听证制度存在的困境及其对协商民主的启示

王占可

（黄淮学院，河南 驻马店 463000）

我国的协商民主理论研究虽然起步较晚，但是其实践却是由来已久，而且一直在持续开展并不断创新其形式和内容。我国有丰富多样、层次不同的协商民主实践形式，从地位来看，既有具有基本政治制度地位的政治协商制度，也有具有自治性质的村务公开讨论活动；从载体来看，既有座谈会、问卷调查等征求意见的传统载体协商民主，也有电视问政、网络问政等新兴载体协商民主；从内容上来看，既有政治主题的协商民主，也有民生主题的协商民主等等。丰富多元的协商民主理论与实践体现了我国进一步形成了自信开放的社会风貌和生动活泼的政治局面。听证制度正是我国协商民主形式多样化的具体表现，听证活动的开展也大大推动了我国行政、司法、立法的民主化进程，有效的拓展了公民参与的范围和深度。听证制度的创新发展，将会有力的促进我国协商民主体系的完善及其广泛多层制度化开展。

一、听证制度是我国协商民主的重要实现形式

（一）听证制度在我国的产生

听证制度虽然源自于西方，但很早就对中国产生了影响，各地也进行了一些有益的尝试。据现有的资料来看，听证制度最早在深圳市产生，并在当地得到了初步的实践和确立，这就是1990年的“价格咨询委员会”[1]，这个委员会成为我国价格听证的最初实践形式，也带有明显的协商色彩。

1996年实施的《深圳经济特区价格管理条例》第四章第二十条和第二十四条分别规定了价格咨询委员会的听证功能，并明确规定了“重要的政府控制价的制定和调整还应当征求市价格咨询委员会、行业协会以及社会公众的意见”[2]。这一条例的颁布实施，标志着听证制度在深圳市开始制度化和规范化，并进入了法规的范围之内。随后，以征求意见为目的的座谈会、听证会、说明会、咨询会等类似听证的活动在中国各地开始落地生根、开花结果。

（二）听证制度在我国的确立

1996年实施的《行政处罚法》第五章第三节的标题即为“听证程序”，该法不但将听证制度从地方实践上升到全国层面，而且也将听证的范围拓展到了行政领域，开启了行政执法听证的新起点。

1998年施行的《价格法》则正式把政府价格决策纳入法制轨道，之后价格决策听证会成为中国最常见的听证实践活动，并取得了积极成效。由于当时的听证制度刚刚纳入法治的轨道，还属于新型的公民参与形式，因此也存在一些诸如“听证是否必要”、“如何听证”等争议。后续政府又出台了《政府制定价格听证办法》等一些具体的规定，对此进行了补充。

2000年施行的《立法法》第三十四条和第五十八条分别规定了人大常委会法律案和行政法规起草都应当“采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”[3]听取意见。2015年修订的《立法法》则拓展了立法听证的范围和对象，进一步强化了立法听证。立法领域听证的确立和配套规定的出台，标志着我国听证制度体系基本确立。

（三）听证制度成为我国协商民主的重要实现形式

2003年施行的《环境影响评价法》把听证制度拓展到了环境领域，比较典型的实践是圆明园整治工程听证会[4]。

2004年施行的《行政许可法》则再次扩大了听证制度的适用范围，该法第四章第四节的标题即为“听证”，十分明确的规定了听证的基本程序和基本要求。该法对于听证制度还有更加重要的意义，即它第一次明确了听证制度的法律地位和法律权威。该法第七章第七十二条明确规定了“依法应当举行听证而不举行听证的”[5]要承担相应的法律责任。随后，行政许可领域的听证制度也逐渐确立起来。

随着听证制度的确立和逐步完善，各种内容、各种形式和各种类别的听证会遍地开花，公众协商参与的形式更加多元化，听证制度已经成为我国民主政治特别是协商民主的重要组成部分和重要实现形式。

