有效降低“案-件比”的实践分析与思考

刘欢 谭怡军

摘 要：“案-件比”是检察机关衡量办理刑事案件质量的核心指标，是衡量司法办案质效的“GDP”。检察机关要对照办案实践分析，通过发挥好案件管理功能、设置好退查延期程序、履行好同步监督职能、加强自行补充侦查工作、适用好两项办案制度等探索降低“案-件比”的有效措施，力争把每一个办案环节做到极致。

关键词：案-件比 实践分析 优化建议

2020年1月9日，最高人民检察院印发以“案-件比”为核心指标的《检察机关案件质量主要评价指标》，对该指标的概念、意义、计算方法进行了详细的规定和说明。“案-件比”作为观测评价检察机关办案运行态势、反映各个办案环节是否将工作做到极致的重要指标，对于防止和减少不必要的办案环节、提升检察机关办案质效具有重要的作用。本文结合办案实际，从基层院视角对影响“案-件比”指标的主要原因进行分析并提出控制、降低该指标的对策建议，为提升检察机关办案质效提供参考。

一、“案-件比”概念的提出及意义

2019年4月9日，张军检察长在最高人民检察院领导干部业务讲座第一讲中，首次提出“案-件比”这一概念。[1]

根据最高人民检察院《检察机关案件质量主要评价指标》，“案-件比”是指发生在人民群众身边的案，与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件相比，形成的一组对比关系。“案”是指发生的具体案件，即发生在人民群众身边的由某个具体事件所引发的案件。“件”是指案件进入检察环节后，因经历不同的诉讼环节，被统计为“案件”的数量。从当事人的角度出发，同一个事件引发的案件只有一个。无论这个案件经历多少诉讼环节，无论这些诉讼环节是否必要，只要案件没有最终尘埃落定，其自身权益、法律关系都处于不确定状态，其生活也无法回归正常。因此，办案过程越长，当事人对办案活动的评价就越低。“案-件比”指标的作用，就在于通过将工作做到极致，最大限度减少非必经诉讼环节，减少办案时间。其意义主要表现在以下三个方面：

（一）“案-件比”能够反映检察业务工作质量

检察业务工作质量包括检察官办案中的证据审查、事实认定、法律适用、文书制作、应急处置、释法说理等多项内容，是对整个办案活动的综合反映。检察办案活动由一系列紧密衔接的办案環节组成，每一个办案环节的工作质量都会影响到整个案件质量。前一个办案环节的质量不好，可能会造成下一个办案环节多出一个本应避免的诉讼环节，甚至引发新的诉讼环节，导致“案-件比”升高，影响案件质量。

（二）“案-件比”能够反映检察业务工作效率

“案-件比”指标高，就意味着对当事人而言的一个案件，在检察环节被办成了N个案件。意味着“件”数增多，办案周期加长，办案效率降低，需要投入的司法资源也越多。如果案件每进入一个环节，检察官都能以求极致的态度认真办案，就会减少一些不必要的诉讼环节，防止不必要的程序产生，从而缩短办案时间，提高工作效率。

（三）“案-件比”能够反映检察业务工作效果

努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，是评价“三个效果”的标尺。新时代背景下，人民群众期待的不仅仅是合乎实体公正的办案结果，更是希望在等待最终办案结果的诉讼流程中、在程序流转之间，感受到司法机关的勤勉与敬业，感受到司法过程的有序与效率，[2]感受到办案人员为民司法的理念与情怀。通过降低“案-件比”提高办案质效，将必需的诉讼环节的工作做到极致，减少不必要的诉讼环节，防止程序空转，减少当事人诉累，节约司法资源，提升人民群众的满意度，这是检察机关落实以人民为中心发展思想的重要体现，也是为民司法的最好效果。

