浙江省河长制发展经验和推进策略研究*

浙江水利水电学院 郑格，任莉

一、发展历程

浙江省河长制萌芽于湖州市的长兴县。20世纪末，依托丰富的水资源，长兴县进入高速发展的阶段，但由于过度追求经济指标，黑水、污河实现也遍布城市内。2003年，为实现国家卫生城市的目标，县委办下发文件，率先试行河长制，对河流水域进行定期清洁，取得了不错的成效。2008年起，浙江省包括湖州、温州在内的市陆续在试点进行河长制。2013年，浙江省出台了《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》以河长制为基础开启了五水共治行动，将河长制这一举措作为倒逼五水共治转型的重要措施。2017年7月，浙江省出台了全国首个关于河长制的专项法规《浙江省河长制规定》，这份法规的主要意义在于开拓河长制主题治理多元化的道路，弱化河长在大众眼中根深蒂固的负责人身份，也使河长做到了有法可依、有章可循。

二、发展经验

（一）河长学院

制度的长远发展必然离不开对于其本身专业化、职业化的发展和考量，浙江省在这一方面的建设上勇担先锋。2017年12月28日，由浙江水利水电学院承办，国家水利部、省水利厅、省环保厅、省河长办提供支持的浙江河长学院于浙江水利水电学院继续教育学院挂牌，其成立的目的在于利用浙江水利水电学院水利相关学科的资源，依托其对于河长制的研究经验，探索河长制教育体制的新形式、新策略，并在此基础上形成培训、研究、参观、实践四位一体的办学模式，为浙江省河长制发展开拓新的道路。事实证明，浙江河长学院成立后卓有成效。2018年2月，来自丽水市的百余位河长入校，成为浙江河长学院的第一批学员。两个月后，浙江河长学院的入学范围扩大到了华中地区，自河南荣阳远道而来的几十位外省河长制工作人员在浙江河长学院参加规范化培训。2020年10月18日，来自山西省的80位河长参加了河湖长制专题培训。

浙江河长学院作为全国首家河长学院，在探索河长制发展的道路上迈出了关键性的一步。于内，其是培养、服务省内各地河长的孵化基地，是解读政策、普及知识、推广经验的风向标，是汇聚社会各界建议，为省内河湖建设提供宝贵建议的智库；于外，其是新时代主旋律下探索河湖建设的先驱，是对“绿水青山就是金山银山”理念的贯彻落实，是各地深化河长制改革的巨大推动力。

（二）联动机制

浙江省的联动机制源于2013年浙江省委、省政府出台的《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，指出要在2013年年底实现省、市、县、镇（乡）四级河道的覆盖。而今，经过几年的发展，河长制已经从四级联动迈入到五级联动的阶段，初步形成了省、市、县、乡、村这样一个组织体系。在这样的大前提下，水污染的治理已从河流拓展覆盖到其他水体。在每一条河道的边上都有河长公示牌，通过公示牌我们可以了解河长的姓名、电话、职务等。截止到2018年的数据显示，浙江省共配备各级河长5.7万余名，其中，省级河长6名、市级河长272名、县级河长2786名、乡级河长19320名、村级河长35091名，形成了省、市、县、乡、村五级联动的河长制体系，将河长制延伸到了小微水体，实现水体全覆盖。

（三）细化目标

在2017年颁布的《浙江省河长制规定》中，河长制被明确定义为“由河长对水域的治理、保护予以监督和协调，督促或者建议政府及相关主管部门履行法定职责、解决责任水域存在问题的体制和机制”。通过解读这段话我们可以了解到，河长制是一种对于日常巡逻管理的辅助手段，其工作内容可以细化为六个方面的目标：第一是强化水资源保护的程度，对于水资源污染排查的制度要全面铺开，严格守住水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污这三条红线；第二是拓宽水污染治理的格局，从污染的源头出发遏制污染，同时也要做到水里岸上防污并行；第三是深挖水环境保护的深度，明白净化河湖环境只是河湖治理的近期目标，以人民的根本利益为最终目标，确保人民生活的环境舒服、饮用的水源安全；第四是延伸河湖岸线保护的长度，对于各种未经允许违法侵占、破坏河湖的行为进行抵制，保障水岸线有充足的生态空间；第五是加大对于生态环境修复的力度，站在高点统筹山湖水河各区域的生态治理，以现代科技手段强化生态环境的自我修复能力；第六是端正河长管理执法的态度，对于任何有违河湖健康发展的违法行为进行严惩，确保治理的正常化进行。

