以需求为导向深化粮食供给侧结构性改革

刘金祥（哈尔滨市人大农业林业委员会）

（作者系哈尔滨市人大农林委员会副主任委员，黑龙江省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员，哈尔滨工业大学兼职教授。）

深化粮食供给侧结构性改革，就是围绕提高粮食供给体系质量和效率，优化农业资源配置，增强粮食供给结构的适应性和灵活性，使供给更加契合市场需求，更加有利于发挥资源优势和保护生态环境，更加有利于构建产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的粮食供给体系。这既是一次生产力的广泛调整，也是一场生产关系的深刻变革；既是深入推进农业供给侧结构性改革的重要方面，也是加快转变农业发展方式、增加农业发展新动能的重要抓手。当前和今后一个时期，粮食主产区在坚持以需求为导向深化供给侧结构性改革方面，应注重以下几个方面：

（一）注重发挥市场配置资源的决定性作用。粮食供给侧结构性改革是全产业链条的变革，既包括粮食生产，也包括粮食加工、储运和营销。国家应坚持市场化导向，充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，依靠市场手段动员要素、优化配置、提升效率，以市场化倒逼粮食供给侧结构性改革。一是推进一二三产业融合发展。深度开发水稻、玉米、大豆等粮食产品的多种功能，把粮食生产、加工、流通等环节融合起来协调发展，加强一、二、三产业的深度融合，不断延伸粮食产业链条，努力提升粮食制品的附加值和比较效益。粮食供给侧结构性改革是全产业领域的变革，不仅要提供满足粮食需求的有效供给，还要开发满足与农业多功能性相伴而生的服务性需求的有效供给，这就要求一些农村依托绿水青山、田园风光、乡土文化等资源禀赋，推动生态农业、休闲农业、观光农业、旅游观光产业持续拓展，不断培育壮大新产业新业态。二是引导社会资本进入粮食营销领域。灵活应用国家现有的粮食配额政策，发挥价格杠杆的“鲇鱼效应”，利用“PPP”合作模式，吸引社会资本进入粮食流通领域，推动建立中央和地方、主产区和主销区、国有和民营等多层次的粮食储备体系，积极培育粮食市场的多元化流通主体，逐步消化和吸纳现存超量的粮食储备，在降低粮食储备成本的同时，激活粮食市场活力。三是建立与市场相匹配的保障机制。国家灵活掌握政策对粮食主产区粮食市场价格的干预，还原市场经济下的粮食生产结构和价格水平，改变以价格保障农民收益的现状，实行“市场定价、价补分离”的补贴政策，并发挥好粮食生产和流通环节补贴政策的作用，将生产环节的补贴主要用于降低种植成本，将流通环节的补贴主要用于增加农民收益，使二者逐步退出保障作用的范畴。四是在顺应市场变化中主动作为。国家利用好对大宗商品现货、期货市场，探索寻求国际、国内粮价的话语权和定价权，引导市场对粮价走势的合理预期，最大限度地抵消国际粮价大起大落带来的不利影响，维护我国粮食市场的稳定和广大粮农的利益。

（二）注重完善体制创新机制。粮食供给侧结构性改革是一场深刻变革，要用改革的办法激发活力、发掘潜力、增进动力。一是深化农村土地制度改革。国家有关部门应督促地方政府，加快农村集体资源性资产确权登记颁证的步伐，尽快颁发权属证书，强化物权保护，让广大农民吃上“定心丸”。 地方政府抓紧实施农村土地“三权分置”，积极稳妥地推进农村土地制度改革，努力实现土地所有权、承包权、经营权的分置，为促进土地有序流转、适度规模经营创造有利条件。同时，统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，从实际出发探索发展集体经济有效途径，鼓励农村基层组织开展资源变资产、资金变股金、农民变股东等改革，增强集体经济发展活力和实力。二是完善粮食价格机制。坚持并完善水稻、小麦最低收购价政策，合理调整最低收购价水平，形成更加合理的比价关系。在此基础上，国家发改委、农业部等有关部门应在粮食政策过度时期，对黑龙江、吉林、河南、山东等粮食主产区，给予粮库拍卖玉米价格与国内玉米市场价格相对接的政策，一方面加快去库存步伐，另一方面降低企业原料成本。需要强调的是，国家有关部门应采取必要的制度性、技术性手段，适当控制大豆、玉米及玉米替代品等农产品进口数量，为粮食主产区调整产业结构和深化供给侧改革预留一定的时间和空间。三是调整粮食补贴政策。粮食主产区的省级人民政府应主动协调农业部等国家有关方面，进一步调整完善粮食主产区补贴政策，尽快出台市场定价、价补分离的改革措施，使农民合理收益由政府实行价外补贴，切实保护和调动农民种粮积极性。国家农业主管部门应发挥补贴对优化粮食供给结构的促进作用，逐步把与产量挂钩的补贴项目转向综合性农业支持保护补贴，推动农业补贴由补流通、补价格转向补生产、补收入、补生态，将种粮直补、良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴，推动农业补贴由以“黄箱”为主向以“绿箱”为主转变。四是不断创新粮食经营模式。针对粮食供给侧对需求侧变化的适应性调整明显滞后这种状况，紧紧抓住物联网、移动互联网、云计算、大数据智能化为代表的信息技术快速发展的契机，加快构建“互联网＋粮食”经营平台，用信息化推动粮食销售，加快粮食生产经营的转型升级，推动我国粮食供求由低水平平衡向高水平平衡的提升。

