欧美数字主权与数字贸易政策比较分析

刘传平 肖宛晴

摘 要 在数字时代，全球化与国家主权的相互关系表现为信息全球化与数字主权的关系。欧盟和美国所制定的数字贸易规则体现出数字主权立场与信息全球化立场的差异，这具体表现在跨境数据流管控、对公民个人隐私保护方式及政府监管这三大议题上。欧美之间数字产业发展态势和政治策略、网络安全关切不同，是造成双方数字贸易立场差异的原因。立场差异导致美欧之间的规则之争和对立冲突，但双方在全球数字贸易规则制定领域也存在潜在合作的可能性。

关键词 数字经济 数字主权 数字贸易 欧盟 美国

随着数字技术的不断发展，数字化加速推动了金融和数据在全球范围的流通，提升了货物和人员的流动效率。在此背景下，数字贸易数字贸易以互联网为依托，推动商品和服务相互交易，其不仅包括通过信息技术达成交易的实体商品贸易，还包括诸如数字产品、数字化服务等通过信息通信网络传输实现的非实体贸易。

应运而生，成为引领世界经济前行的新动力。数字贸易规则制定由于尚未定型，且关乎未来世界经济发展形势和各方利益，故成为研究热点。当前，美国和欧盟作为世界上两大发达经济体，在数字贸易规则制定上走在世界前列。近期，国内学界对欧盟和美国的数字产业发展情况、数字规则制定情况有较多的研究和介绍（董小君、郭晓婧，2021;蓝庆新、窦凯，2019），同时对欧美数字贸易的比较也开展了一定的工作（周念利、李玉昊，2017;邓崧、黄岚、马步涛，2021）。但是学界对于欧美数字贸易规则的比较研究多停留在事实本身层面，并未上升到一定的理论层面。本文基于全球化理论的理解，尝试将全球化理论置于数字时代的背景之下，以数字主权和信息全球化的概念去解释欧盟之间的数字贸易立场差异。

一、数字主权及相关概念

经典的国家理论认为，主权国家由固定领土、一定的居民、一定的政权组织形式（政府）、主权四个要素构成。其中，主权是最为重要的因素，具有统领作用，表现为国家在管辖区域内至高无上、排他性的权力。“一个主权国家必须具备对本国政治、经济和领土的自主管辖权， 否则就不称其为主权国家”（俞可平，2014）;同时，在外部事务上，主权意味着独立自主，不受外部力量的干涉和侵犯。就主权与领土、居民、政府的关系来看，一个国家的独立主权表现为其有权在领土范围内（即国境线内）确定政权组织形式和权力运行方式，对居民事务进行管理和服务。在人类历史上，伴随着科学技术的发展，主权的范围也在不断扩张。在农业社会，国家主权范围主要集中在陆地;进入工业社会以后，主权范围扩展到海洋和天空。当前，人类社会已经进入数字时代，数字主权的概念应运而生。但是这一概念也面临重大挑战：数字主权是否可以被视为主权概念从实体空间向虚拟空间的延伸？

数字主权概念面临理论和现实上的诸多挑战，具有代表性的是以下三种：一是数字空间的特殊性。数字空间具有开放性，也没有明确的边界，这是数据流跨境自由流动的基本前提。数字空间的无界性决定了没有任何一部分数字空间可以从其他空间抽离出来，接受主权国家的治理（Eichensehr，2014）。而传统的主权理论的讨论建立在一定的地理空间的基础上，即一国国界线内的领土是实施主权的范围。因此，不能简单地将数字主权视为国家主权在数字主权上的自然延伸。二是将互联网空间视为“多方利益攸关者的自我治理”，在这个愿景中，自我治理将在一个基于开放、包容、自下而上的治理结构中进行。这种协调形式被认为可以抵消对中央决策机构的需求（Hofmann，2016）。三是基于数字空间是一种全球公域而否定数字主权，即将数字空间视为外层空间、公海等类似的全球公域，国家对此不享有主权（程卫东，2018）。

虽然面临诸多挑战，但是世界上积极倡导数字主权理念的国家和组织越来越多，这充分说明了主权在全球数字治理中不可或缺。综合而言，至少有两大原因推動了数字主权理念的倡导：一是安全原因。互联网发展到现在，已经成为关乎国计民生和国家安全的基础设施。基于安全的数字主权主张一个国家或地区应该能够对其数字基础设施和技术部署采取自主行动，保障其公民的数字通信权利（Pohle & Thiel，2020）。不仅中国和俄罗斯具有以安全原因推动数字主权的主张，即使是西方国家也越来越意识到自身在数字安全方面的脆弱性。自 2013 年“斯诺登事件”披露以来，对国家主权和安全的关注已成为支持数字主权话语的核心理由之一。二是经济原因。

在经济层面，数字主权

侧重于避免国民经济对外国技术和服务的依赖，即实现数字经济的自主性。中美两国的技术公司被认为主导市场的能力越来越强，这刺激了其他国家推动数字经济的自主性（Steiger et al.，2017）。同时，通过发展自主可控的数字技术也是各国实现经济数字化转型的内在需求，既涉及传统产业，也涉及与信息技术相关的新经济部门，主要目的是提升国内经济的创新能力和培育本地的数字经济竞争者（Bria，2015）。

从各国的数字主权立场来看，主权的神圣性和抽象性并未在数字主权上得到彰显。数字主权更像是一种公共管理政策的主张与实践，旨在通过强化公共部门的权力，解决现实中政策规定的制定与实施、公民权利保护、经济公平竞争等实际问题。数字主权意味着国家在网络空间中具备管辖权，具有制定和实施规则的能力和权力，且不受外部力量的干预。所以，数字主权可以为公共权力介入网络治理提供合法性的依据：尽管数字空间中的数据流是没有国界的，数字治理是多方利益攸关者的自我治理，数字空间是“国际公域”，但是由于安全原因和经济自主性原因，公权力依然可以参与数字领域的治理。正如世界互联网大会所宣称的，数字主权“是一个国家在国家主权的基础上，对其境内的网络基础设施、实体、行为以及相关数据和信息所享有的最高地位和独立性”（Wuhan University et al.，2020）。

