行政非诉执行检察监督模式研究

王华伟

（齐鲁工业大学 政法学院，山东 济南 250353）

目前，行政非诉执行制度存在许多亟待解决的问题，这些问题已严重影响该项制度效能的发挥，在现有审查和执行模式乏力的情况下，亟须寻找一个新的突破口对该项制度进行改进和完善。在这方面，检察机关的法律监督正是一个有效突破口，行政非诉执行检察监督落实到位了，就打通了行政决定实施的“最后一公里”问题。加强行政非诉执行检察监督，可以不断提升行政非诉执行案件的质量和效率，从而促进社会的和谐与稳定。本文拟就行政非诉执行检察监督模式展开研究。

一、行政非诉执行检察监督的内涵与功能

（一）行政非诉执行检察监督的内涵

行政非诉执行检察监督涉及两个核心概念，即“非诉”与“监督”，分别对应“行政非诉执行”与“检察监督”。非诉行政执行，是指行政机关对公民、法人和其他组织做出行政决定后，行政相对人既不申请复议，亦不起诉，又不自动履行或不完全履行义务，行政机关申请法院强制执行，法院经审查做出准予执行或不予执行的裁定后，在准予执行的情况下通过执行程序使行政机关的行政决定得以实现的制度。行政非诉执行的突出特征之一是“非诉讼性”。目前，行政非诉执行包括三种类型：一是具有行政强制执行权的行政机关依法自行强制执行；二是没有行政强制执行权的机关申请法院执行；三是具体行政行为确定的权利人申请法院执行。本文研究的对象属于后两种类型。第一种类型适用范围比较有限，实际上是靠行政公权力实现执行目的，可归类为行政执法行为，可通过行政执法检察监督的形式对其实施情况进行监督，因而没必要再将其纳入行政非诉执行检察监督的范围。后两种又以第二种类型为主要研究对象，因为其在行政非诉执行司法实践中产生的问题最多，也是当前亟须改进和加强监督的一种类型。行政非诉执行检察监督可以界定为，人民检察院依照宪法和法律的授权，对没有强制执行权的行政机关和行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行的过程进行法律监督的一项活动，即“行政非诉执行检察监督是指人民检察院依据人民检察院组织法的授权对人民法院行使行政非诉执行职能活动的监督”[1]。

（二）行政非诉执行检察监督的性质与功能

2019年3月15日通过的《第十三届全国人民代表大会第二次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》，明确了检察院的刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察四大职能，并提出了更新要求。从检察工作的角度看，行政非诉执行检察监督归属于行政检察范畴，是检察机关行使法律监督权的一种形式。在性质上，行政非诉执行检察监督是一种法律监督，而且是对行政非诉执行活动的合法性进行的全流程监督。它不仅对法院做出准予执行的具体执行过程进行监督，还包括对行政机关申请的监督（如怠予申请或滥于申请）、对人民法院审查的监督（如怠予受理或违法审查）。不过，基于传统的“非讼性”定位与特征，行政非诉执行案件与行政诉讼执行案件在审理程序、审查标准、执行主体等方面都存在着明显区别，故而在行政非诉执行检察监督的制度设计中，应重点对这种差异性、非讼性、特殊性进行分析。

从国家治理体系和治理能力现代化的层面看，行政非诉执行检察监督具有不可或缺的功能和作用，具体来说包括以下两点。一是监督功能。完善权力配置和运行制约机制是国家治理现代化的重要要求。对行政非诉执行工作进行检察监督，是权力制约权力的一个重要体现，检察机关通过行使法律监督权，对行政机关、人民法院的权力实施过程进行监督，防止权力出轨，以实现国家公权力行使规范化、透明化和科学化。二是保障功能。行政非诉执行制度的重要目的，是确保政府部门做出的行政决定得以实现。检察机关对行政非诉执行进行监督，既要确保公益目的的实现，又要实现合法私权之保障。这种保障功能，具体体现在有利于保障法院依法、公正、高效履行行政非诉审查和执行职能；有利于防止行政机关及其公职人员滥用职权，推进法治政府建设；有利于保护公民、法人和其他组织合法权益，最终实现防范和化解社会矛盾，推进社会治理和谐稳定的目的[1]。

