党内法规同国家法律衔接和协调中的主体定位及其职责完善

王立峰,李洪川

(吉林大学行政学院,吉林 长春130012)

1 问题的提出

2021年7月1日,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出,中国共产党“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”[1]。习近平总书记的讲话是将党内法规体系同实现中华民族伟大复兴紧密结合起来,前者为后者提供了更为完善的制度保证,党内法规体系建设被提升至前所未有的新高度。在党内法规体系建设中,党内法规同国家法律衔接和协调是一项重要课题。2018年出台的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》不但提出到中国共产党成立100周年时要形成比较完善的党内法规制度体系的工作目标,而且明确提出“坚持党内法规同国家法律衔接和协调”[2]。党内法规与国家法律的关系是党内法规在法治体系位置的核心问题[3],二者衔接和协调既是党内法规制定工作的基本要求,也是中国特色社会主义法治体系建设的重要内容。作为中国特色社会主义法治体系中两套不同规范体系,党内法规与国家法律在制定主体、制定程序、约束对象、规范实效等方面均存在显著差异,二者如何衔接和协调不仅是政策话语,而且需要理论层面予以回应。“党规严于国法”,党内法规与国家法律应合理界分,二者不相互抵触、冲突,这是理论界认识二者关系达成的基本共识。在此前提下,研究者从不同角度阐述党内法规同国家法律衔接和协调的基本原则和具体路径。需要指出的是,党内法规与国家法律运行过程分别包括立规与立法、执规与执法、督规与司法、守规与守法等环节,并且是由不同主体主导和推进的。按照法治建设的要求,这些主体在立规与立法、执规与执法、督规与司法等环节中不但承担特定职责,还存在互动关系。因此,党内法规同国家法律衔接和协调理论研究必须考虑到相关行动主体,并以此为着眼点分析党内法规同国家法律衔接和协调的实践问题。

从当前党内法规同国家法律衔接和协调的理论研究内容来看,关于主体的研究主要集中以下几个方面。一是加强立法工作机构沟通协商。蒯正明认为,建立健全党内法规制定部门与国家立法部门沟通协调机制,是从源头上克服党内法规与国家法律产生冲突的重要举措[4]。秦前红等学者则将党内法规备案审查衔接联动机制作为党内法规同国家法律衔接和协调的核心保障机制,并提出法治监督委员会与宪法委员会衔接联动的理论构想[5]。马立新认为,应该赋予党员和党组织对党内法规提起审查要求和建议的权利,完善党内法规备案审查制度[6]。此外,党内法规合宪性审查也是党内法规同国家法律衔接和协调的理论关注重点。李忠认为,推进党内法规合宪性审查应当注意发挥全国人大宪法和法律委员会的作用,党内法规的起草、审议、审核等环节要注意吸收并尊重全国人大宪法和法律委员会的意见[7]。刘一纯认为,推进党内法规合宪性审查应由专门机构进行,这个机构宜由全国人大产生,并平行于全国人大常委会[8]。姜明安认为,党内法规合宪性审查应由党内专门法制机构来负责实施[9]。二是执纪执法环节相关主体协同配合。纪检监察体制改革是理论界观察党内法规同国家法律衔接和协调的重要窗口。一方面,纪检监察机关合署办公涉及纪法衔接问题,如党委与监察委关系;另一方面,纪检监察机关与司法机关的对接与合作同样也涉及纪法衔接。刘艳红指出,纪检监察体制改革进程中出现的“以罚代刑”“纪法混淆”等现象已经成为监察体制改革的法治障碍,推进国家监察体制改革需要注意党纪与国法的区分与衔接[10]。吴建雄认为,纪检监察层面纪法贯通的关键是党内执纪问责与监察调查处置同步开展、执纪调查与执法调查同步进行[11]。江国华认为,纪检监察体制改革可从执纪审查部门分设,以及完善线索处置、立案调查、证据收集等程序保障纪法贯通[12]。此外,还有研究者从党员干部模范遵守党规党纪和国家法律[13]、完善党内法规与国家法律责任追究衔接[14]等方面探讨党内法规同国家法律衔接和协调相关问题。

