“疫情对农业农村经济的影响及对策”网络研讨会综述

申学锋

2020年4月28日，中国农村财经研究会组织召开“疫情对农业农村经济的影响及对策”网络研讨会，有关部委、科研机构和高等院校专家学者、农研会理事及对农村财经政策感兴趣的同仁80余人参与会议。中国财政科学研究院院长刘尚希等7位专家做了主旨演讲，与会人员就疫情下的“三农”形势进行了热烈研讨。

一、疫情对农业农村经济的影响

突如其来的疫情对我国经济社会造成严重影响，对农业农村经济的冲击也很大。

中国财政科学研究院院长刘尚希指出，这次疫情对“三农”的冲击不是短期的，带有长期性。这可以从两个层面看：其一，疫情本身不是短期的。现在全球疫情蔓延，农产品的进出口都会受到影响，对我国的农业会产生影响，对很多农民工就业所带来的影响也是很大的，农村的产业包括旅游、种植、养殖等方面同样受到影响。由于国外的疫情还在发展，所以不能单从国内疫情去判断，要放在全球来看疫情的冲击，这有很大的不确定性。其二，疫情冲击带来的影响不是短期内就会消退的，这种影响是长期的、深远的，甚至是战略性的。全球疫情冲击，对我国来说实际上已经造成战略的变化，我们的战略机遇期、内涵条件都要重新去诠释。疫情冲击在当前最明显的不仅是“去全球化”问题，而且还存在着“去中国化”的风险。这就会造成产业链重构的问题，对农业产业和2亿多农民工来讲影响巨大。这次疫情冲击不可能在运行结束以后回到原有的状态，无论是经济社会还是国际关系，都将进入一个新的轨道，即高风险的轨道。进入高风险的轨道意味着风险可能是全方位的，我们考虑救助政策、扶贫政策、农业支持政策等，都要放在这样一个前所未有的战略转变背景来预判。

国务院扶贫办综合司司长苏国霞分析了疫情对脱贫攻坚的影响。一是制约贫困户外出务工增收。部分贫困劳动力外出务工受阻，务工时间缩短，已经返岗的农民工就业不稳定、工资水平下降。一些地方扶贫龙头企业、扶贫车间运营受到影响，增加了贫困户就近就地打工增收的难度。二是加大贫困户生产经营困难。一些地方物流不畅，销售不便，各地反映不同程度存在扶贫产品滞销情况。旅游扶贫、电商扶贫等新业态扶贫受挫，电商扶贫订单减少、收入下降。三是推迟扶贫项目开工时间，易地扶贫搬迁配套、饮水安全工程、农村道路等项目开工不足，影响项目建设进度。

黑龙江省农村财政研究会会长李冬认为，疫情对农村经济的影响表现在三个方面。一是农民工就业仍然困难，该返工、出省的都出去了，剩下的主要是低技能的，加上餐饮业、小旅馆、洗车等服务业都关了，用工的需求在减少。二是农民存粮销售不畅，出现生产资金短缺。因为存粮卖不出去，钱就周转不开，即使给予农民金融扶持，将来还得还钱，而且粮食还在自己的手中。三是小微企业生存困难，特别是畜牧业的生产企业、粮食收购企业。四是乡村游雪上加霜，包括农业休闲游。

城市科学规划研究院院长方明指出，疫情之后会进一步加速人口向大城市集聚的速度。疫情让好多人留在农村，这只是暂时的，从更长远来讲，城镇化的剧变必然会带来乡镇彻底的萎缩和转型，农村的经济发展思路需要重新调整。我们城镇化率的统计不符合实际，真实的城镇化率应该已经到了65%—70%了。这次疫情加速了分化，中西部地區县市发展都没有动力了，人口流失，把产业、人口集聚到县城里，过去提的“小城镇，大战略”面临巨大的挑战。所以要调整政策，从财政的角度来讲，将来的资金使用要看城镇化走势，避免大量资金浪费在人口流出的农村。

