国土空间规划体系下地下空间规划编制研究

吴克捷, 赵怡婷, 石晓冬

(北京市城市规划设计研究院， 北京 100045)

0 引言

在生态文明建设的时代背景下，"生态优先，节约优先，高质量发展"是国土空间规划的主旋律。地下空间作为重要的国土空间资源，在集约、节约利用土地，构建高效便捷的紧凑型城市方面具有重要的作用。目前，国家层面尚未确立与国土空间规划体系相衔接的地下空间规划体系。鉴于地下空间工程建设具有较强的不可逆性，在缺乏有效规划指导的前提下，不恰当的地下空间开发利用极易造成资源浪费和安全风险。

为协调地下空间开发利用与生态地质环境的关系，北京、上海、武汉等城市已经就地下空间开发利用与地下生态地质环境的关系展开了研究。其中： 文献[1-4]探讨了影响城市地下空间发展的主要地质问题,提出编制地下空间规划时应注意的生态地质要素及其影响；文献[5]以上海为例,对不同开发深度进行地质结构分析,得到地下空间开发敏感层土层分布以及不同深度、不同区域易发地质灾害类型,从而提出地下空间开发的建设性建议；文献[6]以武汉市浅层和次浅层地下空间的工程地质条件作为研究对象，在对诸多工程地质条件进行分析后,探索了地下空间地质影响因素评价体系和评价方法。

针对重点城区，围绕"统筹地上地下城市空间发展，提高城市空间利用效率",北京、上海、深圳等城市开展了中观层面的地下空间规划编制研究。文献[7]结合深圳市宝安区地下空间发展，对城市新中心区地下空间规划的趋势与原则、内容与重点、实施与管理等问题展开了讨论；文献[8]以上海虹桥商务区为例，对我国城市商务区地下空间的开发与控制进行了探讨；文献[9]结合北京城市副中心规划建设，分别从分区总体规划、分区规划2个层面解析了地下空间的布局、功能、指标、图则等规划内容与要求；文献[10]以杭州创新创业新天地综合体为例，探讨地下综合体的立体分层布局模式；文献[11]研究了轨道交通与城市系统间的关系,探索了站城一体视角下的轨道交通枢纽地下空间发展策略。

另外，针对建成地区地下空间存量更新与增量发展并存的局面，文献[12-14]探索了基于多因素的城市建成区地下空间资源量化评估方法，为建成地区地下空间的科学规划决策提供了支撑。

综上所述，目前关于地下空间的规划研究主要包括以下几方面： 1)探讨全市层面地下空间开发利用与生态地质条件的协调； 2)探讨主要城市地区的地下空间集约高效布局； 3)探讨重点项目层面的地下空间三维布局； 4)探讨地下空间开发利用的量化分析方法。然而，针对地下空间规划与国土空间规划的关系及地下空间规划编制的体系性研究仍较为缺乏。因此，本文结合北京市地下空间规划实践，探索与国土空间规划体系相衔接的地下空间规划编制体系，从全域、全要素国土空间资源管控的视角，明确各层级地下空间规划的主要思路与内容，以期为地下空间资源的可持续利用提供规划指引。

1 理解地下空间的内涵，地下空间是城市重要的战略资源

1.1 地下空间是国土空间的重要组成部分

地下空间不仅是城市重要的空间资源，更是各类建设活动的基础，同时也是地下岩土资源、地下水源、地下可再生能源等的重要载体，还是自然生态系统的重要组成部分。科学评估地下空间资源条件，协调地下空间各类资源之间的关系，是城市可持续发展的重要前提。

1.2 地下空间是城市综合承载力的重要保障

地下空间是城市各类基础设施的重要载体，通过对地下轨道交通系统、地下道路系统、地下防灾安全系统、地下物流系统、地下市政设施系统的综合、分层布局，构建立体高效的城市基础支撑系统，是城市综合承载力的强有力保障。

1.3 地下空间是城市公共空间品质提升的重点

地下空间是城市公共空间的重要组成部分。通过促进地下轨道站点、公共服务设施、公共空间、基础设施的一体化布局，形成地上地下一体、地下互连互通、舒适便捷的地下公共空间系统。与此同时，通过将过境交通、大型市政场站的适度地下化，释放更多的地面和浅层地下空间，能有效改善城市步行条件，提升城市综合环境品质。