当前,主体视角下党内法规同国家法律衔接和协调的理论研究呈现出以下三个特点。一是多角度阐述党内法规同国家法律衔接和协调路径,既有从立法立规环节对立法机构沟通协商展开研究,也有从执规执法环节思考相关主体协调配合。二是对党内法规备案审查衔接联动机制进行集中论述,并对机构设置、审查程序等细节问题做了理论构想。在某种程度上讲,理论界已将备案审查衔接联动机制视为党内法规同国家法律衔接和协调的核心环节。三是既注重党内法规同国家法律衔接和协调的制度建构,如建立健全沟通协商机制、冲突解决机制等,也注意强调不同机构间的协作配合。不过,应当指出的是,党内法规同国家法律就主体层面衔接和协调的理论研究仍存在不足,研究视角与关注领域需要进一步扩展。这具体表现为,一是党内法规同国家法律衔接和协调理论研究在某些问题上仍然存在争议。以党内法规合宪性审查为例,能否实施党内法规合宪性审查本身就是一个重大问题,毕竟“党内法规合宪性审查”这一术语至今还没有出现在政治话语体系中[15]。如果对党内法规进行合宪性审查,应由哪个机构来承担这一重大职责?理论界对这些问题的解释还没有达成共识。二是现有研究存在重复性研究,并多以备案审查衔接联动机制作为破解党内法规同国家法律衔接和协调的突破口。问题在于,立法立规环节实现党内法规同国家法律衔接和协调能否保证二者在其他环节的持续衔接和协调?执法与执规、司法和督规等环节也是党内法规同国家法律衔接和协调的重要环节。三是现有理论研究忽略了一些主体。党内法规同国家法律衔接和协调属于法治建设范畴,法治建设主体是多元化的。这些主体不止包括法制工作机构,还包括党政主要负责人、党委政法委以及各种协调小组等。因此,党内法规同国家法律衔接和协调的主体研究还需更进一步深化。

上述理论研究存在问题可归因于研究者忽视了党内法规同国家法律衔接和协调过程中存在多元主体这一重要命题,如党内法规备案审查衔接联动机制的构建必须考虑不同立法工作机构的分工与协作。因此,有必要从多元主体及其职责完善角度重新审视党内法规同国家法律衔接和协调相关问题。这一命题研究的现实价值在于,其一,就实践意义而言,界定并厘清这些多元主体的职责及其相互关系,有助于相关责任主体搭建对接平台、建立权责清单、加强部门合作,以多元主体协同构建“统筹协调、各司其职”的衔接和协调工作体制。其二,就理论意义而言,从多元主体角度考虑党内法规同国家法律衔接和协调,有助于研究者抓住党内法规同国家法律衔接和协调的问题要害和关键,并以系统思维从更加广阔的视野中探索党内法规同国家法律衔接和协调的体制设计。习近平总书记在论述党内法规制定要求时指出:“要完善党内法规制定体制机制,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。”[16]党内法规制定工作既涉及运行机制,也涉及运行体制,其中,运行体制就是规范不同政治主体的结构关系及其职责划分。党内法规同国家法律衔接和协调理论研究应重视二者就体制层面多元主体互动关系及其职责完善,并思考如何从理论层面将多元主体关系置入治理话语体系中去。

基于此,本文以党内法规与国家法律运行过程为研究思路主线,从制度文本与制度实践双重维度厘清立规与立法、执规与执法、督规与司法等环节中相关主体的角色定位与相互关系,在此基础上探寻各主体职责完善路径。需要指出的是,本文所探讨的主体并不是随意界定的,参照的是《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》等党内法规所明确的主体,如《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》规定的责任主体包括党中央、各级党委、党委办公厅(室)、党委职能部门、党组(党委)、基层党组织、党员领导干部等。中国共产党既要依靠党内法规管理各级党组织和全体党员,又要在宪法法律范围内活动,这要求任何党组织和党员既要遵守党内法规,又要遵守国家法律,这是一个基本常识。党组织和广大党员在党内法规同国家法律衔接和协调中的功用也很重要,只是为了突出研究重点,避免研究对象泛化,本文关注的是立规与立法、执规与执法、督规与司法环节中相关主体的角色定位及其相互关系。