（四）注重考核

以杭州为例，自2003年实施河长制以来，各级政府官员予以高度重视，建立了十分完整的河长制组织架构、运行机制，在问题的处理、考察、审核等方面进行了创新，这其中就包括科学性较高的考核机制。2015年，杭州市河长办印发了《杭州市“河长制”工作考核实施办法（试行）》及《杭州市“河长制”工作考核细则》，采取定期考核、日常考核、社会监督、年终考核相结合的方式，实现河长制工作常态化考核，并将河长制年度考核结果纳入各地“五水共治”考核成绩，同时，细化考核标准、明确考核内容，以年终考核为例。

（五）制度健全

值得一提的是，在国家法律层面上，《水污染防治法》已经纳入了河长制，但查阅其中规章我们发现，对于河长制的规定仅仅只有一个条文却没有任何详细的法律责任。浙江省在这一块的处理上迈出了第一大步，2017年10月1日，《浙江省河长制规定》正式实施，作为一部创制性的立法，其以现行法律下的水资源保护体系为前提，着重针对在河长制实践中亟待解决的法律环节进行体制机制上的明确，开创了具有浙江省特色的河长制规范。从国家层面上看，这是全国范围内首个专门对河长制工作内容进行规范的地方性法规，它的首要意义在于明晰了河长和政府相关部门之间法定职责的关系，也明确了浙江省的五级河长联动，鼓励社会多元群体开展河湖流域的水质巡查管理工作，标志着浙江省内的河长在治理过程中有法可依。

三、推进策略

（一）建立互联网+平台

水污染治理不仅是涉及水利、环保等个别部门的事，包括林业、海洋、渔业等部门也会有所涉及，所有部门都有义务和责任参与到水污染的治理中。此外，单纯依靠有限的河长人员进行定期巡逻并不能从根本意义上实现河道监管的常态化，因此运用科技手段建立相应的河道监控平台迫在眉睫。监控平台所采集的数据应包括三个方面：一是空间数据、即以卫星地图为基础，在此之上叠加相关河道的结构、污染源分布等；二是属性数据，主要包括来自河长手中的管理数据、来自水利部门的相关工程数据以及来自环保部门的水环境质量数据等；三是多媒体数据，即通过固定摄像头、无人机等手段对范围内所有河湖进行全景拍摄，以便对治理环境有一个整体的把控。

（二）引导治理主体多元化

河湖生态环境属于公共产品，奥斯特罗姆认为公共资源在市场失灵和政府无力的情况下可以发挥社会机制的作用，实现多元化主体的治理，因此从大的方向看，我们应该改变只依靠政府行政力量的现状，做到政府和民间力量协同实现治理。总而言之，新一轮河长制推进策略要更加关注社会层面的力量，努力构建起政府力量和社会力量相互制衡的治理格局，以此来弥补政府在行政过程中可能发生的越位、错位和缺位等问题。

（三）深化管理联动机制

在这里笔者要引入1985年Richard Elmore提出的“向后式”政策执行理论,该理论认为最上层的政策制定者并不能对于执行过程中的效率施加绝对性的影响，执行的成功与否更大程度上取决于基层执行者能否忠实地履行自己的任务。而在日常基层河长行使权力的过程中，他们面临着诸如工作压力大、任务繁重、责大权小等现实性的问题。因此在河长制管理机制的制定过程中，一方面，要促进基层官僚角色转变，赋予地方政府和基层河长相应的自由裁量权和执法权限。另一方面，借用哈耶克的一句话：公平的利益分享、良好的制度能一定程度上引导人们发挥能动性实现社会目标的最大化。因此，对于基层河长的激励制度也是必不可少的。

四、结语

2020年年初，浙江省下发关于美丽河湖的建设计划，明确了整治中小河流500公里、建成100条美丽河湖的任务。截至目前的数据显示，浙江省已累计完成对于中小河流的整治约448公里，完成率达到了89%，基本建设完成美丽河湖64条、在建74条。河湖污染治理是一项兼具综合性和专业性的工作，河长制作为一种创新机制，在实践中取得了不错的成效，但随着河长制改革的不断深化，仍会有其他新的问题出现，只要政府有恒心，努力推进河长制在实践中不断进步完善，未来一定能实现河湖污染治理现代化。