外层空间反卫星武器法律规制研究

赵耀东

（华东政法大学，上海 200042）

一、反卫星武器的发展与实践

虽然“和平利用外层空间”这一原则在人类探索外空之初就通过国际条约和宣言的形式被确定下来，但实际上人类对反卫星武器的研究几乎与人造卫星对外层空间的探索相同步。 1957 年10 月4日，苏联成功发射第一颗人造地球卫星“斯普特尼克1 号”。 卫星入轨运行仅仅六周后，美国陆军对反卫星武器可行性的研究就已经完成。[1]在冷战的时代背景下，美苏两个超级大国争相探索太空的目的即是为了在军事竞争中占据优势地位。 外层空间技术自诞生之日起，就烙上了浓厚且无法忽视的军事化色彩。

“外层空间军事化”的内涵是指以直接或间接服务于军事为目的，各种利用或穿越外空或直接在外空发展和部署外空武器的活动。 “外层空间军事化”的表现形式包括两方面：狭义上是指对人造卫星的军事化利用，通过人造地球卫星的侦察、观测、通信、预警、导航等功能，支持和增强地基武器系统的作战效能；广义上还包括外层空间武器化，即通过研发、部署天基武器以打击敌方目标，或者研发、部署打击敌方外空目标的地基武器。[2]

狭义的外层空间军事化已经成为现实。当前，外层空间正朝着武器化方向发展， 反卫星武器即是这一趋势的主要表现之一。 目前的反卫星武器主要可以分为以下三类： 第一类是动能拦截型（Kinetic Energy Interceptor）武器，是当前反卫星武器中最主要的类型。动能拦截型武器朝向目标卫星发射，通过高速撞击摧毁目标， 或者在足够近的距离内通过爆炸物摧毁目标。 第二类是定向能量型（Directed Energy）武器，例如激光束，通过向目标卫星传输高度集中的能量， 使得卫星的电子设备暂时或者永久的失灵， 导致卫星失去控制。 第三类则是干扰型武器， 通过电磁信号阻碍目标卫星接收指令甚至控制目标卫星。

当各国在军事、经济、民生等领域越来越倚重人造卫星时， 对人造卫星打击不仅可以极大地削弱敌方的军事实力乃至经济实力， 还会产生强烈的威慑效果。 孤悬外空的“脆弱”的人造卫星自然成为了军事打击的绝佳目标：通常沿着可预测的轨道运行、几乎没有能力进行规避操作、 缺乏应对打击的防御能力、人造卫星本身成本高昂且作用巨大。诸多大国将反卫星武器的研发与部署作为外空战略的重要组成部分，视为本国外空利益和国家安全的重要保障。

近年来， 各空间技术强国秣马厉兵的反卫星武器试验使得外空局势趋于紧张：2019 年3 月27 日，印度成功进行代号“Shakti”的地基反卫星导弹测试，成为继美、俄、中之后第四个掌握反轨道卫星技术的国家， 成为太空军备竞赛的最新参与者；2019 年12月，特朗普签署《2020 财年国防授权法案》，正式组建美国天军， 其意在谋求美国在太空中的绝对军事优势；2020 年4 月15 日，俄罗斯时隔多年再次进行PL-19Nudol 反卫星武器试验，引发美国抗议。

由此， 亟需对呈现加速扩散趋势的反卫星武器进行规制，维护外层空间的和平与安宁。

二、规制反卫星武器的必要性

与六十多前“斯普特尼克1 号” 进入太空时相比，如今的外层空间更为繁忙，也更加复杂。 不可否认的是， 当今国际空间立法的步伐远远滞后于国际空间活动及空间技术的发展。[3]当然，回顾外层空间法律体系的发展过程发现， 往往是空间活动的实践推动了法律规则的产生。 对于反卫星武器这类空间技术发展的新产物，，从实践视角出发为规制反卫星武器寻找现实支撑是不可或缺的。

（一）蓬勃发展的世界航天活动与航天经济

当前， 世界上已有60 多个国家参与卫星研制，约有200 多个国家和地区使用各种应用卫星， 并且还将有越来越多的发展中国家参与到航天活动中来。据预测，到2025 年全球将有80 个国家设立政府航天专项预算为本国航天产业发展提供支持。[4]

此外，随着空间探索技术的进步，经济利益的驱动，以及政策的放开，越来越多的商业公司积极加入世界航天的发展进程。 商业公司虽然是空间活动的新主体，但在世界航天经济中占据重要地位：据美国卫星产业协会2019 年《卫星产业报告》显示，截至2018 年世界航天经济规模达到3600 亿美元。 其中，各国政府航天预算占比约20%，而民营商业占比近80%。[5]