1.4 地下空间是城市防灾韧性的前沿阵地

地下空间由于其密闭性好、环境稳定性强等特点，可为城市应急避难系统提供有力的支撑，通过地上地下防灾空间的统筹布局，建立地下主动防灾体系，提升城市应急防灾能力。另外，随着地下工程建设技术的发展，深层地下空间为大型战略储备设施、数据中心、指挥中心、雨洪调蓄设施等新型战略防灾设施的建设提供条件，是新时代城市战略安全的重要前沿阵地。

2 转变地下空间发展理念，突出规划的引领作用

2.1 从工程建设优先到生态保护优先，强化底线约束

党的十九大报告提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，应坚持最严格的资源保护制度。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(简称"指导意见")对国土空间规划编制提出："提高科学性，坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。"地下空间作为城市重要的资源载体，应立足资源禀赋和环境承载能力，贯彻生态保护优先的理念，明确地下空间资源发展底线，以生态安全评估为前提合理有序利用地下空间资源[3]。

2.2 从平面扩张到立体集约，科学预留未来发展空间

科学适度利用地下空间资源，促进城市空间从平面发展到竖向分层发展转变，统筹各竖向层次的地下空间资源利用，优先保障基础设施和公共服务设施的建设空间，在综合评估地下水、土、气、岩等地质要素的前提下，结合功能设置需求，弹性预留发展空间，促进深层地下空间的战略预留。

2.3 从条块分割到功能统筹，绘制"一张图"

地下空间是复杂的巨系统，涉及地质、生态、交通、市政、防灾、历史保护等不同专业领域[15]，若要达成集约合理利用地下空间的目的，地下各类功能设施和空间建设应转变原有的条块分割建设思路，以各专业部门的数据共享为基础，实现各类功能设施与空间的"一张图"整合，通过系统规划与统筹布局，提高地下空间资源利用效率，提升城市综合治理水平。

2.4 从工程项目推动到规划引领，完善顶层设计

科学规划是保障地下空间资源科学合理发展的前提，应加强规划的引领作用，健全规划实施传导机制，明确综合管理主体，不断完善制度设计，健全规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系等。

3 对接国土空间规划体系，实现多规合一，建立地下空间分级规划与管控体系

根据"指导意见"，国土空间规划分为总体规划、详细规划、相关专项规划3类，又分为国家、省、市、县、乡镇5级。结合北京实际情况，根据《中共北京市委北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，北京市国土空间规划在3类不变的基础上，分市、区、乡镇3级。地下空间规划作为专项规划，在其批准后纳入国土空间规划"一张图"。与其他类别的专项规划不同，地下空间规划并非是按照某一类型专业设立的，而是按照"地下"这个空间概念来界定的，因此，其本身就是一项综合性很强的规划，几乎涉及国土空间规划的各个专业。

从类别上，地下空间规划的编制与总体规划和详细规划均需对应，也就是在编制这2类规划时，均应编制相应的地下空间专项规划。在层级上，以北京市为例，总体类地下空间专项规划可在全市和区级编制，详细类地下空间规划可在区级和特定地区编制。按照"指导意见"，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。针对详细类地下空间规划，根据其编制对象的实际情况，可单独编制，也可设立专章融入相应层级的详细规划。

以北京市为例，初步构建了 "全市-分区-特定地区" 的地下空间分级规划体系(见图1)，明确了各层级的地下空间主要规划管控内容，强化"生态优先、底线约束、专项统筹、刚性管控"等国土空间规划思想，促进地下空间规划与国土空间规划体系的有效衔接。

3.1 市级地下空间总体规划

基于全域、全要素规划管控思维，以城市地质调查为先导[4]，系统整合地下空间各类基础数据信息，分别从农林保护、绿地水系保护、地质风险防护、水文地质条件、工程地质条件、基础设施建设管控6方面，开展地下空间建设适宜性评价，明确地下空间三维生态安全格局，划定地下空间竖向生态红线，构建覆盖全域、各竖向层次的地下空间生态适宜性建设分区。在此基础上，从地上地下空间统筹、各类功能设施统筹的视角，结合城市发展建设因素，综合分析地下空间总体发展格局与规模指标，明确地下空间重点分区与竖向分层引导要求，明确地下空间各类功能设施系统的空间布局与相互关系，从全市层面指导地下空间资源的科学利用，引导各级地下空间规划的编制。

《北京市地下空间规划(2018-2035年)》明确了覆盖全市域的地下空间生态适宜性建设分区，并依据地下第一承压水顶板埋深划定地下空间竖向生态红线(见图2)，合理限制地下空间开发利用深度，保护地下水环境安全。另外，规划在明确地下空间总体规模、空间发展结构、重点分区、竖向分层、功能分类体系的基础上，针对传统平房区、重点功能区、轨道交通周边地区、大型交通枢纽地区等重点区域明确地下空间发展策略，形成全市层面的地下空间专项规划引导。