当前，信息全球化对数字主权带来一定的冲击。以信息（数据）自由流动为主要特征的信息全球化主张淡化国家主权的概念，减少阻碍数据流动的技术障碍和政策束缚。传统的领土概念、政权对公共事务的管辖权概念等都面临信息全球化的挑战。但与此同时，信息要素在生产力要素配置中居于愈加重要的地位，对信息全球化排斥的政策主张将导致一国在信息全球化时代的落后地位。在这一挑战背景下，不同国家因其技术实力、政策主导能力、市场占有水平等因素，采取了不同程度的信息全球化主张。

二、欧盟和美国对数字主权的立场

随着数字技术的快速发展，当前的全球化已经与数字技术和数字经济深度捆绑，信息全球化发展到一个全新的阶段。世界范围内大规模数据流的跨境流动成为当前信息全球化的重要特征，数据本身成为数字时代的核心生产要素之一。与此同时，数字时代的全球化对国家主权形成了新的冲击，全球化与国家主权的关系演化成为信息全球化与数字主权的新关系。在数字主权的构成要素上，传统主权概念的身影依然存在。领土、居民、政府三要素表现为以跨境数据流和数据本地化为代表的数字领土（数字国境线）管控;对数字公民的管理服务，即公民数字隐私权的保护;对数字行业进行监管的政府权力。在数字技术迅猛发展的背景下，各个国家或经济体如何看待数字主权？不同的国家、经济体由于各自的技术水平、产业水准和政治思想认知不同，给出了不尽相同甚至截然相反的答案。即使政治经济关系十分紧密的美国和欧盟也在数字主权立场上存在较大差异。

（一）欧盟的数字主权立场

2019年开始，欧盟陆续关注起数字主权战略问题。欧盟委员会主席冯德莱恩宣布建设一个“适合数字时代的欧洲”是其在2019—2024年任期内的六大目标之一，并承诺欧洲必须在关键领域实现“技术主权”（Leyen，2019）。2020年7月，欧盟官方智库——欧盟议会研究服务局（European Parliamentary Research Service）发布了报告《欧洲的数字主权》（Digital Sovereignty for Europe）（European Parliamentary Research Service，2020），这代表了欧盟立法机关对数字主权的基本立场和政策主张。在报告中，欧盟认为其在数字时代面临一系列挑战，主要表现为非欧盟技术公司对欧洲的经济和社会影响日益突出，威胁到欧盟对个人数据的保护和控制，限制了欧盟高科技公司的发展以及欧盟制定规则和执行法律的能力。为了维护欧洲个人、企业和政府的利益，应当强化数字主权概念和主张。

欧盟认为，数字主权指的是欧洲在数字世界中独立行动的能力，欧盟和欧洲利益相关者制定管理数字技术、规范数字技术公司规则和标准的能力，对其战略自主至关重要（European Political Strategy Centre，2019）。欧盟主张从保护机制和促进数字创新（包括与非欧盟公司合作）的强有力工具两方面来维护数字主权。保护机制主要是指个人隐私和数据安全保护;数字创新工具是指为欧洲实现技术自主权而营造值得信赖的安全环境，制定促进公平竞争和监管规则、加强科技投资和联合科研等。从欧盟推进“数字主权”的政策议程来看，欧盟的数字贸易主张与传统意义上的主权观密切相关，即高度重视数字化背景下的领土、居民、政府权力等问题，具体表现为跨境数据流动和数据本地化、公民隐私权保护、对数字行业的监管权。

但是在全球化背景下，如果仅仅强调主权概念，就会形成保护主义政策，导致错失互联网红利。于是，欧盟在数字全球化和数字主权之间采取了均衡策略，这体现在欧盟决策者提出的“开放的战略自主权”（open strategic autonomy）这一概念上。欧盟希望在全球舞台上制定自己的路线，借此领导和参与塑造世界，同时又要维护欧洲的利益和价值观的战略诉求（European Commission，2021）。反映在数字规则方面，即欧盟希望建立一个具有公平竞争环境的开放市场，欢迎世界各地的公司参与其中，但是需要遵循符合欧洲价值观的数字规则。

（二）美国的数字主权立场

由于技术优势和利益诉求，美国主张世界互联网要淡化、消除主权思想的影响。美国的主流思想认为，领土主权和数字主权是两种不同性质的概念。主权意味着在垄断使用权力方面有明确的领土边界。而网络空间是由大量的独立行为体组成的，它们都在自愿的基础上進行链接、共享设施和合作，消除实体边界和推动信息自由流动是网络空间的价值所在。而想要实现网络空间内的主权，就必须切断与外部世界的所有数字链接，成为一个数字岛屿的最高统治者，或者与其他国家争夺全球网络空间的主权。互联网存在的目的就是促进信息的无障碍流动，互联网的未来仍然取决于一个高度链接、开放和可信的环境，人们可以分享信息和想法，交换商品和服务，并积极参与全球社会（Mueller & Keynote，2020）。开放性是数字化的重要保证，数字主权与这一目的背道而驰，这一概念将会面临诸多挑战。

美国积极倡导以数据自由流动为主要特征的信息全球化。2011 年 5 月，美国公布了“网络空间国际战略”，将互联网设想为一个没有边界的、实现信息自由流动的全球网络，并提供不受限制的跨境商业和通信（The White House，2011）。美方标榜这一立场与现有的互联网治理模式和美国的言论自由、自由结社及个人隐私原则是一致的（Jong-Chen，2015）。美国还将信息全球化与经济全球化高度捆绑，强调国家的政策应避免降低互联网效率或扰乱全球经济，这主要表现在数字贸易领域。美国认为，跨境数据和通信流动是数字贸易的一部分，促进了技术、货物、服务、人员和资金的流动，这些都是全球化和相互联系的驱动力（Fefer & Morrison，2019）。阻碍跨境数据流动的努力可能会降低数字贸易的效率，限制竞争，不利于形成公平的市场环境。所以，美国明确表示反对以数字主权的名义实施跨境数据流管控，具体表现为反对数据本地化、强制数据留存、过度干预数据平台运营等。