听证过程通过收集各个方面的意见和信息，使政府决策和政府行为的准确性、合法性和合理性得到了全方位的提升，同时也通过国家与社会公众的沟通与协商，畅通了民意，构建了政府和民众之间的有效合作和互动支持机制。而且更重要的是，听证制度拓宽了公众参与国家治理的途径，体现了协商民主的价值和意义，促进了我国民主制度的发展和完善。即使是最初的司法听证和行政处罚听证，虽然只是听取利害关系各方的陈述和意见，但也反映了民众参与和多元治理的基本理念，同样是体现了协商民主的价值和宗旨。

当然，听证制度在我国是不断发展和完善的，在实践中也存在着一定的问题和困境，需要进行梳理和反思，以期给我国协商民主建设以一定的启示。

二、听证制度存在的困境

（一）组织主体的独立性与听证的公正度

从目前我国举行的听证会的总体情况来看，其组织者大部分都是听证内容的直接利益方或相关权力部门以及他们的直接委托机构。而且听证会的主持人也基本上由这些部门的员工或其指定的人员担任，其独立性、公正性和客观性很难保证。如《价格法》第三章第二十三条就指出“由政府价格主管部门主持”[6]听证会，立法听证在实践操作中也是由立法机构来主持。虽然听证由行政机关等国家权力部门主导是基于听证本身的决策属性和客观需要而自然产生的，但这种模式还是不可避免的带来听证活动的其他参与者对听证活动公正度的本能质疑，也容易使听证会给人以通报会的印象。

（二）成员遴选的客观性与听证的可信度

目前，听证参加人的遴选制度还不够完善，除了主持人和利害关系人外，其他听证参与人员的遴选在法律上大都没有十分具体和强制的要求。不过《政府制定价格听证办法》对此有一个基本的要求，分为“自愿报名、随机选取、推荐、聘请”[7]等途径，这也是大多数公共听证活动参考或使用的方式。从这里我们可以看到，虽然有自愿报名、随机抽取等要求，但在实际执行过程中相关部门推荐和聘请的比重较大，再加上民众参与意识和专业素质等原因，导致听证参加人的代表性不够广泛和客观。这就容易造成在实际的听证过程中，同意或倾向于组织者意见的参加人就成为压倒性多数，从而给人以“走过场”或“自导自演”的印象。比如，北京市公共交通价格调整听证会的25名参加人全部是通过推荐产生的[8]，难免给人以不客观的印象；北京的调整世界文化遗产门票价格听证会，所有参会代表一致同意涨价，给人以“北京人听证，外地人买单”的印象[9]；广州市举行的中心城区污水处理费调价听证会，“23名听证会参加人全部同意调价”[10]等等。在这种模式下，不管听证会的实际情况和效果如何，这种听证结果的出现还是令人难以全面接受的。

（三）听证信息的公开性与听证的公信力

目前的听证制度正在不断的完善当中，但是仍然大量存在听证过程不透明，参加人信息不对等等问题。一方面，有些听证活动公开性不够，信息透明度有限，甚至会出现“快闪”式听证会和“保密”式听证会[11]。另一方面，参加人对听证主题信息的掌握不对称，很多听证代表不能及时和准确的拿到听证涉及的材料或是材料太专业影响听证参加人对内容的准确判断和听证效果。比如，2015年8月在兰州市举行的“建立居民生活用气阶梯价格制度听证会”，用时太短，被称为“史上最短”听证会。最短的发言只有一句话，加客套话用时17秒[12]，而且到会消费者代表仅占1/3的比例，物价部门认为造成公众质疑的原因就是方案太专业[13]。在信息资源极不对称的情况下举行的听证会，其效果和公信力就会大打折扣。