从太空旅行，卫星星座，到火箭往返回收利用，航天活动可能成为新的经济增长点；从陆地时代、海洋时代，到太空时代，太空可能成为未来人类新的栖息地。 但安全稳定的外空局势是航天活动与航天经济发展的基础条件。航天活动越频繁，空间设施越增加， 反卫星武器试验与使用所产生的直接与间接威胁也就越大，基于此，对反卫星武器的禁止和限制也越发具有必要性和紧迫性。

（二）日渐恶化的空间碎片环境

空间探索活动不可避免地对空间环境造成负面影响，空间碎片即是诸多负面影响之一。根据联合国外空委《关于空间碎片的技术报告》，空间碎片被定义为地球轨道上的或重返大气层的所有不起作用的人造物体，包括其残块和组合单元。

自1957 年“斯普特尼克1 号”卫星升空以来，截至2019 年7 月1 日， 人类共把8461 颗航天器送入轨道，其中3432 颗已经陨落，5029 颗航天器仍然在轨。 但在这5029 颗仍在轨运行的航天器中， 仅有1000 多颗航天器仍然在正常工作，其余的都已经丧失功能变成了空间碎片。[6]根据美国航空局（NASA）轨道碎片项目办公室的资料显示，直径大于10 厘米的在轨空间碎片约有23，000 个，直径大于1 厘米的在轨碎片约有500，000 个， 直径大于1 毫米的在轨碎片约有135，000，000 个。 在轨空间碎片的自然衰减过程相当缓慢，海拔越高，碎片在地球轨道上停留的时间就越长： 轨道高度低于600 公里的碎片通常会在几年内落回地球， 轨道高度在800 公里的碎片衰减的时间通常是几十年，而轨道高度在1000 公里以上的碎片通常会环绕地球一个多世纪。据估算，若不采取措施，未来50 年间，碎片数量将以每年10%的速度增加。

空间碎片已经成为影响航天器长寿命、 高可靠性、高稳定性的重要因素之一。[7]1996 年，法国在轨运行的Cerise 卫星与一块被探测到的空间碎片相撞， 造 成 桅 杆 断 裂；2009 年， 俄 罗 斯 退 役 的Cosmos2251 卫星与美国在轨运行的Iridium33 卫星相撞，造成后者完全毁损，并形成了2000 多块可被追踪到的空间碎片；国际空间站自1999 年以来也进行了数十次规避演习， 以在必要情况下进行机动躲避空间碎片。

有学者指出，当前外空军控领域有形成“碎片禁忌”的趋势。一些国家由于社会压力而不是国家间的协议而不能随意发展或者使用军备， 这就是基于“禁忌”的军备控制。[8]密布的空间碎片是全人类探索太空的共同威胁，减缓空间碎片的产生已经成为国际社会的共识。 太空作为全人类的共同财富，即使对于掌握先进空间技术的国家来说，在发展和使用反卫星武器方面也不得不考虑国际舆论与道义的压力。 空间碎片逐渐成为各国空间活动不得不忌惮的因素， 为禁止反卫星武器的发展与使用提供了实践依据。

三、现行国际法律体系对反卫星武器之规制

（一）外层空间法的适用

外层空间法是调整国际法各主体在探索、 利用外层空间的外空活动中的法律关系， 规范国际法主体在探索、 利用外层空间的过程中出现的法律问题的法律原则、规则和制度。当前的外层空间法律体系主要由五项有关外空活动的国际条约和联合国大会一系列有关外空活动的决议构成， 形成了若干构成外层空间法律体系核心与基石的基本原则。 笔者认为， 反卫星武器受到以下外层空间法原则与规则的限制。

1.和平利用外层空间原则

1963 年联大第1962 号决议通过了 《各国探索和利用外层空间活动的法律原则宣言》， 在序言中“确认和平探索和利用外层空间的进展，关系着全人类的共同利益”。 虽然该宣言不具有法律上的拘束力，但是它获得了联合国全体会员国的一致赞同，实际上奠定了国际外空法原则的基础。[9]1967 年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（以下简称《外空条约》）在序言中也确认“为和平目的发展探索和利用外层空间，是全人类的共同利益”。