中南财经政法大学乡村振兴研究中心主任陈池波教授认为，疫情对农业的影响有宏观的，也有微观的。宏观来讲，对农业基础产业造成打击，农业总值下降，农民工就业困难，农民收入减少，疫情带来的后遗症可能远远超出预期。微观来说，疫情对产业融合产生了负面影响。农产品加工业方面，原料供给不足，种子、农药、化肥等生产资料的供应也不足，肉、蛋、奶等产品积压严重。农村第三产业方面，休闲农业、观光农业、体验农业等项目基本关闭。在农村电子商务方面，疫情客观上正向推动了农村电子商务在新格局下获得一些发展机遇，进入到一个快速上升期，“互联网+农业”“直销代购”等都会对农产品销售和农民增收带来长远影响。

二、“三农”政策应适时转为以人为导向

疫情形势下，我们的一些农村财经政策需要应时而变，转向以人为导向。

刘尚希院长指出，“三农”的关键是农村人口，他们是流动的，不要用静态的地域观念来设计我们的政策和制度。比如，我们习惯讲公共服务、转移支付向农村倾斜、向欠发达地区倾斜，这样带来的结果是，看起来好像是促进了社会公平，实际既没有公平也没有效率。这个问题的解决要形成一种动态管理，要让扶贫、公共服务跟着人走，而且要为人的流动创造条件。当前我国区域差异出现新形势，更多地表现为城镇化的水平与差距。所以，发达与欠发达其实就有一个指标来衡量，就是城市化率，城市化率可以用人口的城市化率来进行衡量和判断。“三农”的问题和城市化是紧密地联系在一起的，具体到扶贫，就是要从过去基于地理的静态扶贫转向基于人口流动的动态扶贫，这样扶贫工作才能不与人口脱节。

浙江大学财税大数据与政策研究中心主任李金珊教授认为，扶贫对象应从区域转向人群。我国的城乡差距有个特点：越往东部，城乡差距越小；越往西部，城乡差距越大。这是一个很奇特的现象。扶贫政策应该转型，建议实行分类管理的办法。部分地区可以继续目前的区域扶贫政策（如西部地区），而东部沿海等地方，即城乡收入差距不大的地区，可以结合扶贫资金的绩效，从区域扶贫转向低收入人群的最低保障。因为真正的贫困人口大部分是因病致贫、暂时贫困以及其他没有办法帮助导致的，贫困群体不是集中在某一区域，它的特点是人群特征，因此可以把这一部分人群和城镇低保政策结合起来。

中国财政科学研究院金融研究中心副主任、研究员张立承指出，今年我们要消除绝对贫困，全面进入到小康社会，在这个过程中，在讨论相对贫困时，存在一个不正确的观念，认为相对贫困可以把绝对贫困当中存在的一些问题忽略掉。实际上，贫困是连续性的，不会因人为界定就消失，不能说上了新的台阶原有问题就消失了，这种观念需要进一步纠正。过去我们研究时瞄准的是贫困地区这个层面，现在应该把对贫困的理解、对减贫的战略制定更多地回归到人口这个层面上，回归到贫困人口收入的基本维度上。从这个角度来看，可能下一个阶段脱贫的重心要从过去的“三保障”逐步回归到相对贫困人口的收入上。

武汉轻工大学经济与管理学院教授龙子午认为，过去我们比较重视生产、流通和储备方面，应急方面我们的重视程度不够。我们不仅要保障全国层面大的粮库，包括生产、流通方面，同时还要保证各个节点，从粮食安全高度“打通最后一公里”，保障中国这么多人口的储备安全和应急管理安全。通过这次疫情，我们可以发现，这种应急管理保障机制建设需要的资金是非常庞大的，如何去解决这样一个庞大的资金问题，保障在突发疫情的情况下每一个老百姓、每一个企业的粮食安全，变得非常重要。

三、积极调整疫情下的“三农”政策

在科学精准常态化防控态势下，统筹推进疫情防控和农业农村经济健康持续发展，必须充分发挥农业国民经济中的基础作用和财税支农政策的保障作用。

李冬会长从三个方面阐述了看法。一是要用好用足現有政策，同时要进行政策的动态运营情况评估，国家应对疫情出台了一些政策，具有一定的时效性，政策的时间点需要延长。二是有些政策需要提高、调整和精准发力，实现应对疫情由“喷灌”到“滴灌”。比如，黑龙江省出了一个支持政策17条，主要扶持景区、滑雪场，但没有涵盖乡村游。关于粮食安全，黑龙江作为产粮大省，要提高生产能力，强化基础。秸秆的问题一方面涉及到生产，另一方面还有蓝天保卫战，需要统筹考虑，协调处理，进一步加大支持力度，给一些政策倾斜。三是建议国家在进行顶层设计时能够进一步加大助农资金整合，尽量减少专项，把专项变成一般性转移支付，地方少配套一些。

