯协教授就在其文章中更进一步，认为应当通过立法方式设立统一的行政程序法典来统一的规范各种各样的行政程序。

三、行政处罚听证程序再构建

（一）构建公众能够接受的听证制度。听证制度是“不折不扣的舶来品”，就我国的文化传统和风俗习惯而言，民众对于听证制度的主观感受是陌生的。人类总是倾向于对于陌生的事物很难去信任其功用，再加上民众对于行政机关存在极为不好的印象，行政机关在民众心中的刻板印象即为“形式主义、推脱避责”等，因此这也为行政处罚听证程序蒙上第二层灰色。在建构制度的同时，最好的建构方式是根据本土的文化要素从民众熟悉的事物或者接近其熟悉事物的角度去构建。如信访制度同样是外国舶来品，具体而言是从前苏联学习的制度，但是因为与中国在长期的封建社会中形成的“鸣冤”等唯上的意见表达途径相契合因而受到了我国民众的大量适用。当然，退而求其次，如果确实很难从本土文化要素找到相关联的制度嫁接点，那么在确实有必要引入新制度的时候还是应当进行引入。听证制度显然属于确有必要引入的制度，但是对于这种次优的制度引进就必须付出较为高昂的配套措施——进行宣传使得民众逐渐熟悉该项舶来的制度产品。民众对于一项制度产品只有愈发熟悉才能进行运用，而且在宣传的设计中应当着重展现其有效性。例如我国每年人大代表选举时都会进行宣传，但是民众普遍热情不高，舆论上“选举无用论”总是占有主流地位，且即使在参与了选举过程的人中也普遍不相信自己的政治参与行为能带来任何改变。因此，对于有效性的宣传需要附着于制度有效真实性上，民众对于那些显然有着回应与功用的制度就显示出了莫大的热情，比如政府信息公开近年的极大力度实行就使得民众产生了对于该种途径的信赖;再比如对于举报制度回应的确信就催生了大量的举报行为，因此应当使得民众对于听证制度在熟悉的基础上，为听证制度增加更多的效用性就成了制度改革的当务之急。

（二）听证制度有用性的确立。听证制度需要用法定的方式确定其功用，要使得听证制度确实能够影响行政相对人的实体权利义务。只有通过法定的方式来确认听证程序的功用才能够解决民众听证申请率低的问题和对于行政听证程序功用性的疑惑。在听证制度有用性的确立上，是多维度体现的，既可以从听证结果出发来构建对于行政处罚决定的影响，也可以从程序性结果的表征——即笔录的效用界定上出发，这也是众多学者努力的方向之一。对于听证笔录效用的法律规定有着其终局性，因为听证笔录是整个听证程序的集中反映，听证结果也将呈现在听证笔录中。规定听证笔录的排他性效力可以使得行政处罚听证制度的地位有着实质性突破与增长，因此在下次《行政处罚法》修订时，应当明确听证笔录会导致的法律效果。聽证笔录的法律地位明确至少在三个方面上具有裨益，一是因为会影响行政相对人实体权利义务，可以增加行政相对人申请听证的概率，使得听证制度不再是一个图具其表的装饰性制度;二是可以增加行政机关作出行政处罚的规范性，这也建立在听证制度的设立上;三是使得民众真正能够相信听证制度具有有效性，对于我国听证制度产生足够的信心，进一步说可以增强“制度自信”，使得民众相信其确实生活在一个有着正义导向的国家中。

（三）通过司法解释的方式设立统一听证程序。听证程序的设立有着多种多样的立法方式，一是可以通过全国人大及其常委会的立法权限设立法律的方式来统一听证程序，二是可以通过国务院通过行政法规的方式来统一听证程序，三是可以通过司法机关行使司法解释之权，细化《行政处罚法》中的听证程序。比较三种方式可以发现，第一种方式适用较少，只有在对于法律进行实质性修改时才会启动此种方式，而这么多年学界呼吁并没有使得人大启动修法程序，也能说明立法机关可能有其它原由而不愿启动修法程序。二是通过国务院通过行政法规的方式来完成听证程序的统一，显然国务院在权限上可能对于制定此种统一立法程序有着“越权”之嫌疑。因此，通过司法解释的方式来统一听证程序有着其优越性，该种优越性一是体现在立法权限的适合上，最高人民法院、最高人民检察院依照《宪法》及《立法法》的规定行使法律解释之权，而《行政处罚法》对于听证程序较为笼统的规定是比较典型的应当进行司法解释的情形。

参考文献

[1] 参见杨海坤：《行政听证程序——中国行政程序制度的重要突破》，载《行政法学研究》1998年第3期。

[2] 参见石佑启：《行政听证笔录的法律效力分析》，载《法学》2004年第4期。

[3] 参见皮纯协，李素贞：《行政听证在我国立法中的现状与完善》，载《法学杂志》2001年第5期。

[4] 参见余凌云：《听证理论的本土化实践》，载《清华法学》2010年第4期。

[5] 参见黄德林，张馨《略论中国行政听证制度的不足及其完善》，载《华中科技大学学报》（社会科学版）》2003年第2期。

作者简介：彭征，生于1979年，男，汉族，籍贯四川巴中市，泰和泰律师事务所律师，西南财经大学在职研究生，研究方向：经济法。

余博，出生于1996年，男，汉族，籍贯四川成都市，贵州师范大学在读研究生，研究方向：经济法。