2 党内法规同国家法律衔接和协调中责任主体的角色定位

党内法规是规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度,国家法律是中国共产党将自己的主张通过立法机关的立法程序上升为国家意志的规范体系,党内法规同国家法律衔接和协调离不开正确处理党组织和国家政权机关的关系,党内法规制度体系和国家法律制度体系的层次性又决定了这里的“党组织”“政权机关”是具体的、多样的。

2.1 党内法规同国家法律衔接和协调的第一责任主体是党政主要负责人

我国政治体制的特点决定了“一把手”的重要性,党内法规执行的责任当然亦是如此[17]。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将形成完善的党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系。由于中国特色社会主义法治体系建设包括国家法律体系建设与党内法规体系建设,党内法规同国家法律衔接和协调自然属于中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。按照《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》指出的,党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责,其职责内容包括“坚持统筹协调,做到依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[18]。作为履行法治建设的第一责任人,党政主要负责人要承担党内法规同国家法律衔接和协调职责。从实践来看,中国特色社会主义法律体系中的很多法律法规是由行政机关制定的,包括国务院制定的行政法规,国务院所属部委及其直属机构制定的部门规章,以及地方人民政府制定的地方政府规章等。根据“北大法宝”检索,截至2021年4月,现行有效的行政法规共705部,部门规章4 998部,地方政府规章12 281部,共计17 984部,占全部法律法规50.8%①全部现行有效法律法规共35 369部,其中宪法法律442部、司法解释497部、地方性法规16 446部。参见北大法宝:https://www.pkulaw.com/law.(2021年4月21日访问)。,行政法规、部门规章和地方政府规章构成了中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。按照《中华人民共和国立法法》第七十、八十五条规定,这些法律法规需经行政首长和部门首长签署公布方可生效。行政首长负责制使行政首长具有较大的决策权,影响着行政资源甚至是政治资源和政治议题的投入与设置,因而行政首长在法治建设中起着重要作用。党内法规同国家法律衔接和协调的主体不止包括党委主要负责人,还应包括行政首长在内的政府主要负责人。

当然,党委领导下的党组制度在一定程度上对行政机关立法权限和行政首长决策权予以了规制,通过发挥党组在政府中的领导作用及其在党内法规执行中的重要责任,即“党委、党组的执行责任是第一位的”[19],保障了行政机关制定的条例、规章同党内法规衔接和协调。但毫无疑问,政府主要负责人对推动党内法规同国家法律衔接和协调具有积极推动作用,尤其是通过强化行政首长在内的政府主要负责人的党规意识,不断提升政府法制工作机构的党规意识。目前《中国共产党党内法规制定条例》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等党内法规对党委就党内法规制定和执行中的权限、职责进行了详细规定,但对包括政府主要负责人在内的党组的功能定位、职责权限的规定则比较笼统,制度化的规范仍需探索。

2.2 法制工作机构是立规立法环节衔接和协调工作的主要承担者

尽管《中华人民共和国立法法》《中国共产党党内法规制定条例》等国家法律和党内法规对立法立规主体的权限、职责作了规定,但党内法规和国家法律的起草、审核和备案审查工作主要是由法制工作机构具体承担,这一制度安排以期“从源头上把好关、做好协调工作”[20]。在提案环节,法律、地方性法规等提案主体包括代表团、主席团、专门委员会等,行政法规、部门和地方政府规章的提案主体一般是政府所属部门,党内法规提案主体则是党委所属部门。在审议审核环节,法律、地方性法规等主要由法制(宪法和法律)委员会、人大常委会法制工作委员会负责审议(一些地方法制工作委员会与法制委员会已合署办公),行政法规、部门规章等由政府法制机构负责审核审查,党内法规则由党委法制工作机构前置审核。在备案审查环节,全国人大常委会法工委对行政法规、监察法规、地方性法规等进行备案审查,地方人大常委会法工委对本级及下级地方政府规章进行备案审查,国务院法制工作机构对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查,党中央和地方党委法制工作机构对党内法规和党内规范性文件进行备案审查。可见,由于提案主体多元化,在立法立规提案环节实现党内法规同国家法律衔接和协调有一定难度,除非提案主体对二者衔接和协调具备充分认识。党内法规同国家法律在立法立规环节衔接和协调应当集中在前置审核和备案审查环节,强化人大常委会法制工作委员会、政府法制工作机构与党委法制工作机构间的沟通和协作,三者组成的党内法规备案审查联席会议是实现党内法规同国家法律衔接和协调的重要体制机制,促使“党内法规制度体系更加符合法治秩序的统一性要求”[21]。党内法规备案审查联席会议一般是由党委办公厅及其法规处(局)、人大常委会办公厅及其法工委、政府司法行政部门等部门共同组成,并以党委部门为主导履行党内法规和党内规范性文件备案审查职责。