美国反对以数字主权切入数字安全领域问题的治理。美国秉承技术中立的理念，认为技术本身并无善恶好坏之分，问题的关键是使用技术的人。对于网络攻击引发的安全问题，美国认为数字主权并不能解决黑客、计算机病毒、信息泄露等复杂的技术难题。这是因为政府并非网络攻击的单一目标，而且政府也没有能力提供安全技术保障。“我们国家的许多关键基础设施和其他各种潜在目标并不属于联邦政府。联邦政府不能，美国人也不希望它为每个私人网络提供网络安全。因此，私营部门在我们整个国家的网络防御中起着至关重要的作用”（The White House，2015）。在美国看来，国家不能以信息安全为理由强化数字主权，应当在数字安全领域保持中立地位，由科技公司不断研发更加安全的技术作为改进安全状况的手段。但是，“斯诺登事件”和美国情报部门利用互联网后门开展网络窃密事件曝光后，美国的数字安全立场受到现实的挑战。

三、欧美数字贸易政策主张的差异

数字贸易政策是数字政策的重要组成部分，欧盟和美国在数字主权观念上的差异直接体现在两者对数字贸易政策的规则制定上。在传统贸易阶段，国家主权与国际贸易的关系主要体现为主权国家对贸易规则的参与制定和规则遵从。这种关系可以理解为各个主权国家或独立经济体根据自身情况和利益考量，共同制定出各方接受的、具有一定约束力的规则。世界贸易组织即是由各个国家通过“主权让渡”的形式将贸易规则执行的监督权交付而形成的，世贸组织因此具有了对国际贸易争端进行裁判的重要功能。当前，国际社会并未形成类似于传统贸易阶段的全球性统一数字的贸易规则。世界上各大主要经济体都在积极制定符合自身利益的规则，欧盟和美国对数字主权和数字贸易政策各自的主张即是如此。欧盟正在努力打造统一市场，发展在线平台和数字服务，促进数字经济技术竞争和创新，并保护数据安全。为了实现上述目标，欧盟在数据流、个人隐私保护、行业监管等方面制定了体现数字主权的规则。但是欧盟的规则直接影响到美国互联网企业在欧利益和数字贸易收益，双方围绕数字贸易规则表现出各自不同的政策取向，体现出信息全球化立场和数字主权立场之间的显著差异，这具体表现为双方在政策目标、政策主体、政策手段等方面的不同。

（一）数据流管控

数据和数据流动是数字技术创新和经济增长的支柱，而跨境数据流在国际数字贸易过程中起到关键作用。跨境数据流是指信息在计算机服务器之间跨越国界的移动或转移（The White House，2015）。这种数据流动使人们能够为在线通信传输信息，跟踪全球供应链，分享研究成果，提供跨境服务，并推动技术创新。自2011年以来，全球常规贸易和外国直接投资的增长已陷入停滞。但是全球数据流的增长速度较快，有效地弥补了传统贸易和外国直接投资的疲软。一项研究估计，数据的流动在2020年使全球GDP增加36 910亿美元（Hufbauer，2018）。虽然跨境数据流的不断增长促进了科技创新、经济增长和生活便利，但其对安全和隐私带来的挑战也成为各方关注的重点。

在对待跨境数据流的态度上，欧盟从数字主权的立场出发，基于统一主权和主权安全的政策目标，采取了管控数字流的政策手段。

一是欧盟从统一主权的政策目标出发，积极推动成员国内部数据自由流动，通过一系列的政策和法规消除欧盟内部数据流动的障碍。2018年5月，欧盟颁布《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation），制定了个人数据在欧盟内部自由流动的规则。为解决非个人数据流动问题，欧盟于2019年5月颁布《非个人数据自由流动条例》，旨在消除阻碍非个人数据在欧洲各成员国和信息系统之间自由流动的障碍，使公司和公共管理部门可以在任何地方存储和处理非个人数据。2019年7月，欧盟颁布《开放数据指令》（Open Data Directive），这是一个适用于公共部门信息的通用法律框架，旨在推动欧盟成员国政府持有信息的开放和共享，塑造透明和公平竞争的市场环境。目前，欧盟正在就《数据治理法》（Data Governance Act）征询意见，该法案旨在规范整个欧盟的数据共享，力争为整个欧盟以单一市场形式共享数据奠定法律基础。

二是从安全角度维护数字主权，采取了对欧盟外数据流进行管理的政策手段。欧盟主张对来自欧盟域外的数据进行管理，最典型的案例是依据数字主权要求数据本地化。数据本地化是指要求在一个国家产生的数据必须存储在该国境内的服务器上。目前，全球公共云市场主要由美国和中国等国公司主导，欧盟成员国担心对在其领土上产生的数据缺乏控制。2018年，美国颁布《澄清境外数据的合法使用法案》 （Clarify Lawful Overseas Use of Data，CLOUD，又称“云法案”），授予美国执法机构获取外国人个人数据的广泛域外权力。欧洲政府和企业担心过度依赖欧盟以外的数据服务会产生安全问题。为解决云和数据存储市场几乎完全由非欧盟供应商主导的不利局面，德国和法国联合宣布了欧洲云计算倡议——盖亚X（Gaia-X）项目，建议从 2020 年起在欧洲层面建立一个联合数据基础设施，从而确保公民、企业和政府数据安全环境。