二、“案-件比”的实践分析

通过对本院2019年刑事案件“案-件比”情况进行统计分析，案数为509，件数为780，“案-件比”为1：1.53。其中，涉及16项非常态化诉讼程序案件数及其所占比例情况如下：一次延长审查起诉期限97件，占35.79%;二次延长审查起诉期限5件，占1.85%;三次延长审查起诉期限3件，占1.11%;一次退回补充侦查（扣除直诉案件未提前介入案件）118件，占43.54%;二次退回补充侦查35件，占12.92%;被告人上诉11件，占4.06%;国家赔偿2件，占0.74%。从以上情况看，影响本院“案-件比”指标的主要是两类案件数：一是退回补充侦查153件，占非常态化诉讼程序案件总数的56.46%;二是延长审查起诉期限105件，占非常态化诉讼程序案件总数的38.75%。通过对上述案件进一步分析，造成退查和延期程序件数大的主要原因是：

（一）因理念滞后造成拖延

“案-件比”是一个全新的评价检察机关办案质量的指标，对于其含义、意义、计算方法，目前主要是上级检察机关和案管部门比较清楚和重视。但是业务部门的检察官对这一指标理解不透、重视不够，觉得不办错案、程序合法即可，对增加不必要的办案程序不以为然。没有充分考虑当事人的感受，觉得诉讼环节的增加既不违反法律规定，又可以折抵刑期，缺乏把工作做到极致的觉悟。致使部分案件表面上“程序合规合法”，实质上工作拖延、程序空转、质效不高。还有少数检察官对“案-件比”指标缺乏正确认识，错误认为是人为强行控制、减少办案程序，对这一指标持抵触情绪。

（二）因“不当退查”造成“空退”

一是有的补充侦查工作无需退查即可完成，如需要调取鉴定机构或鉴定人的资质、户籍证明等简单证据材料，完全可以由检察机关自行补充侦查或通知公安机关及时调取移送即可。二是有的检察官工作效率不高，办案工作抓得不紧，用“假退查”换取办案时间。三是公安机关在案件尚未查清而侦查期限已到的情况下，找检察机关协商，先将案件移送起诉，再利用“假退查”借用检察机关办案时间继续侦查。

（三）因“退而不查”造成“虚查”

一是有的检察官不愿意花过多时间和精力去写退查提纲，没有将退查理由和需要继续侦查的事项讲清楚，导致侦查人员对检察官提出的补充侦查意见不认可、不执行或补查不到位，只能通过再次退查予以完善。二是有的检察官对引导侦查工作不主动，对退查案件一退了之，对侦查人员消极应对补充侦查意见的情况不主动监督、督促，等到案件重报后又提出补充侦查意见，不仅造成再次退查，而且有可能错失完善证据的有利时机。三是公安机关仍然存在重破案、轻证据的现象，对于已经侦破并移送起诉的案件，不愿意再耗费过多精力去补充侦查。特别是对于有些涉及多起犯罪事实的案件，满足于能定罪即可，对最终犯罪事实多认定一笔或少认定一笔并不在意，也导致部分退查案件出现退而不查、查而不清等怠于补充侦查现象，不仅增加诉讼环节，最终的办理效果也不好。

（四）因“不当延期”造成“假延”

根据法律规定，检察机关对重大、复杂案件可以延长审查起诉期限。但是对于哪些案件、哪些情形属于重大、复杂，没有作出明确规定。从办案实践看，有相当一部分危险驾驶、交通肇事、故意伤害等轻微刑事案件都延长了审查起诉期限，甚至有两退三延情形。经仔细研究，可以发现这些案件虽然在证据上存在一些问题，但都可以在短时间内快速补充完善，而检察官以案情重大、复杂为由延长审查起诉期限，还是因为无法在审查起诉期限内办结案件，利用延长审查起诉期限来延长办案期限，缓解办案压力，也就是借用时间的“假延”。

（五）因“系统漏洞”造成“多转”