按照党政机构改革方案要求,此前政府法制工作办公室不再保留,被整合至政府司法行政部门,重新组建的政府司法行政部门承担了国家法律同党内法规衔接和协调部分工作。另外,目前省级党内法规法制工作机构一般设置在党委办公厅名下,党委办公厅承担联系人大常委会办公厅、政府办公厅工作职责。办公厅在党内法规同国家法律衔接和协调中的统筹角色应当引起重视。除此之外,从党中央到地方还设有中央全面依法治国委员会、省(市)委全面依法治国委员会,这些委员会办公室一般设置在政府司法行政部门内部,并以立法协调小组的形式统筹协调立法工作。这样看来,法制工作机构、办公厅以及各级法治委员会等都在党内法规与国家法律的立法立规环节中扮演重要角色。实践中应当注意这些机构的协调配合,使其最大程度地发挥合力,保障党内法规同国家法律在立法立规环节的衔接和协调。

2.3 党委政法委在党内法规和国家法律执行环节承担牵头责任

党委政法委是党委领导和管理政法工作的职能部门,是实现党对政法工作绝对领导的重要组织形式。中国特色社会主义法治建设要坚持中国共产党的领导,党委政法委对政法单位进行监督、协调、领导和管理,是党绝对领导政法工作的直接体现,是党领导法治建设的重要保障。由于政法工作是打破党内法规与国家法律壁垒并是具有中国特色的政治法律实践,政法委在党内法规同国家法律衔接和协调中发挥着重要作用。一方面,政法委领导和管理的政法单位包括审判机关、检察机关、公安机关等,这些政法单位是执行与监督国家法律最重要、最核心的力量,坚持政法委对政法工作的领导,为政法单位严格执法、公正司法提供了政治支持,保障国家法律得到严格贯彻执行。另一方面,作为党委职能部门,政法委在行使领导权和管理权的同时,也要遵循宪法法律和党内法规。《中国共产党政法工作条例》第四条要求,政法工作要“维护宪法法律权威,支持政法单位依法履行职责,保证司法机关依法独立公正行使职权”[22]。按照《中国共产党党内法规制定条例》规定,中央工作机关可以在其职权范围制定党内法规。尽管研究者对到底是“中央政法委”还是“中央政法委机关”抑或二者都具有党内法规制定权限存在疑问[23],但应当确定的是,作为中央工作机关,中央政法委具有党内法规制定权限,可以在其职权范围内制定有关政法工作的党内法规。中央政法委在党内法规制定过程中,应当考虑其制定的党内法规同政法单位执行和监督的国家法律法规保持衔接和协调。

按照《中国共产党党内法规执行责任规定(试行)》第六条规定要求,党委职能部门等“负有牵头执行的责任,并组织、协调、督促、指导有关党组织和党员领导干部执行有关党内法规”[24],这里职能部门显然应当包括政法委。政法委不但是国家法律执行机关司法机关的监督部门、领导部门和管理部门,同时也是政法领域党内法规执行工作的监督者,在党内法规同国家法律衔接和协调承担牵头职责。在实践中,针对个别领导干部干预司法机关办案的现象,政法委可凭借其对政法单位的管理和领导优势,依照党内法规和党内规范性文件要求对相关领导干部违法干预司法活动的行为予以通报,其领导、监督国家机关的行为“本来应由国家法律来调整,事实上却由党内法规制度来调整”[25],这些制度安排与制度实践应正视政法委在党内法规同国家法律衔接和协调中的作用。

2.4 纪检监察机关与检察机关在党纪国法监督环节需要协调配合

在纪委监委合署办公体制中,纪委监委依规依法实施党内监督和国家监察,落实党纪处分与政务处分,这一体制既使纪委监委面临纪法衔接问题,也使其在与其他国家机关的协作中涉及党内法规同国家法律衔接和协调问题。

