教育公平视域下政府对民办义务教育的管理研究

林展鹏 王相午

摘要：公平性作为义务教育的核心，一直备受社会各界的重视。在教育资源分配相对不均的背景下，义务教育阶段市场机制的引入，使择校愈演愈烈乃至乱象频发，引发了政府对于民办义务教育的干预。现阶段，在市场广泛影响教育的宏观背景下，教育公平与民办义务教育发展之间产生了一定的矛盾。对此，政府在思想认识与实践行动上应秉持公平原则进行差异化管理与服务，通过适度尊重民办义务教育自主性、完善法律法规、引导扶持学校转型发展等举措，助力民办义务教育良性发展。

关键词：教育公平;民办义务教育;政府干预

中图分类号：G520文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）23-0104-03

近年来，由于义务教育资源分配不均衡叠加市场机制引入，择校热愈演愈烈。择校诚然在某种程度上满足了社会对于高质量教育资源的需求，但也动摇了教育公平的根基。对此，各地政府通过实施“公民同招”（公办学校和民办学校同时招生）政策，选择收紧民办初中的招生自主权，使其与公办初中同步招生。“公民同招”本意是为了促进义务教育公平，但却饱受争议。因此，如何在确保教育公平的前提下，把握好教育公平与市场参与间的平衡，便成为社会各界所要思考、解决的问题。本文以2020年小升初阶段“公民同招”政策为案例，以教育公平为逻辑起点，在教育与市场广泛交织影响的图景下，分析现阶段教育公平与民办义务教育发展的复杂关系，以期探索一条符合教育公平原则的民办义务教育治理之路，供职能部门参考。

一、教育过程不公与市场机制的介入：择校热的缘由

（一）教育公平的当代内涵——贯彻差异原则下的过程公平

教育公平就本质而言，包含平等与合理性两重属性，其观念基础是平等[1]。即教育公平可分为平等和合理两个层次，其作为平等基础上的合理而存在。平等即为一种资源分配等同的状态，而教育公平中的合理性即为资源的分配有利于个体、社会实现高质量发展。由于教育公平作为一个拥有复杂结构的价值体系，学界对于其内涵、原则也是观点不一。就其内涵而言，人们一般把教育平等分为起点公平、过程公平和结果公平三个层次，三者在受教育机会、享受的教育资源、教育发展结果等三个层次上逐步递进。当前，在各级党委政府、学校等的持续努力下，起点公平已然基本实现。结果公平作为教育公平的最终目标与理想，受到社会、政治、经济环境等诸多因素的影响，在现阶段尚未完全实现，故过程公平应当是现阶段教育公平可行切实的目标。

从原则范畴上看，教育公平应坚持平等、补偿、差异等三个原则[2]。平等原则即在资源分配上保证个体获取同等的权利，是教育公平的基础;差异原则是指根据受教育者的需求有针对性地分配资源;补偿原则主要对社会经济地位处于不利的受教育者在资源配置上予以补偿。平等是基础，而补偿、差异原则是对应平等之上的合理层面，三者构成一个有机整体，指引着教育公平的实现。在义务教育实践中，平等、补偿原则得到较好的贯彻，而差异原则尚未得到应有的重视。从具体政策来看，不难发现诸多体现出平等性与补偿性的教育政策，如“摇号入学”“两免一补”（即国家向农村义务教育阶段的贫困家庭学生免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费）等相关政策，而体现差异性原则的政策则较少。事实上，由于一定时空内教育投入相对有限性等原因，政府在义务教育中贯彻差异性原则的意愿与能力尚需提高。

综合来看，在当今教育宏观现实下，差异原则下的过程公平应该是政府与社会各界所要努力的方向，但审视当前义务教育现状，便不难发现其实现还任重道远。

（二）资源分配不均叠加“就近入学”政策加剧过程不公

目前，公办学校小学升初中所普遍实行的是“就近入学”政策，它将户籍与学生的入学资格加以绑定，学区影响着学生所享受教育资源，而不同学区间的教育资源往往参差不齐，过程公平水平有待提高。以教育公平内涵角度审视，“就近入学”政策以学区制为核心，看似杜绝了以钱选校、以权选校等造成的不公，但从實质公平的视角来看，现阶段就近入学政策尚缺乏充足的优质教育资源做支撑，导致其更多实现的是形式上的平等，而非实质上的公平。从教育公平的原则而言，“就近入学”政策固然通过对择校行为的严格管控以保障平等的受教育权的实现，但也从另一个侧面限制了公民的教育选择权[3]。公办学校在施行“就近入学”政策的基础上，往往提供的是统一化而非个性化的教育，在实践中对于差异原则有所忽略。因此在政策实践中以“就近入学”为主要路径尚难以完全实现教育公平。于是，在公办教育尚难以完全满足社会需求的现实下，社会对优质教育资源的需求与市场力量相互作用，不少办学水平突出的民办义务教育学校（以下简称民校）应运而生。