中国农业经济学会副会长、农业农村部原巡视员黄延信认为，要全面理解和落实党中央国务院关于复工复产的决策部署。对市场、就业影响比较大的第三产业的复工复产没有实质性地开展，几乎处在停摆的状态。政府部门应该有担当，当疫情到了基本稳定的阶段时，我们不仅要科学防疫，更重要的是开放市场，让人流动起来，让旅行团组织起来，自驾游也要动起来，这样才能带动更广泛的就业。他强调，在应对疫情时要坚持市场化的改革方向。对于农产品的流通，将来越是遇到突发事件的时候，就越要注意发挥市场价格的调节作用。市场供求关系决定价格，除非极端的情况下，不然政府不宜干涉价格。农副产品的运输成本在增加，风险也在增加，在这种情况下，价格一定会上涨，不能用民粹时代的社会道德观念来质问价格。越是面临突发性事件的时候，保供给的重要性就越重要，政府一定要保障农产品运输渠道的畅通，不能因为疫情把所有东西都切断了。

龙子午教授指出，疫情防控中要着力推进农村产业高质量融合发展。一是切实发挥农业在产业融合中的基础作用。抓紧抓实稻谷、小麦、玉米、大豆等主要农产品生产，提升农业对国民经济的保障能力。重视养殖主体产能恢复，引导养殖业转型升级。加强对湖北农业发展的支持，及时出台专门针对湖北农民工的就业反歧视、就业机会保障，救济金补贴等相关政策，最大限度消除疫情对湖北农业发展的影响，补齐疫情期间全国农业发展的湖北短板。二是积极发挥农产品加工业在产业融合中的带动作用。帮助加工企业抓紧复工复产，尚未复产的，要制定复工时间表，确保在正常生产经营季节实现复产。培育壮大加工企业，支持农副产品精深加工，进一步延伸产业链条，提高产品附加值。针对加工企业和生产基地用工需求，鼓励本地企业、各类合作社吸纳农民工就近就地就业。三是充分发挥农村第三产业在产业融合中的联接作用。积极发挥农业的生态旅游、观光休闲功能，结合美丽乡村建设打造各具特色的乡村旅游板块，让绿水青山真正变成金山银山。进一步深化农业与体验、教育、康养等产业的深度融合和跨界经营，不断丰富农村产业业态。深入挖掘各地文化资源，以文化铸就三产之魂，形成乡村文化竞争力。四是持续发挥农村电商在产业融合中的促进作用。对农村电商进行统筹规划，在“育主体、畅渠道、强服务、优环境”等方面精准施策，提升农村电商的持续性、开放度和共享水平。加强农村电商相关配套设施建设，有效整合农村地区资源，优化电商发展所需要的软硬件环境，在公共服务、人才培训、技术支撑、融资优惠等方面给予大力支持。

四、财政政策如何发挥作用

苏国霞司长从四个方面分析了财税支持政策。一是落实扶贫小额信贷支持政策。对还款困难的贫困户，适当延长贷款期限，进一步明确从6个月延长到今年年底。对新增生产性贷款需求，符合条件的及时予以支持。二是解决就地就近就业和产业转型发展问题。支持扶贫龙头企业、扶贫车间的加快开工复工、恢复生产。国家已出台的金融、财税等政策向贫困地区倾斜，吸纳更多贫困劳动力就业增收。支持贫困户处置禁养野生动物和产业转型，加大政策扶持力度，帮助他们通过其他途径发展产业。三是将有致贫风险的边缘人口适当纳入支持范围。具备发展产业条件和有劳动能力的边缘人口，可安排各级财政专项扶贫资金对其申请的扶贫小额信贷予以贴息，支持其参加与生产相关的经营技能培训、劳动技能培训，支持通过村内现有扶贫公益岗位安置。四是加大支持湖北脱贫攻坚力度。从就业扶贫、土地政策、东西部扶贫协作、中央单位定点扶贫、消费扶贫等方面加大对湖北的支持力度，并纳入支持湖北经济社会发展一揽子措施方案当中