二、行政非诉执行检察监督的法理分析

（一）行政非诉执行检察监督的合宪性与合法性

检察机关对行政非诉执行活动进行检察监督具有充分的宪法和法律依据。不过，行政非诉执行检察监督的合宪性与合法性不能混同，合宪性是根本的要求，“我国检察机关履行法律监督具有宪法本源基础”[2]。我国宪法第134条明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关。这就是说，人民检察院的法律监督权来自宪法的直接授予，是国家权力的组成部分，检察机关作为国家法律监督机关是一种宪法定位，有权对行政机关、司法机关等其他国家机关履责行为的合法性进行监督。行政非诉执行涉及行政机关和人民法院行使权力的一系列行为，行政机关和人民法院恣意或滥用权力的情况不能被必然排除，因而需要强化对其权力的行使进行制约和监督。我国宪法明确赋予了人民检察院法律监督权，这种宪法层面的明确授权，是检察机关对行政非诉执行开展检察监督最重要的法律渊源。从法律层面看，行政诉讼法规定人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，具体内容包括对案件受理、审理、裁判、执行的监督。人民检察院组织法也规定人民检察院有权对裁定的执行工作实行法律监督。这是检察机关对行政非诉执行实施检察监督的具体法律依据。

值得注意的是，在我国的法治实践语境下，合法性不应局限于法律层面，中共中央全面依法治国委员会、最高人民法院、最高人民检察院的文件规定，以及司法解释、国家部委的联合发文，甚至省级司法机关层面的文件规定等，往往更具有实践指导性和实际适用性。比如，《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（中法委发〔2019〕1号）、《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（法发〔2016〕30号）、《全国检察机关民事行政非诉执行监督专项活动实施方案》都有检察机关应对行政非诉执行活动进行法律监督的内容。又如，2019年10月，山东省人民检察院通过了《山东省检察机关行政非诉执行监督工作指南（试行）》，用以指导本省的行政非诉执行检察监督工作。据悉，最高人民检察院也正着手制定行政非诉执行检察监督方面的具体操作细则，以进一步规范和推动该项工作的深入开展。

（二）行政非诉执行检察监督的权力边界

从权力类型上看，行政非诉执行检察监督涉及不同权力之间的监督制约问题，本质上是“检察权”与“行政权和审判权”的相互制衡，行政非诉执行检察监督在行政非诉执行案件的申请、审查、执行阶段，涉及检察权与行政权、检察权与审判权之间的相互制衡问题。从权力行使的边界看，基于不同权力的相对独立性和各自边界性，检察权应恪守一定的监督边界，检察监督权行使的过程不应逾越必要的界限，不应过多干涉其他权力行使的空间。从监督原则角度进行分析，检察监督应恪守以下原则。

1. 形式监督与实质监督相互统一

依据宪法和法律的基本精神，行政非诉执行检察监督应当是一种合法性监督，“以‘法’为主”[3]，检察机关应当对违法行使申请权、审查权和违法强制执行的行为进行监督，即对权力行使的违法性进行监督，这是行政非诉执行检察监督遵循的核心原则。在论及权力行使的合法性时，不免要讨论权力行使的合理性问题。这里可以从违法的外在形式与实质内容角度讨论。我们认为，形式不合法与实质不合理，均属违法。前者关注形式层次的“法”，后者关注内容层次的“理”。有的合理性问题被法律所规定或者确认，这样的“理”就属于法所直接调整的范畴[4]，如滥用职权、明显不当被行政诉讼法第70条第(5)项、第(6)项所确认，比例原则被行政强制法第5条所确认，信赖保护原则被行政许可法第8条所确认。在行政非诉案件审查和执行中，有关主体的行为虽然形式合法但实质不合理，也属违法行为，也属于检察监督的范畴。不过，由于滥用职权、明显不当本身属于不确定的法律概念，它们不能涵盖所有权力行使不合理的情形。而且，二者属程序法规定，尚缺成熟的实体法与之对应。除此之外，违反没有被法律所直接确认或规定的合理性问题，检察机关是否可以监督呢？从实质法治主义的角度观察，如果违反合理性的程度已超出一般人的理性认知和一般公平观念，为实现对公益的维护与合法私益的保障目的，仍有对其监督的必要，且应参照行政诉讼法之“明显不当”进行审查，将其纳入依法监督的范畴。不过，对于那些未被法律所确认的一般不合理，不产生实质性影响且在裁量权范围内的轻微瑕疵，检察权不应过度介入。

