浅论对主体功能区格局优化的几点思考

王伟 曹云 党迎春

摘 要：主体功能区是中国经济发展和生态环境保护的大战略，解析其空间结构演变过程和趋势是国土空间开发与主体功能区格局优化的重要依据。文章通过探索主体功能区空间结构演变的科学与政策内涵，提出笔者几点思考，以期为同行研究提供借鉴和建议。

关键词：主体功能区;空间结构;地域功能;演变过程;格局优化

2019 年 12 月 16 日《求是》发表中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》指出，“要完善和落实主体功能区战略，细化主体功能区划分，按照主体功能定位划分政策单元，对重点开发地区、生态脆弱地区、能源资源地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局”。由此可见，主体功能区不仅成为形成国土空间开发保护总体格局的依据，也为完善政府区域治理体系提供战略指向和基础制度保障[1]。

一、主体功能区的概念

主体功能区划作为中国有史以来第一张综合展示未来中国保护与开发格局的前景图，逐渐由规划上升到区域战略再到国家基础制度，已经成为中国“一张蓝图干到底”的总体方案[2]。2017 年 8 月习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十八次会议明确指出：“建设主体功能区是我国经济发展和生态环境保护的大战略。”十九大报告指出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”。主体功能区划通过全国层面自下而上的自然承载力同自上而下的空间结构有序性分析，采用综合地理区划的方法，形成了大区域尺度生态-生活-生产“三生”空间的优化配置方案。可以说，主体功能区划由城市化地区、农业发展地区和生态安全地区三者按照一定法则和规律构成并演化着，本身蕴含着点-轴结构、核心-边缘结构等空间组织规律。与产业结构一样，这种以城市化、农业发展、生态安全3类功能区之间的组合关系表征的空间结构，也将产生或影响经济效益、社会效益和生态效益，且这种影响更为长期，调整的困难更大。然而，主体功能区空间结构一定随着地理环境、发展水平和发展方式的不同而不同。如何具体量化主体功能区空间结构演化过程与机理并应用于国土空间可持续调控，完善主体功能区格局，都是需要进一步探索的科学命题。

二、 主体功能区的理论框架

主体功能是指在全国层面同时满足人类可持续利用需求，以及自然生态系统可持续供给过程中对县域单元的一种功能定位，是人类社会经济系统与自然系统相互耦合、适应形成的国家层面“三生”功能的最优配置。其空间结构是指不同功能区及其承载的人口、经济的空间分布和比例关系在空间上的组织规律，包括空间集聚、空间分异及拓扑结构等特征。已有研究从人地关系、地域系统理论的综合分析视角对主体功能形成的影响因素、动力过程和驱动机制进行了初步的论述，揭示了自然地理环境、土地利用、人口集疏、产业区位等因素对主体功能形成的作用机理，指出生态可占用性、资源环境承载力、经济活动空间集疏和人口的空间集疏是影响主体功能生长发育的重要因素。其中，经济活动集疏和人口空间集疏是主体功能及其空间结构形成演变的关键因素。社会经济活动的区位指向是不同的，每个区的功能都不一样。2001年，当我国进入第十个五年规划时，区域发展问题才被纳入国民经济和社会发展五年规划中。然而，区域发展并未单独成章，而被局限在“经济结构”的篇章下。与此同时，我国缺失对整个国土空间的战略部署。此后，国家从空间管制和区域治理的完整体系部署国土空间、从生态文明“五位一体”的角度理解区域协调发展，国土空间开发保护格局优化配置和区域协调可持续发展，被决策层高度关注且越来越重视。党的“十八大”报告首次将优化国土空间开发格局提到战略高度，确定了优化国土空间开发格局的原则是人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一，确定了通过科学建设“三生空间（生活、生产和生态空间）”打造我国城市化、农业发展和生态安全三大战略格局的优化目标，确定了区域发展要按照主体功能定位、实现陆海统筹的基本要求，国土空间被党中央称作“建设美丽家园的空间载体”，优化国土空间开发格局被确定为我国生态文明建设的首要任务。

三、对主体功能区的格局化的几点思考

我国的主体功能区发展到今天存在很多的问题，笔者结合国内实际情况谈一谈几点思考。我国从“十三五”规划开始，创新国土空间开发保护格局优化配置理论，并不断转换为决策应用的主要方向。突出具有战略性的顶层统筹与针对性的治理体系架构，強调目标导向主导同问题导向相融合的规划与政策体系设计，强化约束性法规和政策工具及差异化的发展模式与考核指标的运用，注重自上而下的功能定位要求及不同功能区之间收益的均衡配套，运用政府工具手段和市场机制相结合的实施途径等等。“十三五”规划涉及国土空间和区域发展的相关应对策略，应突出国土空间开发保护战略格局的进一步完善，适应双向开放和第二个大局的战略要求，并从战略格局中结合经济社会与资源环境的相关内容，凝练提升我国国土空间开发保护的长远战略表达;应突出主体功能区定位和资源环境承载能力约束，逐步将主体功能区规划图推进成为习近平总书记提出按照一张图干到底的规划蓝图，并配套完善以不同功能区百姓利益均衡为导向的政策体系，以及以人与自然相和谐的美丽家园建设的政绩观;应突出不同空间层级的城镇化和扶贫脱贫的精准策略，重点是发展的模式、路径以及考核标准等应适应当地特点和总体要求。从国土空间开发保护的战略制定上，应依托“主体功能区”一张图，构建区域发展总体战略。将新型城镇化、新农村建设等作为近期建设方针，而把西部开发、东北振兴、京津冀协同发展、长江带建设等作为重点任务，共同构成“十三五”规划的区域治理体系。

综上所述，针对我国在国土空间优化配置、区域协调发展、城市化和城乡发展一体化等等方面出现的问题逐步解决，做到有创新，绿色环保生态，既要“绿水青山”，也要“金山银山”。本着开放、绿色、和谐、共享的理念发展。

参考文献

[1] 全国人大财政经济委员会办公室，  国家发展和改革委员会发展规划司编. 中国建国以来国民经济和社会发展五年计划重要文件汇编. 北京： 中国民主法制出版社， 2008.

[2] 马凯. 大力推进生态文明建设. 国家行政学院学报， 2013， （2）： 4-10.

[3] 胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告. 江淮， 2012， （12） ： 22-34.

[4] 樊杰，郭锐.  面向“十三五”创新区域治理体系的若干重点问题. 经济地理， 2015， （1） ： 1-6.

[5] 樊杰. 中国主体功能区划方案. 地理学报， 2015， 70（2）： 186-201.

[6] 王亚飞，  樊杰.  中国主体功能区核心-边缘结构解析.  地理学报， 2019， 74（4）： 710-722.

作者简介：王伟，1986年生，男，汉族，湖北随县人。硕士研究生，研究方向：生态环境规划与政策，国土空间规划，3S技术应用与开发，江西省煤田地质局测绘大队，江西省南昌市，330001

曹云，1987年生，女，汉族，江西南昌人。研究方向：教育理论。南昌市青云谱学校，江西省南昌市，330001

党迎春，1980年生，男，汉族，河南唐河人。研究方向：国土空间规划。江西省煤田地质局测绘大队，江西省南昌市，330001