图1 地下空间分级规划体系

图2 地下空间竖向生态红线示意图

3.2 分区地下空间总体规划

在城市地下空间总体规划编制完成后，可结合城市行政区划，编制分区层面的地下空间总体规划，结合分区特点深化、细化全市层面地下空间总体规划内容，特别是在现状梳理和数据采集等方面要更加详实[12]。分区层面的地下空间总体规划，应结合分区规划要求，系统梳理地下空间的各类影响因素，科学判定地下空间资源潜力，明确地下空间规模和总体发展结构，以及地下空间重点建设地区和限制建设地区范围，有效指导地下空间的科学合理发展。与此同时，分区层面地下空间总体规划应明确地下各类功能设施的发展规模和空间布局，协调各类功能设施的布局关系，促进地下空间资源的竖向分层利用。鉴于各分区的城市发展特点不尽相同，规划还应针对分区面临的地下空间实际问题，提出有效的解决途径和应对策略。

《北京市西城区地下空间开发利用规划(2016-2030年)》结合北京市西城区发展定位高、空间资源紧缺、历史文化资源丰富等特点，从工程地质、水文地质、经济发展、社会需求、历史文化保护、生态资源条件等方面，建立地下空间资源开发潜力量化评估指标[13](见图3和表1)。以北京市西城区4 500条地下空间房普数据为基础，对全区3 200个地块的地下空间开发潜力进行了综合评价，明确地下空间重点地区，形成空间分区发展策略。规划结合轨道站点周边地区、城市重点功能区、城市更新改造地区、历史保护地区、交通枢纽地区等不同地区的特点，从地下空间建设模式、功能类型、空间布局等方面提出差异化的规划控制与引导要求，为进一步编制重点地区地下空间控制性详细规划提供具体依据。

3.3 分区地下空间详细规划

为更好地引导地下空间资源的科学合理利用，在编制分区层面地下空间总体规划的基础上，针对一些重要行政区域，可进一步编制分区地下空间控制性详细规划，规划深度达到街区层面，深化落实分区地下空间总体规划要求，细化地下空间生态安全、规模、空间结构、功能布局等方面的规划管控要求，形成街区层面的地下空间规划管控引导。

《北京城市副中心地下空间控制性详细规划(街区层面)》以全域12个组团与36个街区为规划对象，以更加精确的地质调查数据为基础，划定地下空间三维开发边界，深化地下空间重点、鼓励、限制建设地区的管控边界；统筹地下交通、市政、公共服务、防灾安全等主要功能设施的规划布局及管控边界，绘制地下功能设施"一张图"(地下空间控制性详细规划图则示意图见图4)；明确各街区的地下空间规划规模、建设深度、重点建设地区指引等，形成地下空间规划管控指标体系及分街区的地下空间规划图则，为地下空间规划实施管理提供指引。

颜色深浅代表各地块的地下空间利用潜力综合评价分值，颜色越深表示利用潜力越高。各地块的综合评价分值满分为10分，采取6、5、4 3个分界点。其中： 综合评价分值≥6代表地下空间利用潜力高，综合评价分值为5～6代表地下空间利用潜力中等，综合评价分值为4～5代表地下空间利用潜力一般，综合评价分值≤4代表地下空间利用潜力低。

表1 分区层面地下空间资源开发潜力量化评估指标

图4 地下空间控制性详细规划图则示意图(单位： m)

3.4 特定地区地下空间详细规划

城市重点功能区、城市更新改造地区、历史保护地区、交通枢纽周边地区等城市区域往往有条件实现地上地下空间的同步建设，是城市地下空间建设的重点地区。可在编制分区层面地下空间总体规划的基础上，结合城市发展计划，编制特定地区地下空间详细规划。鉴于地下空间相对复杂的特性，特定地区地下空间详细规划应比相应的地上空间控制性详细规划更为深入，有必要吸纳修建性详细规划和城市设计的部分工作，详细规定地下公共空间的总体布局与竖向深度管控要求，明确各类地下公益性功能设施的布局与规模，并对地下经营性功能设施提出规划引导。

北京中央商务区(CBD)是国际一流的现代化商务区，由于该地区地价昂贵、开发强度高、用地紧张，因此，对地下空间资源的合理利用显得尤为重要，有必要对中央商务区地下空间的发展和利用进行统一协调和规划。在此背景下，《北京中央商务区(CBD)地下空间规划》结合轨道站点建设，明确了地下步行系统及地下车行系统(特定地区地下空间详细规划示意图见图5)的总体规划布局，并进一步细化地下公共空间系统的各项要求(连通、位置、竖向、方式、宽度、高度等各种技术指标)，指导各项目的具体设计和实施，为中央商务区未来的地下空间发展做出合理而有预见性的规定。

