晋察冀、晋冀鲁豫边区参议会对当代人大制度建设的深刻启示

祝晓光，梅 晓

(河北省人大常委会，河北 石家庄 050000)

抗日战争时期，中国共产党人把民族利益放在首位，高举抗日和民主两大旗帜，在边区政权建设上实行参议会制度，在政权组织形式上实行“三三制”原则。1940年, 根据中共中央关于在敌后建立“三三制”抗日民主政权的指示，晋察冀、晋冀鲁豫等根据地相继召开了参议会，建立了边区各级参议会制政权。根据地内民主选举产生参议会代表，共同组成抗日民主政权的最高权力机关——参议会，由参议会选举边区政府，决定边区重大事宜，制定边区行政法规，听取边区政府工作报告。这种政权形式，保障了人民享有各种民主权利，初步具有了人大制度的一些特点，成为人民代表大会的基础。一方面，晋察冀和晋冀鲁豫两大边区参议会和边区政府的成立，为中国共产党领导的敌后民主政治建设作出了突出贡献[1]，为后来华北临时人民代表大会的召开奠定了重要基础。另一方面，虽然两个根据地地缘接近、时代背景一致，但是两地执行中央总路线、总政策中的原则性与灵活性却不尽相同，实现的社会效果、政治效果也略有差异。因此，研究和总结两边区参议会的异同点，吸取这些经验和教训，对今天社会主义民主政治建设、人大制度建设具有非常重要的现实意义。

一、两大边区参议会共同点

(一)大背景基本一致，战争环境略有不同

两大边区参议会同处于华北地区根据地，都处于新民主主义革命时期。成立初期同属于抗日战争时期，历经了国内社会的主要矛盾由民族矛盾向阶级矛盾转化的过程。1941年7月7日至31日，晋冀鲁豫边区临时参议会在山西省辽县(今左权县)召开，1946年晋冀鲁豫边区第二次参议会在河北邯郸召开，并于1948年华北人民临时代表大会召开前撤销。1943年1月15日至21日，晋察冀边区第一届参议会在河北省阜平县召开；第二届参议会应于1945年举行，但战争原因未能举行，只召开了这一届，也再未召开过全体会议。1945年11月，召开察哈尔省、热河省人民代表大会，直到1948年华北人民临时代表大会召开前晋察冀边区撤销。

(二)大会组织原则、机构形式、法定职权基本一致

一是两大边区大会都充分体现了“三三制”原则。两次大会选举产生的边区政府等机构的领导成员都充分体现了“三三制”原则，即在领导人员中，共产党员、非党左派进步分子和中间派各占三分之一[2]。1941年7月7日，晋冀鲁豫边区临时参议会召开，到会的133位参议员中，有共产党员46人、国民党员50人、其他各界人士37人。7月31 日，选举边区政府委员15人，其中共产党员占6人。至此，晋冀鲁豫边区抗日民主政权建立起来了，充分体现出中国共产党提出的“三三制” 的政权原则[3]。晋察冀边区第一届参议会是于晋察冀边区政府成立五周年之时召开的。到会参议员288人，还有中外来宾和政府各界列席人员80余人。最后选举结果,7个驻会代表中有共产党员2人，9个政府委员中有共产党员3人。这些充分体现出在边区参议会政权中,各抗日革命阶级和阶层都占有一定地位，符合法律规定，健全了“三三制”的政权组织形式。

二是两大边区大会的选举内容、机构形式、法定职权基本一致。两大边区大会都选举产生了边区参议会、行政委员会、高等法院等机构的领导成员，并设置了大会常设机构，还通过法律文件赋予了大会的立法权、选举权、监督权等，这些都体现了人民代表大会制度的基本特征。晋冀鲁豫边区临时参议会组织机构包括参议会大会和驻会委员会，驻会委员会为常设机构，通过了《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》，逐步实现了政权一元化；通过了《晋冀鲁豫边区临时参议会组织条例》，赋予了立法权、选举权、决策权和审查监督权等职权。晋察冀边区参议会组织机构包括参议会大会和驻会参议员办事处两种，驻会参议员办事处为常设机构，将中共中央北方区提出的《双十纲领》作为边区施政纲领。通过《晋察冀边区参议会组织条例》，赋予了选举罢免权、创制复决权(立法权)、监督权，批准计划通过预算权、决定权等职权。

