城市居家养老服务模式下社会组织供给困境及对策研究

杨启中 张璟帅 赵飘飘 刘垚伽 郑珺 戎浩

摘 要：随着全国范围内城市居家养老模式的推广，社会组织也在该模式中扮演着日益突出的角色。然而，由于我国居家养老模式建设正处于起步阶段，社会组织在供给侧也遇到了无法有效利用政策倾斜，缺少与社区的明确分工，内部管理水平与服务质量参差等困境。对此本文从政府、社区、社会组织角度出发，提出了相应对策。

关键词：居家养老;社会组织;困境;对策

一、前言

在现有城市居家养老服务模式中（如图1），政府作为掌舵者，无论是政策倾斜还是资金支持，都为社会组织参与居家养老服务提供了良好的环境，使社会组织能够通过竞标的方式，在社会主义市场经济的基础上进入养老服务。而作为居家养老服务平台的支撑者，社区以搭建养老服务平台的方式，为社会组织提供可依托的信息交流平台，进而使老人真正需求与社会组织养老服务供给实现有效对接。

此外，养老企业作为杭州居家养老服务模式中不可缺失的一环，以其商业性的运营模式与社会组织产生一定竞争，进而倒逼社会组织改革创新。

二、城市居家养老服务模式下社会组织供给困境

（一）政府调控不力：

1.财政款项落实不精确，与老人真正需求脱节。2019年10月，杭州市财政局会同市民政局出台了《杭州市困难老年人适老化改造项目试点实施方案》和《杭州市市级养老服务资金补助实施办法》，下拨各区县市居家养老资金1.2亿元。然而，虽然财政已有一定支持，我国政府购买居家养老服务尚处于地方试点层面，政府资金投入缺乏统筹规划，关联的部门繁多，资金来源复杂、供应不足，随意性较大，造成了政府购买居家养老服务的整体规模偏小，服务项目偏窄，资金支持无法及时到位的问题，进而无法与老人真正需求相对接。

2.审批环节繁琐，政策落实流于形式。中央和地方政府为了推进居家养老服务，虽然陆续出台了一些规范性、 指导性文件， 但政府优惠政策之间缺乏相互衔接，并且政策在实践中因审批材料众多以及手续繁琐而难以落实。社会组织参与居家养老服务的优惠政策分散在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施细则》以及四部委下发的《加快推进政府购买养老服务工作的通知》等文件之中。但是上述政府文件位阶不高，政策涉及多个职能部门，不具备协调各职能部门之间权责关系的效力，因而大多数没有达到理想落实效果。

3.引入第三方社会组织门槛和标准订立过高。我国对社会组织采取的“双重管理”体制使社会组织参与居家养老服务的准入门槛过高。“双重管理”体制，即社会组织获得合法身份需要获得所在行业业务主管部门和民政部门双重审批，其使一些试图参与居家养老服务的社会组织面临着无法获得正式身份认可的窘境。过高的准入门槛严重阻碍了社会组织自由、独立的发展，使其发展程度滞后， 难以承接大规模政府购买居家养老服务的委托。

（二）社区管理划分模糊

目前社会组织在城市居家养老模式中对社区仍然是依托关系，社会组织要结合社区的具体情况，必须接受社区的指导。但是社会组织介于社区与政府之间，局要具备一定的独立养老供给思维，此时如何平衡指导与创新成为一道难题。社区与社会组织的关系构架仍然缺乏系统性和科学性

（三）养老企业竞争冲击

养老企业以其商业化的运营模式以及管理、服务人才的聚集对社会组织在居家养老中的供给产生巨大冲击，压缩了社会养老组织的发展空间。在收集的72个杭州居家养老社会组织样本中有54个（75%）表示受到来自养老企业竞争冲击已经威胁到其在既定發展规划中运营。

（四）社会组织内部问题

1.缺乏专业人才，服务及管理水平较低。从服务供给层面来讲，社会组织参与养老事业医养结合有效供给能力不足，专业化进程受阻。在杭州的居家养老社会组织的走访过程中不难发现，社会组织本身由于缺少具有专业医护技能的专业护工队伍，无法提供医养结合的居家养老服务。但2016《第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查》调查显示，我国老年人对专业的医疗护理服务有着迫切需求与极高的期待。这就导致社会组织所提供的养老服务无法满足老年人的养老需求矛盾。而内部管理层面社会组织也存在一定问题，大部分受访的养老社会组织目前都不具备一套完整的运营规范，内部管理分工也较为紊乱。