图5 特定地区地下空间详细规划示意图

轨道交通沿线地区往往是地下空间集中高效建设的重点地区[14]，涉及地下轨道交通、市政管廊、公用设施场站、公共服务设施及商业设施等建设内容，如何有效统筹各类功能设施的布局关系，发挥规划合力，是该类地区地下空间规划建设的重点。可结合分区地下空间总体规划，编制轨道交通沿线地区的地下空间详细规划，基于系统发展思维，整合地下交通系统、地下市政系统、地下防灾安全系统、地下公共空间系统的规划布局，促进各类地下功能设施的系统耦合，明确各类功能设施的平面布局与竖向关系，形成统筹各类地下功能设施布局的"一张图"，提高城市综合承载力。

《北京城市副中心地下空间控制性详细规划》整合了地下轨道交通、综合管廊、市政场站、物流设施、基础服务设施、防灾安全设施、环境卫生设施、雨洪调蓄设施"八大系统"，形成地下功能设施环廊、地面结合公园绿地系统，串联各类重点地区及家园服务中心，形成综合立体的城市功能支撑系统，为北京城市副中心高标准、高要求的城市建设奠定了坚实的基础。

4 加强地下空间体制机制建设，健全地下空间规划实施保障

4.1 建立地下空间综合管理机制

地下空间是一个综合的巨系统，涉及的管理部门众多。鉴于地下空间在功能上的综合性、空间上的多样性、开发实施的关联性以及工程建设的不可逆性，有必要将地下空间作为一个专项管理内容，从立法层面明确地下空间综合管理部门和管理机制，设立地下空间开发利用综合协调机构，统筹地下空间规划编制和管理工作，研究决策地下空间开发利用中的重大事项，推进地下空间相关立法和政策制定工作，促进相关部门的综合协调和信息共享。

4.2 推进地下空间技术标准整合

地下空间开发利用涉及的专业众多，针对相关专业标准普遍缺乏协调的问题，应尽快开展地下空间各类专业标准的整合工作，从基础标准、规划设计、专项建设、工程技术、环境安全5个层面，构建地下空间技术标准体系，为地下空间的规划、建设和管理提供技术依据。

4.3 健全完善地下空间立法体系

传统的城市规划法规政策主要侧重二维层面，随着土地资源利用需求的增长，一些公用设施(如地铁)有可能会进入"建设地块"之内，地下空间的分层确权问题日益突出。目前，国家层面的地下空间相关政策法规尚缺乏对于地下空间权属范围的界定，地下空间分层确权缺乏足够的法律支撑，无法适应当前地下空间综合、立体开发的实际要求。建议加快开展城市地下空间综合立法工作，明确地下空间建设用地使用权范围，针对地下空间三维规划管理、权属登记、出让管理、建设管理等关键性问题展开深入研究，不断补充和完善地下空间立法内容，切实有效地引导和规范地下空间实际建设。

4.4 建立国土空间三维信息平台

随着国土空间规划"一张图"要求的提出，地下空间相关数据信息的整合是其中的重要内容。鉴于目前城市地下空间普遍存在数据不清、数据不全、数据不共享等问题，应加快开展地下空间地质调查及信息普查工作，整合地下空间生态地质调查、地下房屋信息普查、地下工程建设信息、地下竣工验收信息等各类地下空间信息数据，建立地下空间三维信息平台，为国土空间三维管理提供支持。与此同时，应促进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互，推动地下空间信息的动态更新与维护。

5 结论与建议

随着国土空间规划体系的建立，地下空间规划作为国土空间规划中的专项规划，应建立与国土空间规划体系相衔接的地下空间规划编制体系；在规划层级上，逐步建立和完善"全市-分区-特定地区"的全域、全要素地下空间规划体系，推动各级地下空间规划编制；在规划内容上，地下空间作为重要的国土空间资源，应立足地下空间资源禀赋和环境承载能力，明确地下空间生态安全底线，科学判断地下空间生态适宜性分区和开发利用重点分区，有效协调各类地下功能设施布局关系；在规划实施方面，应健全地下空间的刚性管控传导机制，加强地下空间的体制机制建设，完善地下空间部门管理、技术标准、权属管理、信息管理等方面的相关法律规范，以科学指导地下空间资源的合理有序利用。