2. 阶段性监督与终局性监督相统一

行政权、审判权各自有自己的边界，但是又很难找到一个泾渭分明的判断标准。受“行政行为成熟性原则”的启发，笔者认为，可以按照“成熟性标准”判断上述权力的边界。质言之，行政机关从决定提出执行申请到申请结束，标志着行政权的成熟，这是行政机关行使权力的边界；人民法院从受理申请到做出裁定，标志着审判权的成熟，这是审判机关行使权力的边界；执行主体从决定开始执行到执行结束，标志着执行过程的成熟，这是执行主体行使权力的边界。各自边界内的事情属于不同权力的自由裁量空间，在这个空间，各权力对案件的最终处理结果并不明朗，是否会造成各种实质性后果尚未可知，除非有明显、急迫、重大违法情形的发生，一般情况下检察权不应介入。从权力分工角度看，如果检察院提前主动介入正在行政诉讼或非诉审查的案件，而且在行政审判和行政处罚不存在明显违法违规的情况下，那么就有过度介入审判权之嫌[5]。换言之，检察权可以对行政权、审判权行使的结果即终局性行为进行监督，也可以对行政权、审判权是否行使（如怠予行使）进行监督，但是在一般情况下，不应对行政机关、审判机关和执行主体行使权力的过程性行为、中间性行为、阶段性行为及内部行为进行监督，“监督者不能与监督对象共同执法司法”[6]。总之，“检察机关一般不宜过早介入，可以在违法、不当的执行行为发生后启动监督程序，提出监督意见”[7]。

3. 程序性监督与实体性监督相统一

程序性监督指的是，检察机关对行政非诉执行案件的申请程序、审查程序、执行程序进行的监督，旨在保障行政非诉执行的程序正义。这里的“程序”是与“实体”相区别的，表现为对申请前的催告程序、申请的时效、案件管辖程序、法院受理和审查程序以及执行过程的中止、终止、和解、救济程序等进行的检察监督。实体性监督指的是，检察机关对行政非诉执行案件的受理、审查、执行的实质性内容进行的监督，重在实现行政非诉执行的实体正义。实体性监督表现在监督主体、监督对象、案件范围、裁定内容、执行主体、执行方式等方面。从形式正义和实体正义的角度看，行政非诉执行检察监督应做到程序性监督与实体性监督相统一，实现监督的规范性、全面性、公正性。

（三）行政非诉执行检察监督的法社会学分析

法律并非冰冷条文，其背后有情有义。法的实施要坚持法理、事理、情理相互统一。法、理、情三者的有机统一，是我们开展行政非诉执行检察监督必须重视和研究的最基本的法社会学基础。“法治是规则之治，但法律之外还有复杂的情感，案件之中还有难解的缘由。如果单纯从法律技术角度处理，有些案件不但难以有效解决，还可能引发新问题。法律的运用，是一种实践智慧。只有善于从法律视角和社会视角通盘考虑法理、事理、情理，才能实现法律效果和社会效果相统一。”[8]新时代社会主义主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。这一判断在司法领域具有重要的指导意义，“新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等‘基本公共产品’的需求更加突出，要求我们提供更好的制度性基本公共产品，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中充分感受到公平正义和幸福尊严”[9]。人民群众对司法公平正义美好目标的追求与各地不平衡不充分发展之间的矛盾比较突出，这一基本矛盾是我们正确处理和解决行政非诉执行争议的基本出发点。近年来，因土地征收、房屋拆迁等行政非诉执行案件不规范、不到位引起的社会纠纷日益增多，这无疑对执法机关提出了更高要求。从提高民众法治认知和提升执行效果的现实需求观察，有必要从检察机关的角度开辟行政非诉执行案件监督的新模式，以提高行政非诉案件执行的规范性和效率性，把行政非诉执行打造成促进社会和谐稳定的靓丽“名片”。