2.依托政府招标和社区平台，导致创新积极性下降。政府与社区虽然在政策，基础设施，资金投入上予以社会养老组织一定扶持，但是导向性的扶持指标，政策规范，在某种程度上反而消磨了社会组织集社区的亲老性以及养老企业的针对性特征，使其陷于传统养老模式的框架之下，难以做出有效革新。

三、优化城市居家养老服务模式下社会组织服务供给的对策

（一）政府

1. 促进政府治理与社区具体实际相契合。党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。促进社会组织因地制宜发展养老服务，将供给与老年人的养老需求切实对应，减少如器材设施闲置或缺失等情况发生。

2.加强社会组织监督体系建设，完善绩效考评标准。要在政府引导下，加快推进政府、社区、居民多方位监督体系的构建。同时，完善社会组织服务供给的绩效考核标准，多层次、多方面的客观评定社会组织服务质量。“以督促进”，提高社会组织居家养老服务供给水平。

3. 加大政策倾斜力度，完善法律法规。加大对社会组织的政策支持，以及财政投入和补贴，鼓励社会组织参与居家养老服务供给。加快相关法律法规完善，并且尽量使其具有预见性、长久性，长期稳定的为社会组织参与居家养老服务供给提供良好氛围和环境。

（二）社区

1. 制定完善的准入制度，明确社会组织准入标准。社会组织大多以第三方的身份进入社区，开展居家养老服务工作。社区作为社会组织服务供给的依托平台，要收集居民意见、建议，制定完善的社会组织准入制度，保证引入的社会组织能为社区居民提供高质量服务。从而推动社会组织努力提高自身的服务供给水平。

2. 加强与社会组织的联系，构建科学有效的协同服务关系。社区既是社会组织的监督者，又是社会组织的合作伙伴，二者在服务供给方面有着共同的目标。社区要积极与社会组织联系，互相交流，一起构建彼此协助、共同发展的服务供给伙伴关系。

（三）社会组织

1. 加强专业化培训，积极引进专业服务人才。专业人才队伍建设关乎社会组织的服务水平、质量和口碑。所以，社会组织应当加快完善专业人才培养体系，加强对内部人员的专业化培训，也要积极引进外界专业人员，建设强有力的专业人才队伍。

2. 加强管理，规范服务，提升管理水平和服务质量。社会组织要加强组织内部合法化、制度化管理，建立完善的科学管理体系，提高自身管理能力和管理水平。要严格制定服务规范，并采取服务人员星级评定制度，督促服务人员提高服务能力，进而为老人提供优质、丰富、连续的居家养老服务。

3.设立奖励机制，大力鼓励服務创新。目前，社会组织由于依托政府招标和社区平台，在服务创新方面的能动性难以发挥。所以社会组织内部应当设立奖励机制，鼓励组织成员在服务实践过程中寻找创新点，突破传统养老服务框架，在方式方法、运行机制等方面，实现居家养老服务创新。

四、结语

目前，社会组织参与居家养老服务供给的过程中，对政府依赖性极强，与社区协调不到位，受养老企业竞争挤压，缺乏自主性、灵活性，服务水平和质量参差不齐，很难满足老年人的居家养老需求。所以社会组织需要逐步构建与政府“良性互动”的合作伙伴关系，与社区协调合作，努力提高自身服务水平和质量，获得更强的竞争力。

参考文献

[1] 严志兰 李叔君.社会组织在社会养老服务递送中的作用解析——基于福建的田野调查和个案分析[D].中共福建省委党校学报.2020.（05）.

[2] 李长远.社会组织参与居家养老服务的困境及政策支持——基于资源依赖的视角[D].内蒙古社会科学（汉文版）.2015.（04）.

[3] 林雨欣 伍先丹 朱俊谕.社会组织参与养老事业视域下的养老服务供给现状与路径分析[D].社会与公益.2020.（10）.

[4] 姜耀辉.社会组织助力多层次养老服务体系构建[N].中国人口报.0001-01-01 003.

作者简介：杨启中（2001——）男，汉族，浙江杭州人，单位：浙江理工大学法政学院，本科在读，法学专业