(三)前期、后期其性质一致

两大边区参议会的发展过程都历经了由参议会向人民代表会议过渡阶段，前期政权组织性质为参议会制度，后期为人民代表会议制度。其名称与形式是参议会，根本上都体现了人民当家作主的性质，体现了中国共产党在政权建设上原则性和灵活性的高度统一，与国民党统治区的参议会在本质上有着重大区别。抗日战争时期，根据国内形势和抗日民族统一战线的需要，中国共产党在工农兵代表大会基础上建立了参议会制度，这一政权既继承了工农兵代表大会制度的基本原则，又依据新的形势有所创新和发展。因此，两大边区参议会都在初期严格遵循“三三制”原则，进行了民主大选举运动，建立了县、区、村三级政权。随着抗日战争的结束，解放区的政权组织形式开始由以“三三制”为原则的参议会制度向人民代表会议制度延伸过渡，并逐步实行人民代表会议的政权形式[4]。1945年，晋察冀边区热河行署在河北承德召开热河省人民代表会议，在河北宣化召开察哈尔省人民代表会议。1946年，晋冀鲁豫边区参议会第二次会议讨论通过了拥护中国政治协商会议决议以及巩固和平、实现和平建国纲领等决议案。同年通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定“边区、县、乡人民代表会议(参议会)为人民管理政权机关”，首次以立法的形式确立了人民代表会议制度。这就说明了两大边区参议会后期具有了人民代表会议制度的性质。

(四)为华北临时人民代表大会召开奠定了重要基础

党中央来到西柏坡后，值“八一”建军节之际。党中央一是向拥护“五一”劳动节口号者发出邀请，参加政治协商会议，讨论召开人民代表大会，建立联合政府事宜；二是将晋察冀和晋冀鲁豫根据地合并，在“八一”召开华北临时人民代表大会，为全国人民代表大会召开进行热身。

1948年6月26日，两边区驻会参议员举行联席会议，听取成立华北人民政府说明，并作出两区合并决议。有参议员提出，华北仍处在战争状态，建议大会增加“临时”二字，以便留有余地，此建议获得一致通过。8月7日，华北临时人民代表大会在石家庄中山路人民礼堂开幕，出席会议的有河北、中原、察哈尔、热河、山西省5个代表团，代表542人。人民代表大会分为例会和临时会议、公开会议和秘密会议。大会举行了预备会，选举产生了主席团，成立了代表资格审查委员会、提案审查委员会，讨论通过了大会议事规程。为保密和安全起见，大会对外宣称“石家庄生产工作会议”，并都在晚上召开。华北联合行政委员会主席董必武致开幕词，时任中原军区政委的邓小平作为来宾代表出席大会并致贺词。会议听取审议了4个工作报告：聂荣臻作的华北军区军事报告，薄一波作的施政方针建议报告，杨秀峰和宋劭文分别作的两个边区政府工作报告。审议通过了4个法案，即华北人民政府组织大纲、村县(市)人民代表大会组织条例、人民代表大会选举条例、农业税税则法案；审查了军事、政治、农业、工商等八方面1180件提案；选举产生了由27人组成的华北人民政府委员会。9月20日，华北人民政府委员会在平山召开第一次会议，选举董必武为政府主席，薄一波、蓝公武、杨秀峰为副主席。9月26日，宣布华北人民政府正式成立，并一直工作到1949年10月，成为新中国成立后中央人民政府的前身[5]。

至此，仅仅6个月的时间，华北临时人民代表大会从酝酿到筹备再到胜利闭幕，取得圆满成功[6]，完成了我国政权建设史上的一大创举，也标志着人民代表大会制度从探索阶段向相对成熟阶段的伟大转变。在人民代表大会制度探索和建立的历史进程中，河北作出了重大的历史性贡献，成为直接贡献者、有力推动者和重要见证者[7]。

二、两大边区参议会的不同点

(一)同处于抗战困难时期，但召集时机与任务略有区别

两大边区参议会所处的政治环境有所不同，一个为我党坚决抗战的艰苦时期，一个为准备迎接战略反攻的重要阶段，这就为两次参议会召开提供了不同导火索，也势必产生不同的社会影响。