（三）注重调整种植业产业产品结构。生产决定流通，解决粮食供给品种结构不合理的问题，首先应从调整种植业产业产品结构这个源头上下功夫。应坚持“需求引导、市场倒逼”的原则，统筹调整粮食种植结构。一是进一步调优粮食种植结构。按照“一减四增”的思路，减少普通玉米种植面积，增加粘甜、加工食用、饲用玉米种植面积，稳步扩大水稻种植面积，探索恢复优质大豆在东北部分地区的种植区域和保障措施。引导农民以市场需求为导向，种植价格高、效益好、市场热销的有机水稻、食用玉米、大豆、小米、杂粮杂豆等农作物，通过采取政策扶持、技术支持等措施，把重点用在保护和提高粮食综合产能以及产品质量与效益上。二是进一步扩大青贮、牧草种植面积。围绕改善生态环境和实现资源永续利用的目标，开展粮经饲统筹、粮豆轮作试点，适应畜牧业发展的需要扩大青贮、牧草种植面积，使粮食供给更加契合消费市场需求。三是进一步发展特色种植产业。应顺应我国粮食消费多元化、精品化、便捷化、安全化的趋势，以及市民追求名优产品和小包装、小杂粮品种的需求，积极发展订单农业，加快特色种植产业发展，不断增加适销对路的新品种和小杂粮品。同时，应积极宣传推介小米、食用玉米的营养和保健价值及谷草、食用玉米秸秆的饲用价值，不断恢复其主食功能。四是进一步推动实施马铃薯主食战略。各试点省市应抓住有利机遇，充分利用国家给予的优惠政策，加快马铃薯种植基地建设，以食品加工龙头企业为带动，努力推进马铃薯主食化开发，逐步扩大主食品种种植范围。

（四）注重实现粮食规模化生产、产业化经营和生态化保护。将分散的小农经济引入规模化生产、产业化经营和生态化保护的发展轨道，是深化粮食供给侧结构性改革的内在要求，也是增加农民收入、让农民致富奔小康的主要途径。一是引导农村土地使用权加速流转。应在坚持农村土地承包关系不变的前提下，在落实农村土地集体所有权的基础上，通过集体加农户双层经营模式，加快发展粮食适度规模经营，努力增加粮食整体竞争力和比较效益。应大力培育新型农业经营主体和服务主体，通过经营权流转、股份合作、代耕代种、联耕联种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式的规模经营。应引导农村集体以合作社方式，为农户提供统一规划布局、统一提供良种、统一生资购进、统一技术指导、统一市场营销、统一监督管理等方面的服务,鼓励农户按照集体合作组织的要求搞好粮食生产。应采取政策激励方式,引导广大农户通过入股、转租、托管等形式，将所承包的土地使用权流转到农业经营大户、农民专业合作社和现代企业手中,使农民摆脱小农经济的束缚，从土地流转和进城务工中获得双份收益。二是大力发展粮食精深加工项目和龙头企业。当前，粮食加工业面临着“低端初加工产能过剩、精深加工产能不足、复制产品过多、创新产品不足”的严峻局面，很难满足种粮者增加收入、消费者需求升级的需要。要打破这种局面，就要抓住粮食加工这个产业经济发展的关键枢纽。应树立全产业链的发展理念，认真贯彻国办关于进一步促进农产品加工业发展的实施意见，严格按照县域经济发展的整体规划，坚持“粮头食尾”、“农头工尾”和“绿头牌尾”的总体思路，不断落实扶持粮食加工业的政策措施，加快引进、培育和建设粮食精深加工项目，做大做强粮食加工的龙头企业，加速化解粮食加工业存在的产业链条过短、规模小而分散、加工产能过剩、成本压力过大、产品品牌不响等问题，进一步延长粮食产业链条，一方面使原粮实现就地转化、化解过剩产能；另一方面吸纳农民就业、增加农民非农收益，进而加快哈市农民致富奔小康进程。同时，加快淘汰高耗能、低水平、粗放式的粮食落后加工产能，而对于那些基础实力强、市场前景好、管理水平高、增长潜力大的粮食加工转化企业，应给予技术支持和资金扶持，，形成大型的粮食产业集团，促其树立品牌打造名牌。三是提升粮食生产的科技化和生态化水平。坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，落实好藏粮于地、藏粮于技的要求，整合资源集中力量，加速破解粮食丰产增效、智慧农业、农业机械化、中低产田改良、黑土地保护、农业面源和重金属污染综合防治与修复等重大技术及装备方面的课题。各级政府应建立农科教产学研一体化农业技术推广联盟,支持农技推广人员与家庭农场、农民合作社、龙头企业开展技术合作，加强农业科技的基础性、前沿性和应用型研究，加快农业科技成果转化，提升粮食的原始创新能力，特别是以各级各类高标准农业科技园区为依托，以发展有机、绿色、无公害粮食为重点，加快培育优质专用、营养健康的粮食新品种，大力推进优势特色粮食产品的品种改良，围绕节约成本增加效益、改善生态环境和提高粮食质量安全等重点领域，健全完善现代农业产业技术体系，为粮食生产转型升级、提质增效提供有力支撑。针对过去单纯追求粮食产量、过多追加要素投入、超过安全边界的状况，通过采取控肥减药等措施，减少边际不经济的投入，发展清洁型生产、节约型农业。