和平利用外层空间的原则得到国际社会的公认，但在具体的理解和适用上各国存在分歧。尤其是对于“和平目的”一词的理解，随着外层空间活动的实践发展先后出现了多种解读。第一种观点认为，和平目的是指外层空间的非军事化， 即禁止在外空从事一切军事活动，不论是进攻性还是防御性；第二种观点认为，外空军事活动应当被分为“可允许的”和“不允许的”两类，和平目的仅限于排除侵略性的军事化利用外空， 并不排除非侵略性的军事化利用外空的情形。[2]因此，基于自卫目的利用外层空间是被允许的；第三种观点认为，和平目的是指外层空间非武器化，但并不禁止狭义上的外层空间军事化。

关于第一种观点。有学者认为，如果外层空间法的目的仅是禁止侵略性利用外空的行为， 那么整个外层空间法体系久没有必要多次强调为 “和平目的”，因为“禁止使用武力或以武力相威胁”已经在《联合国宪章》中载明并成为公认的国际法基本原则了。[3]157其次，根据《维也纳条约法公约》条约解释的通则，“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”，并且应当将“适用于当事国间关系之任何有关国际法规则与上下文一并考虑”。 根据条约解释通则，应将需要解释的条约置于国际法的整体背景中， 与已经存在的其他相关国际法规则有机联系起来， 促进国际法整体体系的和谐。[10]鉴于《南极条约》的十二个签署国①阿根廷、澳大利亚、比利时、智利、法兰西共和国、日本、新西兰、挪威、南非联邦、苏维埃社会主义共和国联盟、大不列颠及北爱尔兰联合王国和美利坚合众国政府。涵盖了当前主要的航天强国，基于维护国际法体系性之目标可以将《南极条约》中关于“和平目的”的解释加以考虑。 《南极条约》第1 条表明了“和平目的”是禁止任何军事性措施，包括防御性质的工事和军事武器的试验。因此，将“和平目的”理解为在外层空间禁止一切军事活动是有一定道理的， 进而应当对反卫星武器加以规制。

关于第二种观点。《外空条约》第三条规定“各缔约国在进行探索和利用外层空间的各种活动方面，应遵守国际法和联合国宪章。”而《联合国宪章》在原则性禁止使用武力的情况下， 确实规定了联合国安理会授权、自卫等可以合法使用武力的例外情况。但合法的使用武力，不仅要遵守《联合国宪章》，还要遵守武装冲突法等有关的国际法原则和规则， 在作战方法和手段上的选择上应有所克制。具言之，即使是非侵略性的、出于自卫目的而使用反卫星武器，依然会违反武装冲突法中的区分原则、 比例原则和限制原则。因此，即使将“和平目的”解释为非侵略性的军事化利用外空，也不能使反卫星武器逃避法律规制。

关于第三种观点。 反卫星武器不同于对人造卫星的军事化利用， 后者作为狭义上外层空间军事化的表现，在军事活动中往往发挥辅助作用、不具有直接攻击性。由前文关于反卫星武器的介绍可知，反卫星武器具有显著的破坏力和直接攻击性， 已经落入外层空间武器化的范畴中，显然有违“和平目的”。

笔者认为，诚然外层空间非军事化、非武器化应当是国际社会的共同追求与理想。但不可否认的是，外层空间的军事化利用已成定局， 否认外空军事化势必会遭到巨大阻力。 因此，通过对《外空条约》“和平利用”的解释以求对反卫星武器进行法律规制，进而逐步实现外层空间非武器化， 可能是维护和平探索和利用外空更为可行和现实的路径。

2.保护外层空间环境原则

《外空条约》第九条规定，各缔约国在外层空间所进行的一切活动， 应妥善照顾其他缔约国的同等利益。 各国从事研究、探索外层空间时，应避免使其遭受有害的污染， 并应在必要时为此目的采取适当措施。

回顾《外空条约》制订时的历史背景，彼时人类对外层空间的探索活动才刚刚起步， 外空中人造物体的数量都十分稀少， 空间碎片的数量更是极其有限，其对外空活动安全的威胁尚不明显，自然没有引起国际社会的重视，因而《外空条约》没有对空间碎片污染问题作出具体规定。但时过境迁，人类社会愈发依赖对外层空间及空间设施的利用， 在轨空间设施数量不断增多， 数量激增的空间碎片切实的对人类的空间资产乃至宇航员的生命安全造成了威胁，引发国际组织和各主要空间活动参与国的重视。自1988 年起，联合国历年决议都涉及空间碎片内容，联合国外空委科技小组已将空间碎片作为常设性重要议题进行讨论。包括联合国外空委在内的各方先后制定了《空间碎片缓解准则》《外层空间活动的长期可持续性准则》等若干关于空间碎片缓减的指南和倡议性文件。 在此背景下，将空间碎片认定为外空中的有害污染并运用《外空条约》等国际法原则和规则予以治理， 是符合国际社会的共识与共同利益的。