三、着力构建“一点+两翼”的分层监督模式

行政非诉执行检察监督应有一个基本的模式架构，用于指导具体的检察监督。笔者认为，根据行政非诉执行案件不同的发展阶段和穿透式监督理念，检察监督模式的构建应区分不同的阶段和层次，总体设计上可以采取“一点”+“两翼”的“分层监督”模式，具体是指以法院审查裁定的监督为核心点、以申请阶段的监督和执行阶段的监督为两翼的检察监督模式。

（一）审查监督是检察监督的核心点

人民法院对行政非诉案件的审查是指人民法院对行政非诉执行案件的受理、审查、裁定活动，是整个行政非诉工作的核心，具有承前启后的关键作用。该项工作做得好，既可以促使合法适当的行政决定尽早进入执行程序，提高行政决定执行的效率，更可以防止违法和不当的行政决定进入执行程序，保障行政相对人的合法权益。但是，司法实践中人民法院对行政非诉案件的审查工作仍然存在一些突出问题，这是导致行政非诉执行难的重要原因之一。检察监督模式的构建，应当牢牢抓住行政非诉执行难的核心点予以解决。

1. 受理环节

受理环节涉及行政非诉案件的“入口”问题，主要存在“应受理而不受理”和“不应受理而受理”两类问题。前者表现为符合受理条件的行政非诉案件，法院以各种理由推迟受理、不予受理、搁置受理、选择性受理等，这是法院怠予行使行政非诉审查权；后者表现为法院对申请人或被申请人主体不适格、超期申请、违反管辖、不具有可执行内容等不符合受理条件的案件予以受理，这是法院滥于或不当行使行政非诉审查权。就二者的表现看，前者的问题更为突出。

2. 审查环节

审查环节涉及行政非诉案件的“过堂”问题。该环节主要涉及审查程序和审查标准两个方面。就审查程序来说，“非诉讼性”是行政非诉案件审查的突出特征。我国法律制度中只有“民告官”的行政诉讼，而没有“官告民”的执行诉讼，法院受理行政非诉案件，通常不采取开庭审理、两造对抗的行政诉讼案件审理程序，而是采取非诉讼、非庭审的书面审查程序。随之而来的问题是，法院严格依照非诉讼程序进行审查是否一定合法，法院在某些案件中采取对抗辩论的庭审程序是否必然违法，法院是否遗漏一些正当程序，如听证程序等，这些都具有一定的争议性，也都是检察监督的重点所在。在审查标准方面，行政非诉案件审查采取的是一种非诉讼方式的法院书面审查，适用的审查标准是案件是否存在重大明显违法，所谓“重大明显违法”，是指行政决定明显缺乏事实和法律依据，或者存在其他明显违法侵害被执行人权益的情形。这种审查标准是否适用于所有行政非诉案件，还值得探讨。特别是随着大量房屋拆迁、土地征收等重大复杂类非诉行政案件的出现，法院不仅面临着行政非诉案件审查的形式合法性问题，更面临着行政非诉案件审查的合理性问题，为了案件事实的查清和矛盾争议的实质性化解，法院审查是否应采取比“重大明显违法”更严格的标准，还有待探讨。

3. 裁定环节

裁定环节涉及的是行政非诉案件的“出口”问题。通过“裁定”而非“判决”的形式做出审查结论，是行政非诉案件审查的重要特征之一。这一环节的突出问题主要有应裁定而不裁定、不应裁定而予以裁定、裁定的内容违法或执行主体不适当、裁定的依据错误、裁定遗漏请求事项，具体表现在应在法定期限内裁定而逾期不做出裁定、符合裁定准予执行的情形而裁定不予执行、不符合裁定准予执行的情形而裁定准予执行、裁定认定的事实内容和适用的依据违法、裁定负责执行的主体没有依据或不具有可行性、裁定遗漏或者超出请求事项、适用裁执分离的主体不明或明显错误等方面。这一环节出问题与否直接决定着行政非诉案件下一步可否执行，在司法实践中存在的问题也比较突出。检察机关应加强对准予或不准予执行裁定的合法性和可行性的监督。