（五）注重发挥政府在粮食供给侧结构性改革中的保障作用。深化粮食供给侧结构性改革，离不开政府的引领和保障。各级政府及其农业主管部门，要把加强服务能力建设、提升服务水平放在突出位置，为深化粮食供给侧结构性改革提供有力保证。当前和今后一个时期，应在以下五个方面做出努力。一是加快补齐基础设施建设短板。国家有关方面和地方各级政府应继续采取“以奖代补”的政策，加大财政投入，动员社会资本参与，切实加强以农田水利为重点的基础设施建设，通过采取改建扩建灌区、增加机电井数量、扩大灌溉面积等举措，为进一步实施“旱改水”工程创造条件。应扩大高标准农田建设规模，提高建设标准，完善配套设施，建成集中连片、旱涝保收、稳定高产和生态良好、设施完备、有利于机械耕作的高标准农田。应把加强农机装备作为转变粮食发展方式的重要手段，加快发展农机专业合作社，着力在制约机械替代人工的关键环节上攻关突破，推进主要粮食作物全程机械化，通过机械化推动粮食生产现代化、标准化和规模化。二是加快建设科技成果转化平台。各级政府应加大资金投入，建设好农业科技成果转移服务中心、成果产权交易中心，不断吸引各类创新主体主动参与和积极介入，发挥好这两个中心的价值评估、展示推介、咨询服务、产权交易、众创服务等功能，推动农业科技成果的转移转化和推广应用，促进农业科技成果产业化。三是不断提高农民种植技能。应继续实施新型职业农民培育工程，建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动的培训机制，分期分批培训农民，使农民了解和掌握新的种植技能。应吸引农村青年、返乡农民工、农技推广人员、农村大中专毕业生等加入职业农民队伍，优化农业从业者结构，为深化粮食供给侧改革提供有力保证。四是探索完善科技服务创新机制。充分发挥各级农技推广服务体系作用，创新公益性农技推广服务方式，引入项目管理机制，推行政府购买服务。在此基础上，积极培育农业社会化服务组织，大力发展农业生产性服务业。五是加强粮食市场体系建设。科学规划、统筹建设农产品产地批发市场、集散地批发市场，完善粮食流通骨干网络，加强商贸流通、供销、邮政等系统物流服务网络和设施建设，进一步完善县乡村三级物流体系，特别是应加速推进“互联网+物流”现代农业营销体系建设，大力发展农村电子商务，充分应用农业物联网、信息技术，持续推广粮食点对点营销、集团和个人定制营销、全生产过程展示性营销，以及众筹、微商、拍卖等多种营销方式，推动粮食“种得好卖得更好”，拓展粮食增收空间。六是强化粮食质量安全监管。坚持“产出来”和“管出来”两手发力，提高粮食生产的质量安全门槛，大力推进粮食标准化生产、品牌化营销，调优粮食品质，培育粮食品牌，形成品牌担保品质、优价激励优质的正向激励机制，让优质粮食的生产者不吃亏、有回报，让消费者购买国内粮食品牌与国外优质品牌一样感到放心安心。应健全从农田到餐桌的粮食质量安全监管体系，建立全程可追溯、互联共享的信息平台，完善风险监测评估和检验检测体系。应认真执行国家有关法律法规，加强对转基因粮食的检测和管理，坚决打击种植转基因粮食的行为，努力消除转基因粮食和有其他质量安全隐患的粮食，保障人民群众的身心健康。