（三）义务教育阶段的市场参与——教育公平的双刃剑

经过四十余年的努力，我国民办教育得到长足的发展，为教育的均衡发展有效增强了动能，激发了教育事业的活力。与此同时，市场机制的引入，不可避免地引发了对教育公平的影响，这一点在义务教育阶段表现尤为明显。

民校对优质生源的争夺，加剧区际、校际间的差距，削弱了教育公平。与此同时，民校由于具有不同于公校的优势，对教育公平与效率皆有独特的积极作用。首先，民校在激烈竞争中锤炼的办学能力，加之其灵活的制度优势，对于教育效率的提高具有显著作用。其次，民校对义务教育发展具有资源性与体制性两类贡献[4]，其对于教育公平的提升是有突出价值的。资源性贡献即民办教育通过社会资源进行办学，弥补政府教育投入不足的窘况，有助于公办义务教育均衡发展，贯彻平等、补偿原则。体制性贡献，即指民办教育在公办教育之外开辟了一条新的道路，为受教育者提供了接受教育的新选择。其通过提供更具个性化的教育满足社会的需求，有利于差异原则的贯彻。

但由于投资办学的历史惯性，我国民办教育对与投资相关的各种自主性有很大诉求，自主招生的诉求便是其中之一[5]，导致屡屡出现动摇教育公平的乱象。近十多年，部分民校为招揽优质生源，以各种“密考”“夏令营”等形式违规挑选优质生源、扰乱义务教育招生秩序。面对这种情况，以广州市政府为例，其在2020年出台《广州市教育局关于进一步做好义务教育招生入学工作的通知》，要求对报名人数超过招生计划民校的招生均通过电脑派位方式随机录取[6]。对于此项政策，有人认为此举将有助于义务教育公平的进一步落实，另一部人则认为，此举更多是扬汤止沸式的干预，甚至可能会加剧其他形式的教育不公。

二、平等有余、公平不足：政府干预的政策风险

面对愈演愈烈的择校热，政府选择以“平等优先，兼顾公平”的策略加以干预，该策略主要有两层内涵：其一，在教育资源配置方面，政府力求实现平等，对于公平的考虑则位于第二序位，欠缺对差异原则的贯彻。其二，在对待公办与民办教育上，政府往往力求平等对待公校与民校，欠缺对公平性的价值考量，差异化举措不足。由于公办与民办教育间普遍存在异质性，使用相同的管理手段对其进行管理，在形式上只能实现平等而不是公平管理;在政策效果层面实现的只能是教育平等而不是教育公平。

从长远来看，伴随教育资源分配公平进程的持续推进，“公民同招”政策将会逐步体现其促进教育公平的价值。但从中短期来看，义务教育资源分配不均仍是不争的事实，而社会对于优质教育资源公平分配的需求如果不能通过合法合规途径得到满足，人们无疑会寻求通过其他非正规渠道去实现需求，这可能衍生或加剧教育不公乱象，继而产生一定的政策风险。

（一）“公民同招”可能导致民办义务教育的中短期动荡

回到“公民同招”政策中，地方政府的管理显然更多的是以平等而不是公平地对待民办义务教育。从长期来看，固然“公民同招”政策通过收紧民办初中的招生自主权，将会迫使民校完成洗牌，实现从“选好学生”到“办好教育”的嬗变。但“公民同招”政策规定民校在超出招生规模后摇号抽取生源、限制学校跨区域招生等规定，削弱民办初中招生自主权，势必将打破民办初中的招生现状。客观上，由于民办教育与公办教育在经费来源、经营方式等多方面具有差异，若仅仅以平等而非公平管理，恐怕会使部分民办初中无所适从，面临生存危机。

以广州市“公民同招”政策为例，其不但禁止民校以考试等形式挑选学生，且对民校跨区域招生加以限制，前者毫无疑问有力地维护了义务教育的普惠性，但后者的做法却有待商榷。对民办学校跨区域招生的限制理应坚持规范性与尊重自主性并重的原则。如以广州市某些国际化初中为代表的部分特色学校，由于其招生生源的有限性，对其跨区域招生进行限制可能致使其难以获得足够的生源以支撑发展，造成办学难以为继的风险。从宏观视角来看，现阶段单靠公办教育的力量，尚难以满足社会对于高质量、个性化义务教育的需求，而民办义务教育若因政策变动而产生大规模的退潮衰落，一定程度上将造成教育公平水平的倒退风险。