（四）意见采纳率与听证的号召力

当前我国的听证会非常普遍，可谓此起彼伏，热闹非凡。但听证会后的决策过程却鲜有人知，听证会代表的意见特别是修改和反对的意见对最终决策的影响也难有保障。意见多或争议比较大的听证往往就会不了了之，而符合主办者意愿的听证结论就会迅速生效。实际上，大多数听证会的最终结果也往往给人以“不听则已，一听惊人”的“听涨会”的印象，导致人们产生不信任听证或抵触听证的情绪。“形象秀”“走过场”的听证会最终会让群众对听证会逐渐丧失热情。因此，对反对意见的忽视往往会削弱听证活动的公信力和合法性，而过分强调相关组织者的利益或主张往往会影响到听证的客观性和号召力。近年来的许多听证会，就出现了自愿报名较少、推荐不愿参加、听证会缺席、到场不发言等尴尬的情况，听证活动的号召力在某些领域正在不断的下降。

（五）人财物成本的复杂性与听证的可行性

听证活动的组织与开展是一个复杂的过程，因此听证制度会增加听证组织者和参与者的各种成本。这些成本包括人、财、物、时、情等多个方面，都会影响到听证活动的参与度和可行性。对于听证组织者来说，大多是行政机构，召开听证必然会增加行政成本。对于一般的听证来说，其成本行政机构都是可以承担的。而成本较高的听证或超出预算的听证则需要进行全面研究和评估。对听证可行性影响比较大的还有听证参加人的成本问题，这也是出现公众不愿意或消极参加听证会的主要原因。听证参加人不但需要付出人力、物力、财力参加当日的听证，还要耗费大量的时间和精力去做好听证的准备环节，包括收集资料和信息、调查研究听证内容、论证提出意见建议等等，甚至包括可能产生的工作、生活、家庭受影响的成本等等。因此，如何衡量和协调好成本问题，也是目前听证制度面临的困境之一。

三、听证制度困境对协商民主的启示

（一）协商民主需要平等和谐的参与地位

平等是理解协商民主的基本要素之一[14]。参加人的遴选是否客观公正，代表的地位是否对等，成员的能力是否相当是影响听证会效果的重要因素。对于听证等协商民主的有效开展来讲，协商成员之间不仅要有对等的地位和权利，也要有对等的机会和方式来展示自己的观点或立场，同时也要尽量保证各个参与成员直接掌握资源、获取有效信息以及说服能力的对等。如果参与者的知识素养、信息资源等差距较大，再加上表达和说服能力的差异，就很容易造成协商民主成为精英政治的替身而失去其实质意义。“不管内容如何，平等这个规范必须在民主协商和决策中发挥有效作用。”[15]在保证协商成员平等的基础上，达到一个和谐共识的公共理性是必须的。在协商过程中，如何在充分保障每个个体所代表主张的基础上找到一个利益均衡化的共识是较为困难的。这就要求协商参与者不能只考虑个体或局部的需要，而是要确立为他人利益、整体利益和社会利益负责的公共理性，并全面思考和领会其他参与者的意见和理由。

（二）协商民主需要公正中立的组织者

协商民主虽然要求参与人员拥有尽可能平等的地位，但是由于听证等协商民主活动的特殊性，组织者的必然参与肯定会造成协商过程中实际的或相对的不平等。这就要求协商民主的组织者必须保持客观中立，坚持公正透明的组织协商活动的开展，公平合理的收集协商产生的合意或分歧。“协商的核心是非强制性的提出和接受合理的观点”[16]214，协商民主活动的组织者不能用权力、金钱、利诱等外在的力量去控制和干涉协商活动的过程，也不能带有任何的偏见和倾向，要以局外人的姿态和意识去保证协商参与者充分的诉求表达。另外，协商活动的主持人也要坚持独立性原则才能保证协商过程的“非强制性”。可以借鉴“守夜人”的概念，尝试委托或建立一个第三方协调机构，以独立于协商成员和协商议题的模式组织协商活动，以此来保障协商民主客观公正的开展。