美国在政策目标上积极主张数据自由流动，赋予其自由贸易的全球化特征，在政策手段上以国际贸易协定谈判为抓手，推动数据自由流动。

美国以数据流动价值反对数据流管控。在数字时代，数据成为新的生产资料。当数据被使用、分析、操作和分享以产生洞察力时，数据的价值就产生了。美国相信，当数据能够以信任和许可的方式在公司、部门和国家边界之间流动使用时，数据的价值才会最大化。当数据不受限制，几乎可以被全球不同地点的人同时无限地使用时，数据可在许多地方并行增加价值，尤其对同一数据元素的后续和频繁使用可以大大增加其价值（French et al.，2020）。而对数据流的管控则限制了个人、企业和行为体访问互联网的机会，导致了互联网的碎片化，违背了互联网最初的设计理念。

美国以贸易自由化的立场反对数据本地化，认为本地化是一种贸易壁垒行为。数据本地化意味着美国公司要想在欧盟开展业务，就要增加资金、技术和人力等方面的投入，在欧盟本地建立服务器和存储数据。这意味着美国在欧企业合规性要求提高，公司用于建立数据基础架构的资本投资增加，而其他美国公司可能因认为成本高、义务重而决定不进入欧盟市场，放弃潜在的收入和利润。一份调查显示，美国企业认为数据本地化是阻碍国际数字贸易开展的第一障碍（U.S. International Trade Commission，2017）。美国一直坚持任何形式的数据本地化都會阻止国际数据的自由流动，认为这将会阻碍公司开展业务或个人进行交易的能力，从而形成一种贸易保护主义。另外，美国强调，存储数据而不使用或存储不必要的重复数据，会给社会带来经济和数字生态方面的损失。

在政策手段上，为了推动数据流动自由化，反对数字贸易壁垒，美国在国内外积极推动信息全球化色彩的各项政策议程。2015年，美国商务部启动了数字经济议程，以“在世界范围内促进自由和开放的互联网”为首要目标，“因为当数据和服务可以不受阻碍地跨越国界流动时，互联网最适合我们的企业和工人”（Davidson，2015）。美国国会在2015年6月通过的贸易促进授权立法中指出了数字贸易的重要性，并将互联网设定为贸易平台，将此作为美国贸易谈判的目标。美国曾经主导的TPP谈判中确定了禁止数据本地化的要求和保护跨境数据流的数字贸易规则。虽然美国在特朗普时期退出了TPP谈判，但后期继续以对外经贸协议的形式将数据自由流动主张推广开来。2020年7月，美国、墨西哥和加拿大协议（USMCA）取代原先的北美自由贸易协定，新协议明确禁止对跨境数据流动进行限制，并禁止数据本地化。

（二）个人隐私保护

个人隐私保护是一国内部事务，但是在数字化背景下，欧美等发达国家的网络普及率提高，个人信息的虚拟化、数字化成为普遍形态，“数字隐私”成为个人权利的新形式。当前，全球互联网领域内没有公认的数据隐私标准或定义，也没有专门针对跨境数据流动和隐私关系的具有全面约束力的多边规则。但在当前的数字贸易领域中，个人隐私保护已成为不可回避的话题。随着大型跨国互联网平台的普及（如用于购物的亚马逊网站、社交媒体脸书和推特等），公民个人的日常生活和工作越来越多地与跨境数据流相关联，由此产生了数字贸易中的个人隐私保护问题。例如，欧盟境内的公民通过美国的购物网站购物，美国如何保护、利用由此产生的欧盟公民信息？ 欧盟制定了网络隐私保护规则，域外国家进入欧盟互联网市场后如何遵循这些规则？对于数字贸易中的隐私问题，欧盟和美国基于各自产业发展态势和政治考虑，在有关数字个人隐私保护政策主体和政策手段方面形成了不同的保护路径。

欧盟在个人“数字隐私”保护方面的政策主体是政府部门。欧盟认为隐私权是基本的人权，政府应当承担起保护人权的职责，这是在数字主权思想下强调政府对公民权利负责的一种政治思维。欧盟形成了以《通用数据保护条例》（以下简称《条例》）为基础法、非常严格的隐私和数据保护框架。在立法原则上，欧盟采取的是以预防为主、强调规避风险的方法，即事先为隐私保护确定各项行为原则，再要求各行为方遵守规则。《条例》确定了数据处理的合法依据，并规定了数据保留、存储限制和记录保存的共同规则。该条例于2018年5月生效，取代了1995年通过的数据保护指令（Data Protection Directive）。

在政策手段上，欧盟采取了政策“确权”的方式保护个人“数字隐私”。首先是在权力内容上，欧盟明确了公民高度的隐私权利，维护公民权。《条例》赋予公民控制个人数据的新权利，尤其突出个人控制权，如允许或限制数据处理的权利;访问、纠正和删除个人数据的权利; “数据可移植权”，即把一个人的数据从一个供应商转移到另一个供应商。欧盟坚持“明示同意”原则，即用户必须要在明确的意思表示后数字平台方可搜集用户信息，表现为书面同意或者明确的动作表示。之所以强化用户隐私权保障，是因为欧洲人担心出现所谓“监控资本主义”，最终导致欧洲公民逐渐失去对其个人信息和隐私的控制。近期，大型互联网企业对个人隐私的侵犯引起了欧盟的高度关注。“剑桥分析丑闻”展现了网络平台为政治分析目的提取个人数据的典型做法。2018年新闻报道显示，一个名为剑桥分析的咨询公司获得并使用了超过8700万个Facebook账户的数据，以试图影响2016年美国总统选举和英国关于“脱欧”的公投。

其次是在管辖范围上，以欧盟政策范围内的领土和居民作为管辖对象，确立了欧盟的管辖权。《条例》的管辖标准具有鲜明的数字主权思维，这表现为双重管辖的标准：一是地域管辖，即适用于在欧盟设立对欧盟公民数据进行操作的所有企业和组织，无论数据的实际处理发生在哪里;二是公民管辖，即适用于欧盟以外的实体向欧盟个人提供商品、服务或监控欧盟个人的行为。通过上述规定，欧盟确立了对公民个人数据的域外管辖权，即当数据离开欧盟时，这些权利会跟随数据，这允许欧盟公民就其个人数据在欧盟以外的处理方式向外国公司问责。根据《条例》，个人数据只能被转移到具有欧盟认为 “充分”的数据保护制度的国家，或在法规规定的特定条件下，如具有约束力的公司规则或标准合同条款时，才能转移到国外（Fefer & Archick，2020b）。