（二）“公民同招”政策可能会加剧其他形式的教育不公

择校热之所以能愈演愈烈，本质是义务教育阶段教育资源均衡分配水平尚差强人意。这种情况下，在小升初阶段实行“公民同招”政策，将会使一部分原本可以通过教育投入进入优质民校享受优质教育资源的学生，要么将受到户籍的限制就近入学;要么参加摇号，承受无法选到优质民校乃至被分配到其他办学水平更为落后的公立学校的风险。诚然择校热在现实中加剧了教育不公，但事实上，造成教育不公的不是择校，而是择校在受社会、经济因素作用下而产生异化形式，如“以钱择校”“以权择校”。哪怕是遭到异化的择校，在某种程度上也为部分学生提供了通过自身努力获得接受优质教育的机会。而在现实中，区域、校际间教育资源仍存在明显差距。在这种情况下，实施“公民同招”政策，社会从对优质民校的推崇将可能转移到对优质学区房、私人家教等的追求，这也会削弱教育公平。

三、平等基础上的合理：政府应有干预策略

社会力量的参与对义务教育发展不可或缺。因此，对于民办义务教育的管理，在思想认识上，公办学校、民校两者必须被等量齐观;在具体实践中，应施加公平举措进行管理。只有以多维度进行有效的规范与服务，才能有效把握教育公平與教育市场参与之间的平衡，发挥民校在提升义务教育公平上的作用。

（一）在规范基础上适度尊重民办义务教育的自主性

在政策实践当中，对民办义务教育的管理既要避免过往的放任自流，也需避免走向过度干预与管理。宏观上，政府要自觉调整自身角色类型，完成从干预到服务的管理转向，通过宏观调控措施助力民办义务教育。具体而言，在有效调控的前提下，结合区域和学校实际情况，制定兼具科学性、公平性、差异性的实施细则，实现一校一策精细管理。另外，由于公办与民办教育的固有差异，除了行政干预，也应借鉴其他领域中运用中介组织进行行业自主管理的有益经验。利用好中介组织在管理中具有信息充分、非营利性的价值观等特性[7]，弥补政府管理存在的“刚性有余，柔性不足”的弊病。

（二）完善并落实民办义务教育的相关管理法律法规

我国民办义务教育具有以投资办学为主、所有权形式多样等不同于国外民办教育的特点，因此需要从社会现实出发完善民办义务教育的相关法律法规。首先，应该继续细化明确民办义务教育法律地位的法律条文，赋予两者以公平而非仅仅是平等的政策待遇。其次，对其有可能违背教育公平的潜在行为进行立法制约。最后，在法理上，对纯民办、公办民助、国有民办等各形式的民办教育进行准确界定与划分，并根据《民办教育促进法实施条例》相关精神，清理整顿义务教育阶段中不当享受公办民办双重优惠政策的“伪民办”学校，还民校以公平的发展环境。

（三）引导、扶持民办义务教育学校转型发展

“公民同招”等政策收回了民校在招生上的部分自主权，过往一部分民校通过“掐尖”来获得竞争优势的发展模式无以为继。在此背景下，各地政府特别是教育行政部门需要进一步引导、扶持民校规范、健康发展。首先是在教育内涵与特色建设上，引导其明确自身办学定位，制定差异化的办学战略;通过政策引导、经济帮扶等手段鼓励民校开展具有自身特色的校本项目、课程等建设，促使民校办出特色，满足社会对于个性化教育的需要。

其次是在学校和教师发展上，落实民校在教师科研立项、评奖评优评级等方面与公校享有公平机会和待遇的要求。此外，由于公校、民校之间存在异质性，因此可以加强公办与民办学校在办学战略、师资培养、课程构建等领域开启更为深入的合作，以实现两者协同发展。但必须注意的是，保证民校办学独立性是发挥其独特价值的前置性条件，因此在引导与扶持中必须切实避免盲目将民办学校公办化的倾向。

最后，在经费支持上，义务教育作为现代国家义务，无论是公办还是民办学校，国家都负有不可推卸的保障责任。因此除了已有的义务教育生均公用经费补助、税收优惠外，政府应该应给予其更丰富的体系化财政资金支持。

参考文献：

[1] 郭元祥.对教育公平问题的理论思考[J].教育研究，2000（3）.

[2] 褚宏启，杨海燕.教育公平的原则及其政策含义[J].教育研究，2008（1）.

[3] 王亚明.“就近入学”和“自主择校”的平衡进路[J].岭南学刊，2017（5）.

[4] 吴华，姬华蕾.论民办教育对国家教育发展的独特贡献[J].华东师范大学学报（教育科学版），2020（10）.

[5] 邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征[J].教育研究，2007（1）.

[6] 广州市教育局.《广州市教育局关于进一步做好义务教育招生入学工作的通知》政策解读[EB/OL].（2020-04-30）.广州市人民政府.

http：//www.gz.gov.cn/zwgk/gzsrmzfgb/2020n/dseqzd837q/zcjd/content/mpost_5812002.html.

[7] 杨红霞.民办中小学政府干预问题研究[D].武汉：华中师范大学，2009.

作者简介：林展鹏（1998—），男，汉族，广东广州人，单位为华南师范大学教师教育学部，研究方向为教育政策、教师教育。

王相午（1997—），男，汉族，河南漯河人，单位为华南师范大学教师教育学部，研究方向为教育政策、教师教育。

（责任编辑：冯小卫）