（三）协商民主需要公开透明的主题内容

没有秘密的听证或民主，只有秘密的交易。协商民主的基本要求之一就是其公开透明性。其主题是公示的，内容是明确的，程序是规范的，空间是开放的，对话与交锋是相互的，赞成和反对的理由也是公开的，当然最终决定的形成也应该是透明的。为了保证公共协商活动的公开透明、广泛参与以及其公共理性，“协商的副本和信息手册应该作为公开文本”[17]，协商的各个环节都要实现透明，只有这样才能避免自私的交易，并实现协商民主最大限度的指向公共利益或公共价值。不公开、不透明的协商明显不符合现代民主政治的要求，而且容易造成协商参与者的不配合或由于信息资源掌握的不同而造成的实质不对等。协商参与者只有掌握了全部的信息和资源，才能更加全面和客观的把握协商议题，参与者才能更容易坚持公共理性和和谐对话，实现协商真正的价值。

（四）协商民主需要客观充分的合意采纳

协商民主的价值在于通过公共理性的普遍接受和有效客观的接纳批判建议或建设性意见，在保障少数人权益的基础上，最终实现公共利益的最大化。一旦协商过程达成共识或合意，就应该进行客观充分的意见采纳，而不是悄无声息的没有后话或者就是“任性”的做出决策。即使没有达成共识，甚至是分歧很大的情况下，协商参与者提出的诉求和主张也是应该得到重视和认可的。

另外一种情况是，即使达成共识，也很难做到绝对和完全的合意。“合理的政治正义观念不会总是导致相同的结论，持相同观念的公民也不会总在特殊问题上达成一致。”[16]102我们在充分采纳共识和合意的基础上，也应当保障和维护好少数人的利益诉求，至少要做好解释和协调工作，而不能采用简单的票决制或强硬的多数立场。尊重少数意见本身也是协商民主的基本精神。反言之，协商参与者基于协商的理念，也应该自觉的接受协商达成的合意，客观领会和理解协商过程中的多数主张和不同意见。

（五）协商民主需要科学公正的规范程序

“协商民主尊重程序”[18]。听证制度给我们的启示之一，就是一定要保证和充分尊重程序的科学和公正。协商过程不能是随意的，也不能是残缺的，更不能是不计成本和后果的。协商应该有基本的程序，比如议题提出、成本核算、意见征集、可行性分析、议题确立、寻找组织者、遴选参加人、明确协商流程及规则、合意达成或意见归纳整理、提交结论、过程管理、决策等等，甚至也应该包括后续的监督问政和反馈机制。“民主具有强烈的实质性同样具有程序性”[19]。只有科学公正的规范程序，才能有效保障协商民主的顺利开展和及其价值实现。另外，特别需要注意的就是协商民主的运行必须包括成本核算和监督反馈等程序。成本核算是说要有评价和衡量协商民主可行性这一环节。这个成本既包括有协商本身的成本，也有协商参加人自身的成本；既包括物质成本，也包括精神等其他成本。监督反馈就是要“建立一个行之有效的监督体系，可以将协商的全过程透明地展现在公众面前”[20]，以防止协商引起争议或暗箱操作，并能保证决策后的继续协商。因此，包括成本核算在内的可行性分析以及协商过程透明化的监督反馈机制，是协商民主的内在诉求，也是协商民主的程序正义之一。

四、结语

听证制度的理论与实践有力的推动了协商民主的广泛多层制度化。不管是成功的听证还是不完美的听证，都是协商民主的发展动力和营养来源。随着经济社会的发展，听证制度也有了进一步的实践创新，社区听证[21]、网络听证[22]、模拟听证[23]、“听证监督团”[24]等不同类型、不同载体的听证活动在化解社会矛盾，保障人民权益，培育公民社会，拓展人民民主的同时，也给了协商民主的发展以新的经验和启示。新时代，以听证制度为代表的协商活动会随着其不断的探索和创新而得到不断的发展，并推动我国社会主义协商民主体系的不断完善。