一方面,纪委监委两个牌子、一套人马,以监督为首要职责,实行问责惩治,并在案件调查过程中采取同步启动、“一竿子插到底”的办案方式,但监督执纪和监察执法在监督依据、调查方式和问责依据等方面仍然存在差别。作为党自我监督的专责机关,纪检机关在党委的领导下,依照党章要求“维护党的章程和其他党内法规”[26]。各级纪委履行职责的根本遵循是党章,以《中国共产党党内监督条例》为监督依据,以《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规为处分依据。国家监察机关则以《宪法》《监察法》为监察依据,以《政务处分法》等法律法规为处分依据。因此,在纪委监委合署办公情形下,执纪和执法构成了纪委监委履行纪检监察工作的一体两面,党纪和国法成为纪检监察机关开展工作的“两把尺子”。纪检监察机关内部存在的纪法衔接问题,需要纪检监察机关在工作思维、工作方式和工作技术层面灵活转化。在监督执纪执法的具体过程中,党的纪律检查机关审议和决定监委依法履职中的重要事项、审理报告在报经纪检监察机关主要负责人批准后须提请纪委常委会会议审议,这些制度安排决定了纪委在纪检监察工作中起主导作用,保证监督执纪问责和监督执法问责有机统一,需要正视纪委在执纪执法过程中的履职方式。

另一方面,按照《监察法》第三十三条规定,监察机关依法收集的证据材料可在刑事诉讼活动中作为证据使用,其收集、固定、审查、运用证据时,与刑事审判关于证据的要求和标准一致。尽管《监察法》关于证据标准的规定是对监察机关调查工作作出的要求,监察机关同司法机关的协调配合可认为是“法法衔接”,需要以国家法律作出明文规定,但在执纪执法同步启动、同步开展以及“纪挺法前”“先纪后法”要求等多种因素影响下,证据收集、审查调查也对纪委工作提出了更高的要求,涉及“纪法衔接”问题,如违纪行为判断标准问题、违纪行为与职务违法犯罪证据标准区别问题等。此外,目前纪检监察机关与检察机关协调配合机制主要限于职务违法犯罪案件,而非职务违法犯罪案件中党组织如何根据司法机关的立案标准、生效判决、裁定等给予党纪处分以及在公益诉讼中纪检监察机关同检察机关的协调配合并未形成明确的制度规范。“然而在反腐执纪移送司法程序中还存在着“‘推案子’‘抹案子’‘督案子’‘重办案’等问题。”[27]因此,敦促纪检监察工作不断朝着法治化、规范化方向迈进,不断以法治思维规范纪检监察机关同检察机关协调配合,是党内法规同国家法律衔接和协调需要考虑的重要内容。

2.5 协调小组在党内法规同国家法律衔接和协调中具有示范作用

无论是在立法立规环节,还是在执法执规环节,党内法规同国家法律衔接和协调都需要突破系统之间、部门之间各自为政的局面,并以协调小组等议事协调组织形式来处理跨系统、跨部门事务。协调小组一般是围绕特定事项,由相关领导或部门牵头,并由若干部门组成的组织,其功能在于决策、规划、沟通、协调等。党内法规同国家法律衔接和协调过程中比较常见的是立法协调小组、反腐协调小组、执纪执法联席会议等。其中,立法协调小组一般由党委系统的法治委员会牵头成立,其成员单位主要包括政府司法行政部门、人大常委会法制工作委员会等。作为一种任务型组织,立法协调小组主要统筹国家法律立法规划工作,一些地方党委的法制工作机构承担着负责地方性法规、政府规章同党内法规的衔接协调工作,将党委法制工作机构纳入立法协调小组,统筹党内法规和国家法律立法立规工作,则需要厘清这些主体的权限与关系。协同反腐既是推进党风廉政建设的重要手段,也是推进党内法规同国家法律衔接和协调的重要内容。此前一些地方“建立了执纪执法联席会议制度”[28],整合了办案力量,是纪检部门与政府部门、司法部门联系沟通的重要组织形式。新时期,为增强各部门协调配合,形成反腐合力,各地相继成立的反腐败协调小组一般由纪委书记担任组长,有的地方则由党委书记出任组长,其组成成员囊括了政府主要机关、审判机关、检察机关、监察机关等主要负责人,反腐协调小组成为执纪执法统筹协调的重要载体。由于协调小组的运行是基于“借力”与“自立”的双重逻辑[29],协调小组能否完成特定事项取决于各成员的“借力”、办事机构的“自立”以及各成员之间的协作关系。作为党内法规同国家法律衔接和协调的组织保障,协调小组可以涵盖党内法规同国家法律衔接和协调的主要运行过程,其组织效果如何直接关系党内法规与国家法律两个不同系统之间能否构建权威、有效的协同工作体制机制,直接影响党内法规同国家法律衔接和协调的政策、措施能否真正落地。因此,协调小组在党内法规同国家法律衔接和协调中具有积极示范作用。