中国财政科学研究院教科文研究中心主任韩凤芹研究员从粮食安全角度分析了疫情下的科技支农政策。她认为，从科技的角度来看，我们目前的投入还是非常薄弱的，还是按照传统的粮食生产方式在做粮食供应的保障。首先，我国的农业科技投入强度跟国际比较差距是非常大的，对农业的科技投入是不够重视的。其次，这部分科技投入经费具有单一性，主要来源还是政府，政府投入比例基本上在86%—89%之间。在农业的科技投入的投向上存在不均衡问题。60%都投向了种植业，而畜牧业、渔业、林业等占比都非常少。种植业的科技投入主要是转基因的一些专项，其他领域的投入非常少。从整个创新链的角度看，农业科研经费主要投向实验发展，在基础研究和应用研究这部分非常少。如何解决呢？一是要加强央地间的合作，充分发挥企业的积极性和创造性；二是要焕发中央级科学院的活力；三是要加强对具有基础公益属性的农业的投入支持力度，比如各种各样的自然灾害（病虫害、土壤治理问题等），进行一些机制创新。

中国农业产业发展基金董事长吴文智从粮食安全的角度分析了利益调节机制构建问题。他认为，我国资源环境的承载能力还是处在一个紧平衡的状态，原来我们是想通过国际市场来缓解部分的粮食安全压力，但这取决于国际形势未来怎么定型。目前要抓住两个核心，即我们内部市场机制的确立和政府作用的发挥，一个有限的政府作用和有限的市场作用达到一个统一的均衡，以此来构建整个中国未来发展的调节机制。实际上，“三农”问题、粮食问题的核心问题还是利益调节机制的问题。通过此次疫情，我们的研究要更细化，比如农业的产业链条从长期来看，存在生产——流通——消费环节的利益调节失调。农民不愿意种粮，很多农产品到了消费这个层面得到利益很少，造成一些影响。其解决的核心就是我们要把这种利益机制建得更合理，让所有的人都有饭吃，同时要有激励因素，让更努力、更勤奋、更有聪明才智的人能得到更多利益。在这里面政府和市场这两种力量要配合好，这才是所有考虑问题的一个核心。从对农业农村的微观影响来看，还是要根据未来的一些大方向性的东西做一些细致的研究。比如在这次疫情当中，互联网平台发挥了很好的作用，再比如未来的智能农业有没有发展前途？流通的环节如何去定型？目前可能会催发未来农业的一些新产业的发展，也可能要把原来的一些传统方式做一些改变等等，这也是一个巨大的可变的研究过程。

陈池波教授认为，要有效发挥政策支持在产业融合中的保障作用，进一步优化完善农村产业融合的人才、土地、资金等政策体系，拓宽农村产业融合的发展空间，为农村产业融合发展提供政策保障。人才支持方面，主要是大力培养懂农业、爱农村、爱农民的“一懂二爱”三农工作队伍，大力培植家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型经营主体，大力培育有文化、懂技术、会经营的高素质农民。土地支持方面，除了深化三块地（农用地、宅基地、经营性建设用地）改革外，在符合国土空间规划前提下，如何通过村庄整治、土地整理等方式将节余的农村集体建设用地优先用于发展乡村产业项目上，如何探索适合农村产业发展需要的供地方式等。资金支持方面，构建财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的支持保护体系和产业投融资机制，特别是加快推进涉农金融改革创新，支持金融机构开发“战疫贷”、“复工贷”等信贷产品，推广农村产业链金融模式，加大农村产业融合发展的金融支持。

龙子午教授重点分析了金融财政方面的支持。国家过去对于粮食安全方面的保障主要还是立足于财政资金，就是一个渠道的资金在起作用，没有动用其他的资金，也就是社會参与的度还是非常小。以后如果再发生灾难、灾害还有一些突发的事件，如何去保障粮食绝对的安全？财政资金是无法承担的。除了金融支持，将来可成立一种有关粮食安全方面的基金，这种基金的保障可以具有一定的投资功能和融资功能，财政占其中的一个部分，来发动我们的社会资金以及其他的各种资金一起来保障国家粮食安全。当然这个需要从顶层进一步地设计它，从财政部的财政资金使用效率的高度，财政牵头，以基金的方式，然后社会力量一起来成立一个专门的粮食安全、财政资金保障的这样一个机制。这个基金不仅是保障储备和应急方面的收购，还具有一定的投资功能、自我运作功能。

作者单位：中国财政科学研究院