（二）申请阶段的监督和执行阶段的监督是检察监督的两翼或两个延伸点

除了对法院审查环节进行重点监督外，检察监督还应延伸至行政非诉案件的申请阶段和执行阶段。因为在非诉行政案件申请阶段行政机关也可能存在着不规范之处，在非诉行政案件执行阶段也可能存在着不完善之处，在检察监督模式构建时就需要考虑对这两个阶段展开针对性的监督。

1. 申请阶段的监督

提出申请是启动行政非诉执行程序的前提。对于没有强制执行权的行政机关而言，提出行政非诉执行申请，实现行政决定的强制执行，是其重要的法定职责。但在具体实践中，有些行政机关在申请执行阶段却不能依法履职，例如，快到期而不主动申请或不当放弃申请执行，已到期而无法申请执行，该事先催告而未催告等，均是行政机关不积极作为、未依法履责的表现。在申请主体方面，除了无执行权的行政机关申请执行外，部分有执行权的行政机关也申请法院执行，反而增加了司法机关的负担，降低了行政强制执行的效率。这实际上属于行政机关怠予履行法定职责的情况。另外，具体行政行为确定的权利人即第三人申请法院执行的程序也需要进一步规范。由此，又可以延伸出两种具体的检察监督类型，即申请期限监督和申请主体监督。

2. 执行阶段的监督

行政非诉案件的执行阶段是争议最大、问题最多、难度最大的一个环节，理应成为检察监督的一个重点所在。从目前来看，在执行主体、执行程序、执行手段、执行救济、执行责任等方面均存在较为突出的问题。在执行主体方面，存在着“双主体”模式，即除了法院执行外，法院根据裁执分离原则确定某些行政机关作为执行主体还缺少直接的法律依据，有些地方甚至连规范性文件依据也没有，法院就直接裁定具体的执行主体。而且，法院裁定的执行主体不予执行、滥于执行、选择执行等现象也比较突出。在执行程序方面，法院负责执行的程序较为规范，问题集中出现在法院按照裁执分离原则裁定的其他执行主体上。在执行手段方面，案件由法院负责执行的，法院可以直接采取行政诉讼法或民事诉讼法规定的手段进行执行，法院适用裁执分离模式裁定的其他执行主体，实践中可以采用哪些具体的执行手段仍有争议。在执行救济方面，法院负责执行错误的属于司法赔偿的范畴；法院裁定的其他执行主体若存在执行手段、方式、范围等错误，那么具体的救济途径有哪些？可否通过行政诉讼或国家赔偿救济？对于这些问题的认知学界乃至司法界仍存在比较大的争议。在执行责任方面，法院负责执行错误的属于司法责任，可以按照已有的规定追究其责任；法院裁定的其他执行主体执行错误的，是追究其司法责任还是行政责任还是其他责任？对于这一问题实践中也存在一定的混乱和模糊之处。

四、行政非诉执行检察监督的实体运行机制

结合当前各地检察监督的典型实践，根据权力行使方式和运行规律的不同，可从实体运行与程序运行两个维度对行政非诉执行检察监督机制进行全面考察。参照法理学中关于实体法与程序法的分类标准[10]，我们认为，实体运行方面的监督机制关涉检察监督主体类型、权利义务、职权职责等内容，涉及行政非诉执行检察监督运行的“四梁八柱”，对检察监督模式建构具有决定性意义，一般包括监督主体、监督对象、监督范围、监督标准、监督方式等内容。程序运行方面的监督机制是保障实体内容得以实现的步骤、方式、秩序等事项，是防止行政非诉执行检察监督权力出轨的直接保障，一般包括启动方式、线索来源、监督程序、监督救济等内容。