晋冀鲁豫边区临时参议会的召开，处在抗战初期。当时，正值国民党消极抗日、积极反共，我党坚决抗战的艰苦时期。1938年底，由于战线的不断拉长和长时间战争等各方面的消耗，日军的物力、财力，特别是兵力供给不足，再发动大范围的战略进攻已基本不可能，加之日军侵华战略方式变化，主要兵力用于攻打敌后根据地。与此同时，亲日派汪精卫政府宣布投降，成立伪国民政府，协同日军共同进攻抗日根据地；而国民党内部，蒋介石派采取“消极抗日、积极反共”的政策。因此，来自国内外的压力给我党的抗战带来极大的压力。为了维持和巩固抗日民族统一战线，党中央明确指出“要巩固和扩大各个抗日根据地，就要建设完全民选的没有任何反共分子参加的抗日民主政权。这种政权，是几个革命阶级联合起来实行的民主与专政，是一切赞成抗日民主的政权”。毛泽东同志明确指出，抗日民主政权，必须坚决地执行“三三制”，“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件”。在做好一系列准备工作后，根据党中央的指示，1941年4月5日，晋冀鲁豫边区参议会筹委会正式成立。“经过两个多月的部署和工作，各区参议会于6月底均已被参议会筹委会选出，至此具备了召开参议会的基础条件。”[8]

晋察冀边区参议会的召开，处在抗战中末期。当时，虽然条件极其困难，但已是黎明前的黑暗，我党已准备迎接战略反攻。1942年，根据中共中央指示改变了战略部署，有效打击了日军蚕食“三光”政策，扭转了军事上的被动局面。特别是1943年初世界反法西斯战争阵线进入反攻阶段，为了抓住有利时机，中共中央邀请了边区内各民主党派、各界领袖和社会仁人志士，召开了晋察冀边区第一届参议会，讨论边区政治、经济、文化建设，为开展战略反攻做了有效准备。

(二)同为民选代表，但民选方法、民主程度、社会影响不同

两大边区参议会大会召开前均成立了筹委会，并通过“普遍的、直接的、平等的、无记名的”选举方式，选举了参议会议员。然而，其选举过程、民主程度、社会影响却不尽相同。

晋冀鲁豫边区根据地是由若干根据地不断合并组成的，选区不定，选民不定，直接导致其选举工作从一开始不能大范围地开展，民主程度有一定局限性。1937年底，晋冀鲁豫辖区抗日民主政权开始创建，太北、太岳、冀南、冀鲁豫抗日民主政权相继建立。根据毛泽东、刘少奇关于冀鲁豫地区急需建立统一领导的指示，1940年8月“冀太联办”在涉县东辽城成立，辖冀南、太行、太岳三个行政区。1941年3月邓小平提出《关于成立晋冀豫边区临时参议会的提议》，4月“晋冀豫临参会筹委会”在辽县桐峪镇成立，确定了实行“三三制”的建政原则，并制定了《晋冀鲁豫边区临时参议会参议员推选办法》，选举临参会参议员。6月中共北方局和八路军总部将鲁西区并入冀鲁豫，划归晋冀豫边区政府，改为晋冀鲁豫边区政府。经过1个月的部署和工作，各区参议会于6月底均已被参议会筹委会选出，7月召开了晋冀鲁豫边区临时参议会第一次大会。

相较于晋冀鲁豫边区临时参议会，晋察冀边区参议会的选举工作可谓轰轰烈烈、影响较大。1940年6 月, 晋察冀边区先后颁布施行了《晋察冀边区县、区、村暂行组织条例》《晋察冀边区参议会暂行组织条例》《晋察冀边区暂行组织条例》等。随后两年中，在中国共产党的领导下,晋察冀边区开展了轰轰烈烈的县、区、村三级政权大选运动。“三三制”政策在边区广大人民群众中深入人心，在各级参议会成员结构中, 共产党员平均占33%, 党外进步人士和中间人士占 67%, 达到了“三三制”的要求。选民们通过游动票箱选、豆选、枣选、香选、举手、起立等多种方式，行使神圣的选举权利。据统计，晋察冀边区90多个县1500万人当中，参加乡村选举的选民达79.45%，参加县选举的选民达78.8%。广大村民当选，极大调动了人民群众的抗日积极性，进一步巩固了边区政权结构，产生了深刻的社会影响。

三、两大边区参议会对当代人大制度建设的启示

两大边区参议会，是中国共产党领导下的抗日民族统一战线政权在两边区的最高权力机关，为全国人民代表大会制度的形成奠定了政治、组织、思想、理论基础。无论是晋冀鲁豫边区临时参议会还是晋察冀边区参议会，在人民政治权利实现、履行法定职权以及制度发展方面，都产生了积极影响，对当代人民代表大会制度的坚持和完善具有重要借鉴指导意义。