与欧盟在隐私保护中呈现出政府主导、前置保护不同，美国隐私保护呈现出依托企业、注重事后审查的特点。如果说欧盟的“数字隐私”保护呈现出“行政化”色彩，那么美国的隐私保护更加侧重于“市场化”取向。

在政策主体上，美国侧重于通过行业自律进行“数字隐私”保护。比之欧盟，美国更具有自由市场的倾向，认为政府无论采取何种手段都跟不上科技公司技术发展的步伐，其立法和政策反而会成为阻碍技术进步的外部障碍。美国政府在制定数据隐私保护政策过程中的一个主要辩论点是：利用所谓的“规定性”方法，即法律定义数据保护规则和义务，还是利用“基于结果”的方法，即法律侧重于一个组织做法的结果，而不是定义这些做法应该是什么（Fefer，2021）。前者意味着政府通过制定详细的法律规范科技公司的隐私保护行为，后者意味着依靠行业自律标准供有关公司遵循，政府仅在侵犯隐私的实质性后果产生后进行惩罚或管理。美国政府采用的是后一种方法：美国国家标准与技术研究所（National Institute of Standards and Technology）发布了《隐私框架》。该框架是一个供各类组织机构采用的自愿性标准，以识别、评估、管理和沟通隐私风险，使各组织能够创建和调整隐私战略，并在各种监管环境中管理隐私风险（National Telecommunications and Information Administration，2018）。由此可見，美国政府通过树立隐私标准，推动企业以行业自律的方式进行风险管理和保护个人隐私。

在政策手段上，美国缺乏联邦保护公民“数字隐私”的统一立法，也没有联邦部委一级的职能管理部门进行负责。美国政府在隐私立法保护力度上弱于欧盟。虽然美国最高法院在判例中提供了个人隐私权的宪法判例依据，但这种情形通常只适用于公权力（政府）对公民个人权利入侵，而对于公司或个人通过数字侵犯他人隐私的方式则并未考虑。美国没有一部联邦法律对消费者个人数据的搜集和使用进行普遍全面的监管。美国采取了针对具体行业数据进行特殊管理的方法，以法律来保护特定的重要隐私信息，如医疗保健或金融数据。在政策执行层面，联邦贸易委员会执行消费者保护法，并要求消费者被告知并同意如何使用他们的数据，但联邦贸易委员会没有授权执行广泛的在线隐私保护措施。

欧盟和美国为了消除在数据隐私和保护方面的差异，并实现数据顺利交换，通过商业和执法部门缔结了数据共享协议。但由于欧盟和美国之间在公民隐私保护方面的思维和政策主张不同，双方也多次展开博弈。2000年，美欧达成了《安全港协议》，制定了七项原则，

七项原则为：通知原则、选择原则、向外移转原则、安全原则、资料完整原则、获取原则、执行原则。

美国公司每年可以向商务部证明其已经遵守了七项基本原则和相关要求，被认为符合欧盟的数据隐私充分性标准后方可从事美欧之间的数据交换业务。但是，“斯诺登事件”的爆发导致了欧盟对美国的信任危机，欧盟寻求达成更加严苛的隐私保护协议。美国在商业利益驱动下与欧盟在2016年达成《隐私盾协议》，该框架为5000多个以中小企业为主的实体提供了一个机制，允许其在遵守欧盟数据保护规则的同时将欧盟公民的个人数据转移到美国。但2020年7月，欧盟法院宣布《隐私盾协议》无效。欧盟法院认为，鉴于美国电子监控法中授权美国数据搜集权力的广泛性，以及欧盟公民缺乏补救选择，《隐私盾协议》未能满足欧盟数据保护标准（Fefer & Archick，2020a）。欧盟法院的裁决为许多从事跨大西洋贸易的公司带来了法律上的不确定性。尽管美国和欧盟官员已经开始讨论新的隐私保护举措，但欧盟法院的裁决表明，双方在试图克服其互联网制度和技术监管方法的差异方面有着巨大困难。

（三）政府监管

政府监管是维护市场秩序的必要手段，也是国家主权在领土范围内的有效展现。面对数字贸易这一新经济形式，欧盟和美国都支持不同程度和类型的政府干预。有所不同的是，欧盟和美国对政府监管数字贸易的出发点，以及干涉的范围和力度表现出较大的不同，也体现出了数字主权和信息全球化的立场差异。大型数字平台是欧美之间开展数字贸易的主要渠道，欧盟和美国对大型数字平台监管上的差异展现了双方对数字贸易监管的不同立场。

欧盟对大型数字平台监管的政策初衷是维护数字主权。调整竞争和监管规则是欧盟加强欧洲在数字领域战略自主权的三大基石之一。欧盟认为，来自全球技术驱动型企业的竞争构成了欧洲的一项重大政策挑战，这些企业并不总是遵守欧洲的规则和基本价值观，而是将数据占有和计算作为其战略的核心（European Parliamentary Research Service，2020）。在欧盟数字市场上，大型数字平台多来自欧盟域外，它们越来越被视为主导了欧盟经济的整个部门，剥夺了欧盟成员国在版权、数据保护、税收或运输等领域的主权（European Parliamentary Research Service，2020）。尤其是垄断平台出现后，平台费提价、排他性行业协议、限制新竞争对手进入等歧视性市场行为频现，扰乱公平竞争的数字经济环境。大型数字平台公司对数据的控制会使欧盟公司难以在创新和竞争的市场中获胜，因为高科技经济越来越基于无形资产（即数据和知识产权）。非欧盟公司可以迅速发展关键的基础设施（如数据中心），并进入新的行业领域，就像谷歌从搜索引擎优化转向机器人技术，以及亚马逊从在线市场转向云计算到医疗保健一样（Bria，2020）。针对这一情况，在竞争和监管框架制定中，欧盟主张转向更多的防御性和审慎性机制，主要针对外国大型科技公司的垄断行为，以期实现更多的技术自主权。