动能拦截型武器作为当前最主流的反卫星武器，不可避免的会产生大量空间碎片，对全人类的空间资产构成威胁。 在当前空间碎片清除能力较弱的情况下，为了避免先污染后治理的悲剧在太空上演，从源头上尽量减少空间碎片的产生是最重要且最有效的举措。基于此，《外空条约》的各缔约国基于其所承担的国际义务有必要采取适当措施， 即限制与禁止反卫星武器技术的试验和运用。

（二）武装冲突法的适用

《外空条约》第三条规定，各缔约国在探索和利用外层空间时，还应当遵守国际法和联合国宪章。鉴于近年来美国缺乏限制反卫星武器的意愿、 数次阻挠国际社会通过条约防止外空军备竞赛及武器化的尝试，并且考虑到现有的以《外空条约》为核心的外层空间法在规制外空军事化和武器化方面的空白与局限之处， 从现行国际法律框架下找寻其他国际法渊源对反卫星武器加以规制具有现实的必要性和法理上的正当性。

有学者指出，在外层空间军事化已经成为现实，并且外层空间武器化和外空军备竞赛愈演愈烈的背景下， 基于外层空间军事对抗形成武装冲突事实状态的巨大可能， 应当肯定武装冲突法在外层空间军事对抗中的的适用。[11]并且鉴于武装冲突法的习惯国际法性质， 其对于那些拒绝遵守有关国际条约的国家也具有充分的约束力。

鉴于当前军工科技的发展水平和各国实践，反卫星武器，尤其是动能拦截型反卫星武器，作为较为成熟的武器装备， 必然是各航天大国在外层空间军事对抗中的重要依仗。 武装冲突法作为规范作战方法、限制作战手段的重要国际法规范，对过于残酷和代价高昂的战争行为施加了严格限制。 虽然囿于法律的滞后性， 武装冲突法中尚未发展出专门针对反卫星武器的具体规则， 但并不妨碍那些体现武装冲突法宗旨和价值的基本原则在在规制反卫星武器方面发挥作用。具体来说，反卫星武器需要遵守武装冲突法中区分原则、 限制原则和比例原则的要求。

1.区分原则

根据《日内瓦四公约第一附加议定书》（以下简称《第一议定书》）第四十八条之规定，区分原则是指武装冲突中的各方应当保证对平民居民和民用物体的保护和尊重，在军事行动将平民居民、民用物体同战斗员、军事目标相区分，军事行动的对象只能是军事目标。其中，“军事目标”是指由于其性质、位置、目的或用途对军事行动有实际贡献， 而且在当时情况下其全部或部分毁坏， 缴获或失去效用提供明确的军事利益的物体。

如果说早期的外空活动在“冷战”政策影响下具有浓厚的军事化色彩， 那么今天的外空活动则是在科技、商业、军事等多重因素推动下展开的，外空活动的两用性质成为显著特征。 军用卫星和民用卫星在性质、目的、用途等方面的界限逐渐模糊，《第一议定书》 中所规定的据以判断 “军事目标” 的标准在甄别军用卫星和民用卫星时存在适用上的困难。

具言之， 许多民用卫星在服务于和平目的和商业用途的同时也具备服务于军事用途的可能性或能力，例如通讯卫星、气象卫星、遥感卫星、导航卫星等。 这些卫星在客观作用上可以增强军队的作战能力、维持一国的国防能力，那么能否将此视为“对军事行动有实际贡献”和“提供明确的军事利益”，进而将这些“两用”卫星视为军事目标而予以打击呢？ 条文术语的主观性引发了不同的解释。