(一)必须毫不动摇地坚持中国共产党领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。历史证明，边区参议会制度是在中国共产党领导下建立的、符合中国国情的政权组织形式，推动了边区政治、经济、文化教育各项建设事业，加速了边区民主化的进程，使工人、农民的基本利益得到保障，地主、资本家的利益也得到照顾，促进了工农商学和文化教育事业的发展，是抗战与民主结合起来保卫中国的重要堡垒。

新时代坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持党的领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护” 。坚持定期向党委报告工作，重大事项及时向党委请示报告，确保政令畅通，确保党委决策部署全面贯彻落实，确保党的主张通过法定程序变成人民的共同意志，确保人大工作始终与党同向、与民同心。

(二)必须牢牢坚持走中国特色社会主义政治发展道路

边区参议会和华北临时人民代表大会坚持民主执政的方针以及“三三制”原则，实行了一系列发展保障民生的政策措施，极大团结了边区广大群众，推动战争胜利结束，建立了新中国。

历史证明，无论何时，坚持正确的政治发展道路是关系根本和全局的重大问题。我们需要借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式，绝不放弃我国社会主义政治制度的根本。尤其是当今世界正面临百年未有之大变局，必须牢牢坚持走中国特色社会主义政治发展道路，坚持中国特色社会主义制度不动摇。

(三)必须牢牢坚持人民当家作主

人民是党的执政之基、力量之源。坚持以人民为中心、为人民服务，是中国共产党自创立以来的唯一宗旨，任何时期都要一以贯之。晋察冀边区参议会成立后，边区行政机关积极推行各类改善、服务民生的政策，涉及政治、经济、文化、社会各个方面，极大改善了边区人民的生活，受到边区人民的热烈拥护，为抗战胜利奠定了重要的群众基础、物质基础。

新时代坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。必须坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题[9]。

(四)必须牢牢坚持实事求是的思想路线

党的方针政策在具体实践过程中，要立足实际，科学、灵活、合理地实施运用。这一点在两边区参议会制度建设中尤为明显。“三三制”是中国共产党关于抗日民族统一战线政权组织成分的基本政策，目的是在选举过程中体现平等、普遍的原则。根据晋察冀边区“双十纲领”中关于政府各部门人员成分配备的要求，要“争取并保证共产党员占三分之一，其他抗日党派及无党派人士占三分之二”。这是党中央对政权组成结构的基本要求，需要在实践中贯彻。但从实际执行的情况来看，因为受到教育认知、社会阅历、政治素质等各方面因素的制约，实现绝对的“三三制”是很困难的。因此，按照普选精神选举出来的领导干部，才能带领人民走向胜利。

新时代坚持和完善人民代表大会制度，要坚持实事求是的思想路线，各级人大常委会面临不同的实际情况，要根据国情民意，合理安排好立法、监督、重大事项决定项目，推动各级人大制度转化为地方治理体系和治理能力现代化效能。

(五)积极履职尽责，依法行使监督权

两边区参议会选举产生政府委员会和法院，选举出来的政府委员会和法院分别作为参议会闭会期间的政权机构和司法机构。各级政府委员会和法院，虽然要执行同级参议会的决议，但也要接受同级参议会的监督。参议会具有监督边区各级政府及政务人员和司法人员、审议边区行政机关提请事项的监督审查权[10]，还有对民意机关的建立、边区各项政策、公粮的征收和废除、公债的发行等边区各项兴革事项的决策权，这就为各级政府和各级法院的协调分工、高效运转及政权机关的廉政建设奠定了良好基础，同时也为抗战胜利打下了一定的组织基础。

新时代坚持和完善人民代表大会制度，要充分行使监督权。地方各级人大及其常委会要紧紧围绕加快经济高质量发展这个中心任务，坚持人大监督的政治定位、法律定位，依照法定职责，突出监督重点，围绕中心、服务大局、贴近民生。要找准人大工作的切入点、着力点和结合点，依法监督，精准发力，主动承担起推动地方经济社会发展和民主法治建设的政治责任，全面担负起宪法法律赋予的各项职责。以高质量的工作，多谋长远之计，多出务实之策，多抓推动落实，提供人大的智慧和力量。要把围绕中心、服务大局贯穿于人大工作的始终，紧扣党委工作重点和社会民生需求，广泛集中人民的智慧，打好“听取审议报告+专题询问+满意度测评”“代表意见督办+专题视察+测评”等监督“组合拳”，在监督助推“一府一委两院”工作中支持大局、服务大局，推进重点工作落实，通过持续推进、跟踪问效，促进发展惠民，维护大局稳定。