欧盟积极推动对数字贸易的综合性立法。一是提出《数字市场法》（Digital Markets Act）草案，旨在为大型在线平台制定竞争规则。欧盟将大型数字平台定位为“守门人”的角色，限制其既当平台运营者又当竞争者，避免对创新和消费者造成重大伤害。欧盟将大型数字平台界定为约79亿美元以上收入或是790亿美元以上市值，以及为欧盟内超过1万个活跃企业客户和4500万活跃终端用户（约占欧盟消费者的10%）提供服务的数字平台。针对这些平台，欧盟将明确规定数字平台允许或禁止提供的服务名目，要求数字平台报告收购计划且进行评估并有权对涉嫌垄断的收购进行处罚。二是推动制定《数字服务法》（Digital Services Act），旨在加强数字平台内容的监管。《数字服务法》强调由欧盟对所有数字平台服务商制定涉及非法在线的内容和产品进行监管，而不是由平台自身监管，这反映出欧盟和美国监管思路的差异。例如，2021年1月6日发生了美国国会大厦袭击事件，并在网上出现了煽动暴力行为。在这一事件发生后，以推特为代表的互联网公司决定根据公司个人的社区规则或服务合同删除不实信息或暴力内容，而不是根据美国政府监管要求、审查规则或法律命令。法国财政部部长布鲁诺·勒梅爾（Bruno Le Maire）说：“数字世界的监管不能由数字寡头完成”（Bermingham，2021）。欧盟数字贸易规则的内部市场专员蒂埃里·布雷顿（Thierry Breton）表示：“我们需要制定游戏规则，用明确的权利、义务和保障措施来组织数字空间”（Breton，2021）。欧盟希望通过《数字服务法》增强对数字平台、服务和产品的责任和制定安全规则的话语权，推动实现欧盟数字单一市场的目标。

美国主张自由贸易政策，反对过度监管数字贸易。在过去的全球化进程中，美国由于资本、技术等方面的优势，高举全球化旗帜以推动自由贸易的发展。因此，美国反对政府的过度监管，主张营造自由宽松的市场竞争环境，其目的是为美国资本、跨国公司在全球的扩张创造有益的外部空间。进入数字时代以后，美国依旧拥有资本和技术优势，继续以信息全球化、数据自由流动为口号，反对过度监管，目标是确保互联网的自由和开放，防止和消除数字贸易壁垒。美国数字贸易行业团体普遍希望拥有一个灵活、适合创新的技术中立规则，在国际上建立能够相互兼容的隐私制度，促进跨境数据流动，并希望避免过度监管或高合规负担（Fefer，2020）。在数字监管领域，美国认为，欧盟通过制定《通用数据保护条例》迫使世界各地的公司遵守欧洲在隐私方面的做法给美国企业增加了监管负担，限制了竞争和创新。

美国的监管范围和力度弱于欧盟。欧盟委员会认为其现有的竞争法是不够的，需要新的规则和工具，欧盟正在积极推动制定新的《数字服务法》和《数字市场法》。美国目前缺乏单一、全面的联邦法律，并没有进行全面立法以监管数字平台的计划，而且监管行为多是针对特定行业，从部门层面开展的。美国国会、司法部和联邦贸易委员会把重点放在利用现有的权力和反垄断法来监管互联网科技企业，主要聚焦于互联网垄断问题。司法部和联邦贸易委员会在2019年对谷歌、亚马逊、脸书和苹果四大互联网巨头发起了反垄断调查。2020年10月，司法部和11个共和党州检察长对谷歌提起了与互联网搜索服务和广告有关的反垄断诉讼。但是从处罚的力度和频次来看，美国对数字平台的监管程度要弱于欧盟。

通过比较上述欧美政策可以发现，欧盟和美国都支持数字自由流动、个人隐私保护和政府监管，但是双方在实现上述政策目标的理由和具体方式上存在差异。值得指出的是，在推进数字贸易的政策议程当中，双方的立场和政策理念都进行了一定的“包装”，抽象理念下深藏的是特定的政策目的。欧盟高举以隐私权为核心的个人权利保护大旗，为数据流管控和政府监管提供正当性;美国以自由市场理念为先导，强调数据自由流动带来的资源优化配置、个人选择权等积极作用。上述各类理念和主张的表象并不能掩盖欧美双方的深层考虑。欧盟主张的数字主权是希望能够在中美欧三方博弈的数字世界中维护自身的战略自主权，不被任何一方支配，并进而继续推动欧盟的统一及提升经济利益和技术水平。而美国是从自身的“实力地位”出发，通过市场化的方式将本国的数字标准和科技企业推广到世界各地，最大程度地占有世界市场和攫取数字红利。

四、欧美数字贸易立场差异的成因

数据本身具有价值，但它不是一种稀缺性和独占性资源，数据可以流动和共享。国际数字贸易规则能够深刻影响一个经济体的数据流动水平，而数字贸易规则取决于经济体自身数字经济产业的发展态势、政治优先事项的考虑以及安全关切是否解决。欧盟和美国在数字主权和信息全球化方面的认知差异主要是基于自身“数字实力”认知产生的。欧盟的数字产业规模落后于美国，数字经济实力不如美国;欧盟各国并未形成类似传统经济的统一数字经济市场，落后于美国的单一市场，市场发展水平不如美国;欧盟对数字经济的安全关切优先于经济利益考虑，美国则因技术实力和政治影响力而不必过度担心自身安全问题，欧盟解决安全问题的实力不如美国。在实力认知差异的基础上，欧盟采取了比美国保守的数字贸易政策，以求稳妥地推进数字产业政策和解决相关问题。