美国军方对“军事目标”进行了扩张解释，将物体是否对敌军的战斗或者战争维持能力有所贡献作为判断的核心因素， 据此认为所有的军民两用目标都是准予攻击的。[12]而红十字国际委员会对“军事目标”采用严格解释。在关于《第一附加议定书》的评注中， 红十字国际委员会认为“对军事行动的实际贡献”指武装部队直接使用的物品，并且在何为“提供明确的军事利益” 的解释中排除那些只提供潜在或者不确定优势的攻击行为。[13]对此，笔者认同对“军事目标”采用严格解释的路径：一方面，从实践角度来看，卫星本身并非武器，并不能成为冲突各方所直接使用的物品。冲突各方所利用的是通过卫星所获取和传输的信息， 但信息本身并不具有攻击性。另一方面，从理论角度来看，区分原则的有效执行依赖于对“军事目标”标准的恰当理解。 倘若对“军事目标”进行扩张解释，不仅会严重冲击区分原则关于保护平民居民和民用目标的基本理念，甚至会动摇整个武装冲突法的基本体系。正如有学者所提出的，现代军事需要依靠大量的民用物体，如果将任何可能对军事有用的物体都视为军事目标，那就相当于没有什么民用物体因此而受到保护了。[14]因此， 使用反卫星武器打击民用卫星或军民两用卫星违反区分原则。

2.比例原则

比例原则是指在打击军事目标时， 尽可能的减少平民居民及民用物体所遭受的附带损害， 禁止与预期的具体和直接的军事利益相比损害过分的攻击，禁止不分皂白的攻击。 具体及于反卫星武器，即使某颗人造卫星属于“军事目标”，但使用反卫星武器对其进行打击的行为依然会因为违反比例原则的要求而被武装冲突法所禁止。

如前文所述， 当前反卫星武器主要分为动能拦截型武器、定向能量型武器和干扰型武器三类。一方面， 当动能拦截型反卫星武器撞向或者引爆目标卫星时，二者会碎裂成数以千计的碎片。这些碎片将不可控制甚至不可预测的在外空中以极高的速度向外自由扩散，甚至在一定区域内形成永久性的碎片云。不论卫星属于民用还是军用、 不论卫星属于冲突当事方还是第三国， 均会无差别的暴露在与碎片碰撞的危险中。另一方面，定向能武器或干扰型武器通常不会损害目标卫星的物理完整性， 但是鉴于目前世界各国对于人造卫星的依赖程度， 倘若卫星失控可能会导致依赖于卫星引导的各类武器偏离目标而造成平民居民及民用物体的误伤。[15]

由上述分析可知，使用反卫星武器的效果不能按照《第一议定书》的要求加以限制，并且使用反卫星武器所造成的附带损害与其预期的具体直接军事利益相比难以平衡。 因而，该种作战方法违反比例原则。

3.限制原则

限制原则是指在任何武装冲突中， 冲突各方选择作战方法和手段的权利，不是无限制的。 换言之，冲突各方在法律框架范围内享有选择作战方法和作战手段的权利。对武装冲突法中的禁令，冲突各方必须遵从，不得援引军事必要性减损限制原则的适用。《第一议定书》第三十五条的二、三款即具体规定了两种被禁止使用的作战方法或手段。

对于反卫星武器而言，其受到“禁止使用旨在或可能对自然环境引起广泛、 长期而严重损害的作战方法或手段”这一条款的限制。 首先，外层空间属于自然环境的范围。 科学技术的发展使得自然环境疆界的拓展存在可能性。几十年间，从第一颗人造卫星进入太空、到载人航天、国际空间站、甚至太空旅行。人类走出地球进入太空， 外层空间成为继陆地、海洋、 大气层之后的人类第四个生存空间是一个意料之中的结果。 从《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》、《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》 等诸多国际条约的条文中亦可以看出国际社会将外层空间理所当然的视为自然环境的一部分并加以保护。 其次，反卫星武器的使用会引起广泛、 长期而严重的损害。如前文所提到的，反卫星武器，尤其是动能拦截型反卫星武器，在击中目标后所产生的碎片会高速向四周溅射、甚至会在外空中形成大范围且难以消减的碎片云。对外空中的人造卫星、空间站乃至宇航员构成潜在但致命的威胁。因而，反卫星武器的使用违反限制原则。

综上所述，不论是何种类型的反卫星武器，亦不论反卫星武器所打击的目标性质， 反卫星武器都将受到武装冲突法中区分原则、 比例原则和限制原则的规制。

四、结语

美国空间法奠基人Haley 曾说，“法律应当比人类早一步进入太空”。[3]264外层空间在经济、科技、国防等方面发挥着不可替代的作用， 具有极其重要的战略地位。在外空尚未沦为新的战场之前，立足于既有的外层空间法、武装冲突法等国际法原则、规则，从规制反卫星武器着手， 以逐步实现外空非武器化的愿景。 当然，国际社会还应当凝聚共识，在和平利用外空领域加强国际合作，推动外空军控新发展，铸剑为犁，实现命运共同体愿景，为全人类谋福利与利益，为今后世世代代保护空间。