3 党内法规同国家法律衔接和协调的主体职责完善路径

党内法规同国家法律衔接和协调涉及多个主体,进一步推动党内法规同国家法律衔接和协调不但需要对这些主体的角色定位有清醒的认识,还应按照法治建设的要求持续完善多元主体职责功能,密切多元主体协作关系,着重通过制度手段构建和规范党内法规同国家法律衔接和协调运行体制。

3.1 强化党政主要负责人法治意识,加强立法立规统筹协调和领导保障

一方面,党委主要负责人要严格按照《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》等党内法规相关要求,落实党委法律顾问制度,保证党委重大决策于法有据,程序合宪合法合规,法律法规制度调整坚持“先立后破、不立不破”的原则,保证立法与改革协调有序。同时要积极支持对党内法规、党内规范性文件和重大决策合法合规性审查工作,支持政府、人大、司法机关等部门依法依章程履行职责,确保党委主要负责人在宪法和法律范围内活动,提高党委依法执政意识、水平和能力,提升法治建设工作质量。另一方面,政府主要负责人增强党规意识。行政首长在内的政府主要负责人增强党内法规意识有助于政府系统内部形成党内法规学习意识,有助于避免部门规章和地方政府规章在立规层面同党内法规冲突或不一致。因此,应将党内法规学习纳入政府党组理论学习中心组的经常学习内容,完善法治建设考核机制,将党内法规纳入党委和政府绩效考核之中,并建立党内法规履责考核机制[30]。除此之外,党政主要负责人还要以身作则,既要带头遵规学规守规用规,又要带头遵法学法守法用法,通过模范带头作用,以上率下,在党政系统内部形成党规国法学习风尚。党政主要负责人还应当对本地区法治建设工作重大问题亲自部署,对党内法规和法律法规立法规划的领导要注意党政系统间的沟通,以定期会议、专门会议等形式对国家法律和党内法规在立法立规与执法执规等环节出现的问题进行统筹协调,为党内法规同国家法律衔接和协调提供领导保障和条件支持。

3.2 提升党内法制工作机构地位,强化相关主体间的协作关系

目前,党内法制工作机构一般设置在党委办公厅(室)内部,党委办公厅统筹党内法规立法、执行等工作比较符合党委工作惯例。但如此做法容易使党内法制工作机构与人大、政府系统的法制工作机构在沟通协商时出现地位不对等的困境。党内法制工作机构行政级别一般低于人大、政府法制工作机构,其行使职责必须通过党委办公厅(室),有时会影响协调配合的时效。有必要提升党内法制工作机构在党委系统的地位,将其从党委办公厅(室)独立出来,作为党委职能部门,这既符合党内法规在管党治党中地位不断提升的趋势,也可表明党委对党内法规的重视。独立出来的党内法制工作机构专门负责党内法规和党内规范性文件的规划、制定、审查、清理、执行、监督等工作,以及党内法规和规范性文件同国家法律衔接和协调工作,以权责边界清晰的党内法规制定体制机制加强党内法规制定工作的党内外沟通联系[31]。备案审查衔接联动机制是以会议形式集中对党内法规进行合法合规审查,在确定联席会议成员的同时,党内法制工作机构应当出台专门协作办法,强化和规范协作关系。另外,可考虑将党内法制工作机构纳入各层级法治委员会立法小组,党内法规是中国特色社会主义法治体系重要组成部分,法治建设主体应然要包括党内法制工作机构。如此,党委、人大、政府系统的法制工作机构共同在法治委员会立法协调小组的领导和协调下,各司其职,相互配合,统筹推进党内法规和国家法律立法立规工作。不过,由于法治委员会立法协调小组组长一般由人大常委会主要负责人担任,如果由人大统筹并主导党内法规和国家法律衔接和协调工作,与党内法规自身性质和定位不符。应由党委主导党内法规同国家法律衔接和协调工作,可考虑由党委主要负责人出任立法小组第一组长,人大常委会主要负责人担任组长。