（一）经济原因：产业发展态势不一

数据是数字时代关键的生产资料。各个组织出于各种原因，重视消费者的个人在线数据。例如，谷歌、苹果、脸书、亚马逊和微软等美国科技公司的一项重要业务是搜集大量个人数据，通过算法对客户精准画像，有针对性地投放广告并获得收益。一些分析家将数据比作石油或黄金，但与这些有价值的物质不同，数据可以被重复使用、分析、共享，并与其他信息相结合。谁能掌控数据，谁就掌控了关键生产资料。但如何掌握数据，很大程度上取决于技术和市场规模等产业发展态势以及数字政策。

发展数字产业对欧盟具有重大的经济价值和社会价值，但是欧盟数字产业水平低于美国。预计到 2025 年，全球新数字技术市场将达到 2.68 万亿美元，欧洲的增长潜力很大一部分在于数字市场。欧盟预计，从2018年到2025年，欧盟数字产业产值将从3660亿美元上升到10 100亿美元，数字产业从业人数从270万人上升到1090万人，具备基本数字技能的欧盟人口百分比将从57%上升到65%（European Commission，2020）。 欧洲数字市场广阔，但是数字产业和技术水平落后于美国。欧盟拥有强大的资产，包括世界领先的人工智能研究团体和强大的产业，但欧盟在全球数字技术格局中并未占据优势地位。例如，在人工智能领域，欧盟在私人投资方面落后于美国和中国，公司和公众采用人工智能技术的水平与美国相比相对较低（European Commission，2021）。美国吸引了更多的人工智能人才和研究人员，并在专利申请方面处于世界领先地位。此外，美国和中国在量子计算技术的专利方面处于领先地位，而欧洲对区块链技术和物联网的投资水平相对较低（European Parliamentary Research Service，2020）。由于数字产业水平低于中美两国，欧盟通过制定具有一定保护数字市场作用的数字贸易政策将成为优先选择。欧盟加强跨境数据流的管控、制定统一隐私政策、强化对数字平台的监管，将有助于欧盟数字产业的发展。

美国的数字产业具有平台优势。从世界互联网发展经验来看，数字平台具有“赢者通吃”的效应：多家具备相似功能的数字平台公司经过激烈竞争后，往往只剩下一家资金实力最为雄厚、用户最多的平台获得市场垄断地位。美国的数字平台具有先发优势和技術优势，欧盟的大型数字平台主要来自美国，欧盟并未孕育出世界级的数字平台。美国还通过平台垄断优势阻碍创新公司的兴起，使欧盟难以出现挑战者。经合组织的一份报告强调，在过去 10 年中，亚马逊、苹果、脸书、谷歌和微软在全球进行了约 400 次收购。2017 年，仅谷歌、亚马逊、苹果、脸书和微软就在收购初创企业上共花费 316 亿美元。经合组织认为，大型高科技公司对初创企业的收购是一种“杀手型”收购（OECD，2020），将具备潜在竞争力的公司收归己有，防止其日后成长为竞争型对手。但是这种收购限制了竞争，压制了创新，影响了有价值的产品和服务。美国可以通过数字平台在世界各地开拓数字市场，占据海量数据信息，并将市场地位和技术优势转化为高额垄断利润。因此，为了充分发挥自身的数字平台优势，美国高举信息全球化旗帜，反对以主权、隐私、安全等理由对跨境数据流、数字平台进行过度监管，并将数据流管控、数据本地化、隐私保护和平台监管视为数字贸易壁垒。对此，欧盟意识到保护欧洲科技初创企业和中小型企业的重要性，欧盟对外政策委员会建议成员国成立联动的投资筛选机制，评估欧盟高科技公司被收购风险，对具有重大战略意义的产业实施外国投资收购限制（Leonard，2019）。

（二）政治原因：欧盟的“内向性”与美国的“外向性”

欧盟成立之初的目标是实现区域经济一体化，推动各类生产要素在欧盟内部的自由流动，以促进区域经济发展。在更高的目标上，欧盟希望能实现政治一体化，以使欧洲成为一个统一的国家。目前，欧盟已经通过《里斯本条约》将共同外交与安全政策并入欧盟对外政策。因此，欧盟希望在内外经济和政治政策上发出统一协调的声音，从而扩大其国际影响力。欧盟在数字政策上的主权立场是先形成欧盟内部统一规则，然后将规则影响力扩展到欧盟以外，再争取世界范围内的规则主导权。这是一种先“内向性”再“外向性”的策略，符合欧洲当前的政治和经济生态。

欧盟“内向性”的统一政策以2015年5月的数字单一市场（Digital Single Market）战略为核心，该战略以实现欧盟27个成员国数字经济立法的现代化和协调为目标。数字单一市場有三大支柱：改善消费者和企业获得数字商品和服务的机会、为数字网络和服务创造一个公平的竞争环境、最大限度地发挥数字经济的增长潜力。为实现这一目标，欧盟提出了制定简化的电子商务规则，更新电信、移动互联网服务、视听媒体服务、在线平台、数据隐私的规则，统一信息通信技术和操作标准，支持欧盟和各国的数字创新工作，支持数据在欧盟内部自由流动等政策主张（Fefer & Akhtar，2016）。欧盟一系列的跨境数据流管控、个人隐私保护、政府监管等政策，都力图在单一市场的目标下实现欧盟内部统一。

与欧盟不同，美国是一个实现了政治和经济统一的国家，其战略眼光侧重于影响世界数字贸易规则。比之欧盟委员会，美国拥有一个可以推动规则制度的强大的联邦政府，因此并不急于制定全面统一的国内数字规则，“内向性”的规则制定策略并不是美国的最优选择。当前，数字经济处于飞速发展阶段，国际上并未形成类似于传统贸易的统一数字规则，加之美国拥有数字经济和技术优势，因此美国将本国数字贸易的主张推广到全世界，抢夺国际数字贸易规则制定权，从而主导和控制当前全球数字贸易。所以，美国2015年的贸易促进授权法案规定了具体的数字贸易谈判主要目标，即实现“商品和服务的数字贸易以及跨境数据流动”。根据该法案，美国签订的贸易协定应确保政府“避免实施阻碍商品和服务数字贸易、限制跨境数据流动或要求本地存储或处理数据的贸易相关措施”。美国、墨西哥和加拿大协议和美日数字贸易协定一般要求各方不限制跨境数据流动，并促进数据制度之间的互操作性。