统一业务应用系统在流程设置上存在漏洞，为一些不必要的程序产生打开了方便之门。如在审批流程方面，按照规定二次退查需报分管检察长审批，但有的案件没有制作流转签发单报分管检察长审批，承办人也可以直接决定退查，而流程运转不受任何影响。在文书设置方面，案件按退回补充侦查流程运转有时没有制作《补充侦查决定书》等关键文书，仍能正常流转结案。

三、降低“案-件比”的对策建议

（一）发挥好案件管理功能

一是把好案件入口关，案件管理部门要通过受案前审查，及时发现不在案、过时效、关键证据缺失、补查不到位等问题，从源头防止案件进入诉讼环节。二是加强流程监控，及时监督纠正不按程序退延、无必要退延、随意退延等问题。三是通过升级统一业务应用系统、优化节点和流程、强制上传关键文书和审批流转单等方式堵塞漏洞，从技术上减少退查、延期的随意性。

（二）设置好退查延期程序

根据最高人民检察院、公安部《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》和刑诉法关于延长审查起诉期限相关规定，研究制定延期、退查的相关程序，明确延期、退查标准。对于符合条件确需退查或延期的，由承办人向部门负责人、分管副检察长逐级汇报案件办理情况及退查、延期取证方向，严格审批程序。对违反审批程序的要向检务督察部门通报，启动追责程序。

（三）履行好同步监督职能

一是做好全案审查。对事实和证据的思考要立体化、多维化。在审查逮捕阶段即从庭审角度要求侦查机关充分取证，以此利用逮捕后的侦查工作完善证据，尽量减少审查起诉阶段的退查和延期。二是完善提前介入。对介入的每一起案件都要制作引导侦查取证提纲，明确取证重点，积极引导和督促侦查人员及时收集和固定证据，从源头上保证案件质量。三是跟踪捕后补证。在逮捕后及时与侦查人员沟通补充侦查情况，实现在补充侦查环节的全程沟通，确保案件补充侦查工作的效率和质量。四是要及时监督纠正。对于因侦查机关或侦查人员不认真履行职责而造成的退而不查、查而不清等问题，检察机关要视情形，分别采取口头纠正、发出检察建议书、纠正违法通知书等方式予以监督纠正。

（四）加强自行补查工作

以对案件高度负责的精神，本着有利于查清案件事实和提高诉讼效率的原则，加强自行补充侦查工作。对可以即时取得的证据要主动收集、固定和完善，防止案件证据因人为因素或时过境迁而灭失;对补查内容相对简单但可能影响定罪量刑的关键证据，比如核实嫌疑人的年龄，调查关键证人等自行补查更为适宜的，要尽可能自行补查;对可以及时调取的证据材料，通过发送《调取证据材料通知书》，通知补充证据并移送，以提高办案效率。

（五）适用好两项办案制度

“捕诉一体”办案模式使审查逮捕的审查、延长侦查羁押期限的审查和审查起诉的审查连成一个整体，实现侦查与审查的同步化，一边侦查、一边引导侦查、一边审查。[3]

用好“捕诉一体”办案模式，争取侦查取证工作一次到位，可以最大限度地减少退查，有效提高办案效率。

认罪认罚从宽制度便于控辩协商、调和矛盾，具有诉讼便捷、高效的特点。检察机关要引导侦查机关完善认罪认罚的证据采信、固定、运用制度，保障侦查、起诉的衔接与畅通;加强与值班律师的沟通协调，完善控辩协商、诉讼引导机制，防止因工作不深入引发不必要的诉讼程序;在审查起诉阶段对嫌疑人加强释法说理，尽力化解矛盾，让嫌疑人服判息诉。

注释：

[1]参见张军：《2019年最高检领导干部业务讲座开讲，张军在第一讲中要求：检察官既要做好“工匠”更要成为“大家”》，《人民检察》2019年第7期。

[2] 参见徐日丹：《“案-件比”概念怎么来》，《检察日报》2020年5月7日。

[3] 参见陈海潮：《“案-件比”指標的理解与适用情况分析》，《人民检察》2020年第6期。