3.3 规范政法工作党内法规,强化党委政法委对政法单位的管理和领导

作为管理和领导政法工作的职能部门,政法委应依照《中国共产党政法工作条例》等政法领域党内法规规定,及时整理和清理相关党内法规和规范性文件,“特别是针对个别红头文件、内部规定中涉及法律适用、实体处置等可能僭越国家法律的情况,重点进行审查废止”[32],保证政法领域党内法规和规范性文件同国家法律的衔接和协调。另外,应当修订《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。该规定制定于2015年,属于党政机关联合制定的党内法规,是政法委保障司法独立的重要党内法规。但《监察法》《政务处分法》相继出台后,《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》在法律依据、规范对象、工作办法等很多方面已经滞后。因此,需要中央层面根据实际情况重新修订该规定,为政法委履行管理和领导政法工作职责提供制度支撑和制度规范。此外还应明晰政法委与政法单位、政法委机关与政法单位以及政法委与政法委机关之间的关系,厘清和平衡纪委监委监督司法领域公职人员依法履职与政法委支持和监督政法单位依法行使职权之间的关系。政法委及其成员不得对政法单位正常司法活动干预、插手,不得对具体案件作出直接决定,支持政法单位依法行使执法权和司法权,共同推进政法单位严格执法、公正司法。通过完善政法领域党内法规,既加强政法委对政法单位的管理和领导,又要求政法委为政法单位执行和监督国家法律提供法治环境和法治保障。

3.4 健全纪检监察机关与检察机关协调配合机制,维护党纪国法严肃性、统一性

作为党内法规和国家法律在执行环节的监督机关,纪检监察机关和检察机关紧密协调配合直接影响着党内法规和国家法律的严肃性、权威性和统一性。一方面,纪检部门应强化党纪和国法衔接意识,既要坚持“纪在法前”“纪严于法”,善于运用“四种形态”,又要防止“以纪代法”“以纪代刑”,对于涉嫌违法犯罪的党员干部,要及时立案审查、及时移送司法机关,不能片面强调和追求“立案审查”的极少数,防止法律的尊严和权威被破坏。同时,党纪处分与政务处分关系,“其实质乃是党内法规同国家法律间的协调衔接问题[33],纪检监察机关还应注重党纪处分同政务处分之间衔接问题。按照党纪处分在前、政务处分在后的处分顺序,对相关人员的政务处分,一般应与党纪处分的轻重相匹配。另一方面,应当区分和完善“党纪处分在前”和“刑事责任追究在前”两种类型纪法衔接保障机制。对于前者,应当通过国家立法对监察机关与检察机关就办案衔接程序予以规范,明确监察机关案件移送标准、移送程序以及检察机关提前介入制度等。对纪检监察机关应当移送而不移送的,要明确给予党纪处分、政务处分的处罚对象、处罚标准,实现执纪与司法的无缝衔接,杜绝案件移送的随意性。对于后者,依照《中国共产党纪律处分条例》第三十三条规定,纪检监察机关应当将党组织是否应给予党纪处分作为监督的一项重要内容,强化追究执纪不力者责任。纪检监察机关和检察机关在审查调查时,如果发现涉案对象有严重犯罪倾向或发现有党员或公职人员涉案,应以书面形式及时向对方通报,加强彼此沟通和协调。检察机关是我国法律监督机关,监察机关行使监察权的法律依据是《宪法》《监察法》等法律法规,由于纪委在纪检监察体制中起主导作用,规范检察机关对监察机关的法律监督也应是党内法规同国家法律衔接和协调所应考虑的重要内容。检察机关应严格履行法律监督职责,强化对监察机关职务犯罪调查活动的法律监督职能,对监察机关移送的案件应当严格依照《刑事诉讼法》和《监察法》相关规定进行全面审查。