欧盟内部达成一致的数字贸易政策已经显示出外部影响力，形成了欧盟和美国之间的数字规则之争。欧盟较早制定的政策已经显示出先发影响力。例如，当欧盟通过《通用数据保护条例》时，一些美国公司发现将该条例的保护措施适用于全球所有用户，更高效且节省人力物力。公司只需遵循一个隐私保护规则时，仅需投入一定的资金、人力和技术去制定一个合规方案。而为不同国家的用户维持不同的政策则需要大量的资源投入。从规则示范效应来看，如果公司决定在合规方面投入必要的资源，这可能会增强欧盟对全球标准的影响，特别是如果公司将符合欧盟规定的新政策和做法应用于全球所有客户和企业时（Fefer，2021）。欧盟的数字贸易规则甚至影响到美国国内的市场规则。现在，美国一些州已开始部分或全部地复制欧盟规则，这将导致美国市场更加分散。例如，加利福尼亚州的隐私立法部分基于欧盟的《通用数据保护条例》，弗吉尼亚州也颁布了类似的隐私立法（但未全面模仿）（Mccabe，2021）。 这些例子表明，欧盟关于数字市场的新规则可能对美国各州的制度产生影响。鉴于此，美国将在世界范围内积极推广其数字政策主张，以弱化欧盟的外部影响。

（三）安全原因：欧盟的关切与美国的超脱

欧盟和美国对安全的态度是造成双方立场差异的原因。通过分析比较欧盟两大经济体的数字贸易主张可以发现，两者的争论其实是国际贸易中的一个经典命题，即持主权立场是否必然会导致贸易保护主义。欧盟主权立场先行的政策理念意在打造独立的战略自主权，美国贸易先行的政策理念意在推动全球自由贸易发展。美国在评论欧盟的贸易政策时，已经直接或间接地指出欧盟的数字主权主张会导致贸易保护主义。其实数字主权主张和贸易保护两者之间并无必然的关系，其反映的是不同经济体在安全利益和经济利益上政策选项的先后顺序问题。

欧盟的数字主权概念背后深藏安全顾虑。美国强大的综合国力及其具体所展现出来的经济和技术实力，已使得美国不再过分担心本国的国家安全问题。欧盟则因为经济实力和技术能力弱于美国，而担心自身安全的保障问题。欧盟强调对本区域内企业的管辖权同时奉行自由贸易政策，这种看似矛盾的政策主张其实是对经济安全掌控的思路体现：对内有效地掌握国民经济基础，对外通过发展国际贸易增强经济实力。这种稳固内部国民经济基础，外部贸易赋能国内经济的政策会最大效度地维护经济安全，进而保障国家安全。欧盟的数字主权理念就是上述政策主张的整合，即在维护自身国家安全的前提下，积极推动自由贸易的发展。这在欧盟数字贸易政策上具体表现为加强对跨境数据流、数字企业进行监管，并保护公民隐私权，在此基础上再推动跨境数字贸易的自由发展。

美国对数字贸易中的安全问题相对超脱。基于对自身技术实力的自信，美国并不担心跨国企业进行数字贸易时对本国数字安全产生威胁。美国更担心的是基于外国政府背景的网络入侵行为。例如，美国多次渲染俄罗斯通过网络干涉美国大选、俄罗斯黑客攻击美国基础设施等。因此，美国倾向于通过政府间的政治性协议解决数字安全问题，通过经济性协议（自由贸易协定）推动数据自由流动和数字贸易议程。美国这种分类处置议题的方式表明有意区别数字贸易中的安全与经济议题，目的是防止安全议题干扰美国推动自由贸易的努力。由此可见，美国的政策立场是在解决安全关切之后推动自由贸易，欧盟则是保障安全的前提下再开展自由贸易，两者的政策优先选项在于安全关切的解决与否。

五、结论

全球化与主权的命题在数字时代具有了新的内涵，信息全球化和数字主权的立场成为美国和欧盟各自提出数字贸易主张的依据。基于数字主权的立场，欧盟主张强化跨境数据流的管控和数据本地化，政府应当承担起保护个人隐私的职责，同时通过综合性立法对数字经济进行监管。美国则基于信息全球化立场，强调数据流的自由流动，由行业承担隐私保护的主要责任，规避过度监管。之所以形成上述差异，是因为欧盟的数字产业水平弱于美国，欧盟强调统一理念和内部规则的一致性，更加重视数字安全问题，然后再追求欧盟规则的全球影响力。而美国则注重追求全球利益和贸易自由化，商业利益优先于安全关切，积极推动符合自身利益的规则主张，呈现出“外向性”的特征。由于欧盟和美国的立场差异，两大经济体在国际数字规则上争夺话语权，在合作过程中也出现过各种矛盾。

但是欧盟和美国数字贸易立场的差异并不意味着两国没有合作空间。由于美国和欧盟有着相似的政治制度、價值观和文化传统，欧美多位政治领袖和政策专家建议美国和欧盟领导一个以技术为重点的规则联盟。同时，随着中国数字经济发展迅猛，中国倡导的数字政策在世界上的影响力越来越大，欧美有着相互借力、共同对抗中国影响力的利益需求。另外，新一届拜登政府上任后，多次表态对国际合作的重视，加之欧盟在多边论坛上承诺就数字贸易问题与美国进行合作，世界两大发达经济体有可能推动制定符合双方共同利益的数字贸易规则。

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（責任编辑：彭琳）