（一）从纵横两个维度明确检察监督主体的构成及分工问题

监督主体是具体负责行政非诉执行检察监督的部门和人员。根据权力运行的规程和属性不同，检察机关可以根据实际情况进行机构设置。这可以从纵向和横向两个角度进行考察。纵向层面涉及自上而下的监督主体构成问题，横向层面涉及同级主体之间的部门和人员分工问题。就前者而言，国家层面由最高人民检察院第七检察厅负责，各省市层面均由检察院内部的专门机构负责；就后者而言，按照权力属性不同，人民检察院的“四大检察”职能已分别由不同内设机构行使。

（二）采用主体和行为双标准判断监督对象

监督对象是行政非诉执行检察监督针对的主体。这里首先要明确的是，检察监督的对象不包括行政非诉执行活动针对的相对人或被执行人。从目的上看，检察监督是为了解决行政非诉执行的违法申请、审查、执行而设立，监督的对象理应是行政机关和人民法院；从阶段上看，对相对人或被执行人权益的保护已经蕴含到行政非诉执行申请、审查、执行监督之中，特别是通过检察监督，如果实现了对行政非诉执行活动的法治化、规范化，自然就保护了被执行人的合法权益；从效果上看，相对人或被执行人本身处于相对弱势地位，检察机关再对其进行监督会引起群众和社会的误解；从手段上看，现有的手段和方式足够应对被执行人不配合执行、暴力威胁执行等情况的出现，检察机关只需要对执行手段和方式进行监督即可，没必要再对被执行人监督。因此，行政非诉执行检察监督的对象应是单位，具体又可以从主体标准和行为标准的角度进行判断。就主体标准而言，凡是参与行政非诉申请、审查、执行的主体都可以成为被监督的对象，包括提出申请的行政机关、非诉审查的人民法院、负责执行的具体主体。这里需要注意的是，在适用裁执分离的案件中，负责具体执行的主体并不固定，有的是当地人民政府，有的是政府的职能部门，还有的是其他主体，它们都可以成为检察监督的对象。就行为标准来看，包括行政机关的申请行为、法院的审查行为、强制执行的行为都在检察监督范围内。不论哪种行为，基于前述论及的权力边界理论，检察监督都应坚持一个标准，即必须是行政非诉案件受理、审查、执行过程中产生的违法和严重不合理的作为或不作为。为了提升监督的实效性，笔者认为，这里的“违法”不应限于严重违法，还应包括一般轻微的违法，具体在后文监督标准部分详述。

（三）采取“重点突破”到“点面结合”的监督范围发展思路

监督范围指的是行政非诉执行检察监督所针对的案件类型。这里有争议的地方在于是对所有行政非诉执行案件进行监督，还是对部分行政非诉执行案件进行监督；若是部分监督，如何确定具体的监督范围。我们认为，基于人、财、物等条件的限制，应坚持循序渐进的监督思路，先进行重点案件的监督，待重点监督的经验成熟后，再带动其他案件的监督，逐步上升为面上的监督，实现一种“点面结合”的案件监督模式。何为重点案件？有意见指出，“减税降费、自然资源、社会保障、环境保护、食品药品安全等重点领域”[11]应作为检察监督的重点。笔者认为，这里有三个判断标准：一是从司法统计数据上判断，数量多且申请集中的案件类别应作为重点。目前，最高人民法院仅公布行政诉讼一审案件不同类型的收结数据，对于行政非诉案件不同类型的数据尚未公布，这方面通过加强数据分析应该可以做到。从一些省市法院行政非诉案件的受理情况看，土地资源类、拆迁建设类的非诉案件比较集中。二是从案件性质方面进行判断，应重点对那些长期不受理、执行难度大、影响范围广的案件进行监督。这点可以结合行政公益诉讼案件的范围加以确定，一般来说，生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域应是重点。三是以个案为突破口，对行政非诉执行比较突出的某一类案件，深挖细查，以带动对该类案件普遍专项监督。例如，最高人民检察院2019年9月9日发布的指导性案例《浙江省某市国土资源局申请强制执行杜某非法占地处罚决定监督案（检例第58号）》，检察机关就是通过对农村违法占地行政处罚未执行到位的个案监督，带动该地国土资源领域的行政非诉执行开展专项监督，实现了办理一案、影响一片的良好监督效果。