3.5 完善协调小组工作机制,最大程度激发多元主体合作合力

中国共产党是领导一切的,无论是立法协调小组,还是反腐败协调小组,都必须坚持和加强党委的领导。党委也要凭借自身权威性资源,高位推动协调小组各项工作。为避免“条块分割”“信息壁垒”,协调小组应制定工作台账,细化工作措施,明确成员责任,将工作任务层层分解,责任落实到岗、落实到人。明确牵头部门及其工作责任,做到信息传达、沟通协调“一个口子进出”。同时,要建立和完善问责机制,对协调小组联席会议的决策部署执行不力的成员单位和个人,要加强监督检查、严格问责。另外,还要加强协调小组办公室建设。协调小组办公室灵活运转是协调小组有效运作的重要因素。协调小组办公室在必要时可借调人员以提高运转效率,并在“纪法贯通”“法法衔接”问题等方面做好服务和保障工作。具体而言,在立法环节,党内法规和国家法律的五年立法规划、年度立法计划须经同级党委常委会会议研究,并以党委名义批转执行。党委通过法治工作委员会加强对国家法律立规立法工作的指导与协调。要注意党委领导立法和人大及其常委会主导立法关系,有立法权限的各级人大及其常委会应通过人大常委会党组就重大立法问题向党委请示报告,不断完善党组制度建设,将党的领导贯穿立法工作始终。在反腐环节,纪检监察机关应加强同检察机关、审判机关、公安机关等成员单位联系,线索处置、案件调查情况应当在规定期限内通报其他小组成员。

事实上,党内法规同国家法律衔接和协调涉及的多元主体协同根源于依法治国与依规治党的有机统一、统筹推进。依法治国与依规治党紧密联系,中国共产党在全面依法治国中的领导地位不但要求中国共产党模范带头遵守国家法律,其各级组织和全体党员还要遵守党内法规以保持党的先进性和纯洁性,“依规治党为依法治国提供了重要的政治保证、思想保证和组织保证”[34]。并且,全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,在这一基本方略中,依法执政是党的重要执政方式。“依法执政”中的“法”既包括国家法律,也包括党内法规,依法治国与依规治党便在“依法执政”范畴下产生了紧密联系。“习近平总书记强调,要发挥依法治国和依规治党的互补性作用,确保党既依据宪法法律治国理政,又依据党内法规管党治党、从严治党。”[35]为实现依法治国与依规治党有机统一、统筹推进,需要国家法律系统与党的组织系统中的相关主体协作配合,以深层次协同合作促进国家法律和党内法规相辅相成、相互促进、相互保障。明确这些主体的角色定位及其相互关系,自然成为党内法规同国家法律衔接和协调在体制层面应要考虑的重要因素。

4 结语

制度不能是“空架子”“稻草人”,制度归根结底需要主体来执行。坚持依规治党既要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,为实现依法治国与依规治党有机统一提供更加有效的制度保障,还要建构职责明确、分工合理、协作配合的结构体系。重视党内法规执行工作的基本前提,是要理顺相关主体的职责及其相互关系。并且这些主体都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责,都负有遵守党章和其他党内法规的义务,重视主体间结构性关系可为推动党内法规同国家法律衔接和协调提供结构支撑。

从本质上讲,党内法规和国家法律是治理体系中的制度保障,治理体系中的首要关系是治理主体间的关系,只有完成治理主体间关系及其职责的现代化转型,现代治理体系才能科学建构,党内法规同国家法律衔接和协调的实践问题才能得到更深层次的解决。党政机构改革改变了党的机构和政府机构之间的耦合方式,增加了党内法规与国家法律关系发生冲突的可能[36]。习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上指出,“要以坚持和加强党的全面领导为统领,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来”[37]。党内法规同国家法律衔接和协调的多元主体及其职责完善正是机构设置和职能配置统筹推进所应考虑的重要议题,是以不同主体间的深度协同配合落实机构改革的基本要求。因此,无论是理论研究还是实务操作,都应考虑多元主体存在的事实,以厘清这些主体的职责功能及相互关系为前置条件,统筹推进党内法规和国家法律一体建设,统筹推进依法治国与依规治党有机统一。