建立安徽大别山革命老区国家公园的思考

杨光道，许鹏，张保卫

1.安徽省林业调查规划院；2.安徽大学

一、建立安徽大别山革命老区国家公园设想的背景

国家公园是自然与文化保护地的一种类型，其既有别于山水旅游目的地，也不等同于严格意义上的自然保护区。国际组织（世界自然保护联盟）将其定义为：把大面积的自然或接近自然的区域保护起来，以保护大范围的生态过程以及其中包含的物种、生态系统特征，与此同时，提供环境与文化兼容的精神享受、科学研究、自然教育、游憩参观的机会。从国家公园理念上看，存在着三种不同的价值取向：以树立国家认同为核心、以自然保护运动为发端、以“知性”旅游休闲为导向[3]。

《建立国家公园体制总体方案》是由国务院、中共中央办公厅颁布的。简单来说，国家公园指的是国家批准所建立的，并由国家所主导的，以保护具有国家代表性大面积自然生态系统为目的，以此来形成最科学、最合理的保护区[4]。

二、安徽建立大别山革命老区国家公园的意义

（一）有效保护国家重点的生态功能区域

安徽省大别山区域主要分布于皖西大别山区，包括金寨、霍山、岳西、太湖、潜山、石台县，属国家大别山水土保持生态功能区，国土面积1.34万平方公里，占全省国土面积的9.60%。该区域是淮河中游和长江下游的重要水源补给区，土壤侵蚀敏感性程度高，山地生态系统功能退化，水土流失严重，是全国重要的水土保持型和水源涵养型生态功能区，是安徽省乃至长三角地区的重要生态屏障[5]。

金寨、霍山、岳西三县地处大别山区核心区，是国家重点生态功能区，即大别山水土保持生态功能区的核心区域，区内拥有安徽天马国家级自然保护区（金寨）、安徽鹞落坪国家级自然保护区（岳西）、安徽古井园国家级自然保护区（岳西），安徽佛子岭省级自然保护区（霍山）、安徽司空山风景名胜区（岳西）、安徽天堂寨国家森林公园（金寨）、安徽妙道山国家森林公园（岳西）、安徽小南岳省级森林公园（岳西）等禁止开发区域[6]。

安徽大别山是革命老区，全境都属于自然保护区域，大别山有着丰富的动物、植物资源，非常宝贵。这些丰富多样的物种资源，为开展生物资源科学研究和进行引种驯化选育提供了良好的天然试验基地[7]。从区域生态安全角度来看，本区域是长江、淮河一级支流的源头，水源涵养作用巨大，对合肥以及整个安徽东部地区的供水和生态安全价值巨大。

（二）扶贫攻坚主战场

国务院扶贫办、国家发展改革委员会于2013年编制了一份从大别山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》（以下简称《规划》）。《规划》深入开发了扶贫力度，加快片区发展，并且为此提供了根本的基础，明确了该山区的战略位置。我们根据区域发展带动扶贫工作，以扶贫工作有效促进区域的有效发展的思想，把大别山作为革命加快发展的示范区域以及特色产品的加工生产地，把这里扩张成为红色旅游地，让更多的人享受休闲旅游，成为长江三角洲区域的生态安全屏障[8]。《规划》的出台，标志着大别山的发展已经被列为国家发展的战备高度，而国家公园的设想必将加强有关大别山区域规划、政策制定、重大基础设施建设的部际、省际协调，形成推动大别山区振兴发展的强大合力，努力使老区人民早日过上富裕幸福的生活。

（三）实现可持续发展的最佳途径

设立国家公园是一种资源保护与开发利用实现双赢的先进管理模式，采用先进的国家公园制度管理重要的自然与历史性旅游资源，其背后蕴涵的是一种对自然与文化区域进行可持续发展与保护的最优化管理体制。按照国家主体功能区规划，大别山区是水土保持性生态功能区。为了建设绿色大别山，提升大别山水土保持性生态功能区生态服务功能，建议设立大别山国家公园，以开发适当的旅游以及加强自然保护，从小范围的适度开发有效实现大范围的良好保护，既保护生态系统的完整性，又为公众提供旅游、科研、教育、娱乐的机会和场所，极大地带动地方旅游业和经济社会的发展，达到生态环境保护与经济社会发展双赢的目的[9]。