（四）采取“形式违法”和“实质不合理”相结合的监督标准

检察机关对行政非诉执行案件进行监督，应当采取清晰明确的标准，以判断监督的必要性。该标准应结合前述的权力边界理论进行研讨，总体来说不应过窄或过宽，具体可根据案情综合采取形式违法和实质不合理相结合的标准。“形式违法标准”根据违法程度轻重可以分为“明显违法”和“轻微违法”两种情况，对于前者，可以结合人民法院对行政诉讼和非诉案件的审查标准进行确定，即以“重大且明显违法”为标准进行确定，也可以从常识、常理、常情的角度加以判断[12]，如行政主体不适格、明显缺乏事实根据和法律依据、内容客观上不可能实施、其他明显违法并损害相对人合法权益的。“实质不合理标准”也是解决行政争议必须坚持的标准，其中的“不合理”应达到明显程度，方有检察监督之必要。这点可以参照“因果关系”的标准进行判断，即如果没有行政非诉执行行为，相对人主张的损害一定不会产生，但是有了行政非诉执行行为，一般都会产生这种损害，即可认为明显不合理；反之，即使该行政非诉执行行为存在，通常也不会发生这种损害，可认为不存在明显不合理。当然，对于轻微不合理及其他属于行政机关或人民法院自由裁量权内的活动，检察机关不应过多介入，否则，有侵犯行政权、审判权之嫌。

（五）灵活采取检察建议、督促令状、公益诉讼、抗诉相结合的监督方式

检察建议是一种传统、灵活且适用广泛的监督方式，但该种监督方式存在适用宽泛、柔性有余刚性不足的缺陷，特别是有些被监督单位对检察建议的认识还存在偏差，单位主要领导对检察建议的认可度不高，即使收到了检察建议，也长期不予回复。针对这一情况，检察机关应通过提升检察建议的质量和可执行性弥补其刚性不足问题，如完善检察建议的跟踪机制，采用跟进监督、跟踪落实、跟踪问效等方式，以增强检察建议的执行力度和刚性[11]。除了检察建议，还有哪些更有效的监督方式值得研究呢？这可以从两个角度进行探索。一是以引入令状的方式进行再次催告和督促。针对有些单位对检察建议不接受、不反馈、不改正等情况，检察机关可以再次向其发出督促令、纠正通知之类的告知文书，督促或催告其依法及时履行相应的职责。二是适时借助行政公益诉讼或检察抗诉方式。对于经督促催告后，被监督单位仍不反馈或纠正的，应区分不同的主体采取不同的应对措施。对于行政机关的违法或失职行为，可以检察行政公益诉讼方式实现监督；对法院受理审查程序违法或法律适用错误等情形，可以检察抗诉的方式进行监督。

五、行政非诉执行检察监督运行的程序保障

结合行政非诉执行案件受理、审查和执行程序的特点，对于行政非诉执行检察监督的程序保障机制可从如下几个方面展开相应的模式建构和研究。

（一）依申请方式启动监督的主体不应泛化，应具有身份的特定性和识别性

程序启动，针对的是检察机关启动行政非诉案件监督的步骤和方式问题。从一般的法理看，通常情况下，法律程序启动方式可以分为依职权启动和依申请启动。前者指的是检察机关在行使法律监督职权过程中主动对行政非诉执行案件进行的监督。后者指的是检察机关依公民、法人和其他组织的请求对行政非诉执行案件进行的监督。笔者认为，依申请启动监督的主体不应泛化，应具有身份的特定性和识别性，即应当出于当事人保护自身权益的需要，包括行政非诉执行案件所涉的行政机关、直接相对人、被执行人以及其他利害关系人。