三、安徽大别山革命老区国家公园体制的思考

（一）关于大别山革命老区国家公园区域范畴

可以简化为大、中、小国家公园。“小国家公园”是指在安徽天马国家级自然保护区的基础上，从生态系统完整性角度进行适度的“区域扩容”；“中国家公园”是指将六安市金寨县、霍山县范围内的不同类型并且归属于不同部门管理的自然保护地整合起来；“大国家公园”则是指以三县内国家级和省级保护区、森林公园、风景名胜区为整体框架进行创建。三种思路各有利弊，“小国家公园”相对来说操作简易。“中国家公园”将六安市范围内的自然保护地整合起来，更加接近国际组织关于国家公园的要求，难点是产权制度的变更、中央财力支持的力度。以金寨、霍山和岳西三县内的国家级和省级保护区、森林公园、风景名胜区为框架的“大国家公园”是对重要自然生态系统、珍贵自然文化遗产资源跨行政区域统一管理的一个探索尝试，难点主要取决于六安、安庆两市能否有效进行资源整合。

（二）关于安徽大别山革命老区国家公园体制机制

无论是大、中、小国家公园，都不是风景名胜区、自然保护区或森林公园的简单“贴标”。创建国家公园需要触及管理体制与运行机制系统改革，具体包括加强生态化方面的保护，明确每一项资源的产权归属，有效促进社区的发展以及规范管理替代，创新经营的管理内容。应特别关注国家公园管理权的行使效率以及中央与省级财政保障的落实力度。

（三）关于协调好绿色发展与创新发展的关系

国家公园的建设应当从属于国家生态文明建设的序列，着眼于“绿色发展”的主旋律，极大影响着“创新发展”的增长极，推动国家公园建设可以辐射旅游休闲与文化体验消费，是服从和服务于“促转调”大局的重要平台之一[10]，这应当符合省、市政府在国家公园建设时的现实考量，包括前瞻性、高水准编制国家公园及其周边区域发展规划。

四、建立安徽大别山革命老区国家公园的几点建议

（一）突出生态保护方面

国家公园是全球保护地的一种类型，其“公益性”本质决定了其应属国家所有，受法律保护，不准任意开垦、占据和买卖，以保持资源的真实性、完整性，以实现可持续利用为主要目的，现已在全球广泛推广，成为各国生态资源保护和可持续利用的有效途径。和其他类型对比，国家公园的优越性在于其可以同时照顾到生态资源保护以及适当的开发利用，以此协调矛盾，让管理制度更上一步。

（二）促进社区发展方面

国家公园体制试点区是一个复杂的“自然——社会生态系统”，存在着原生资源如何有效保护及合理利用、社区如何科学规划并实现共建等问题。保障社区发展权益是国家公园建设的伦理问题，应在综合分析试点区土地利用的基础上，构建长效的社区发展机制，采取生态补偿、协议保护等技术手段，增强社区身份认同感，提高其积极性与主动性。具体措施有：居民点调控的规模及途径，经营项目优先考虑当地企业及周边居民，建立上岗培训机制、长效的生态补偿机制、社区以及社会公众共同参与的社会监督机制、社会组织以及志愿者的参与合作机制。

（三）资金来源与管理方面

从未来发展看，国家公园经费来源大致为3个方面：政府拨款、特许经营以及门票收入。在特许经营收入方面，天堂寨风景区由安徽旅游集团经营，此项若剥离出去，国家公园在公共产品建设与反馈社区发展方面的任务又返回到了公园管理部门，这方面必须重点考虑。

（四）提升机构与组织效率方面

机构改革应抓住两个要点，一是扁平化管理，二是系统化管理。组织结构扁平化，这是信息化时代发展的要求[12-13]。从系统管理理论来看，国家公园的政务机构分为4大版块：（1）中枢系统，（2）智能系统，（3）保障系统，（4）纠偏系统。上述机构体制改革是安徽大别山革命老区国家公园建设的重点内容之一。