（二）多措并举拓展监督案件线索的来源

在案件线索来源方面，仅靠当事人申请不足以解决案源少的问题，如据有关研究，“甘肃省检察机关开展的专项活动中，当事人申请监督的案件只有8件，而检察机关依职权监督的案件达219件”[13]。根据法律规定和司法实践，依职权启动的线索来源有如下几种：第一，专门负责行政非诉执行检察监督的部门在日常工作中主动发现线索；第二，检察机关其他部门在履职过程中发现行政非诉执行违法的线索，这一般通过建立检察机关内部信息共享机制来实现；第三，行政机关认为法院在行政非诉案件受理、审查、裁定中存在违法而将线索转送给检察机关；第四，人民法院认为负责执行的行政机关存在违法行为，可以自行监督，也可以将线索移送检察机关监督，这点一般通过加强检察院与法院的交流合作及信息共享而实现；第五，其他国家机关移交的线索；第六，与行政非诉执行活动没有利害关系的公民、法人和其他组织提供的监督线索。此外，在拓展线索来源的具体方式上，检察机关还应通过门户网站、微博、报纸、微信公众号、今日头条、新闻发布会、检察开放日等多种载体或窗口，加强行政非诉执行检察监督宣传的力度。

（三）根据案情，灵活采用书面监督与当面监督相结合的形式

监督程序，即负责检察监督的主体采取何种程序和方式展开监督，这本属于检察机关自由裁量权的范畴，但为提升监督的规范性、效率性，也有研讨的必要。“非诉性”是行政非诉案件审查程序的重要特征，检察机关对此应给予必要的尊重，可以根据案情灵活采用书面审查与当面审查相结合的方式。一方面，检察机关可以对获取的行政非诉案件书面材料进行审查，包括行政案卷、法院案卷、执行文书等材料；另一方面，检察机关可以通过实地走访、调查核实、现场检查等形式，进行面对面、点对点的监督，从而对案件的合法性做出准确判断。上述两种方式可以单独采取，也可以综合适用。这里有个值得探讨的问题，即检察机关可否将被监督方通知或约请到检察院进行当面审查和监督。我们认为，虽然法律没有赋予检察机关将被监督方“传唤”到检察院进行调查和监督的权力，但这并不妨碍检察机关在实践中创新监督方式，对一些重大、疑难、复杂、争议大的行政非诉案件，检察机关可以将相关主体通知到检察院说明情况，也可以进行公开听证，以便更好地查明案情。此外，检察机关在审查过程中应注意区分行政行为的不同种类，从而做出不同的检察建议。

（四）赋予被监督主体通过异议寻求救济的权利

应否给予被监督方相应的救济渠道或方式，是值得进一步研究的问题。这涉及两个层面，即应否给予救济以及给予什么样的救济。尽管检察监督针对的是被监督主体违法或严重不合理行为，但行为的真实情况有待证成，而且不排除检察监督存在违法或不当之处，因此从正当程序角度看，给予被监督主体一定的救济方式应是当然之举。那么，应给予何种救济方式呢？实践中比较可行的方式是提出异议，即被监督主体认为检察监督的程序、方式等存在违法或不当的，可以向检察监督机关或其上级检察机关提出口头或书面异议，异议成立的，检察监督的程序终止，异议不成立的，检察监督的程序继续。

此外，在检察监督实施过程中，检察机关还要注意不同监督程序的转换，即在现有监督程序和方式无法实现监督目的时，应及时转换为其他程序继续监督。例如，行政机关逾期未提起行政非诉执行申请，检察机关发现这一情况后，发送检察建议，督促其履行法定职责提起行政非诉执行申请已无实际意义，程序上也不允许，这时可以转入检察公益诉讼程序，通过提起公益诉讼，请求人民法院确定行政机关逾期不申请行为违法，从而实现对行政非诉执行行为的检察监督，达到促进行政机关依法履职的目的。又如，党员干部违法干预或妨碍行政非诉执行案件的申请、审查、执行以及检察监督活动的，或者存在失职渎职、贪污贿赂等情况的，检察机关应将相关线索移送给纪检监察机构，将案件转为纪检监察程序办理。