《中国共产党统一战线工作条例》修订的重大意义与价值

雷明贵

（湖南省社会主义学院，湖南 长沙 410016）

《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》）于2020年12月21日受权颁行，这既是落实党内法规建设既定议程的常规之举，也是面对严峻复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，最大程度发挥统一战线作用，凝聚人心、汇聚力量的制度实践。此次《条例》修订，坚持了守正与创新的辩证统一，与2015年颁行的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）有着一脉相承的关系，是新时代统战工作的政治保障、组织保障、法治保障，具有重大意义与价值。

一、《条例》修订是全面从严治党、依规治党的一项重要任务

作为党的工作的重要方面，新形势下统战工作面临一系列新情况新问题新挑战，统一战线落实党要管党、从严治党的任务更加繁重和紧迫。《条例》修订是全面从严治党、依规治党的一项重要任务。

（一）《条例》修订是党内法规体系建设的重要任务

在2015年召开的中央统战工作会议上，《条例（试行）》正式颁布，这是中国共产党历史上第一部统战工作的专门党内法规。这部法规是按照有“党内立法法”之称的《中国共产党党内法规制定条例》及《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013－2017年）》既定的要求制定的，而《条例》修订则是《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2018－2022年）》部署的重要内容之一。

党内法规制度中存在的系统性、整体性不足问题，在统一战线制度建设上体现得非常明显。作为重要的基础主干党内法规，《条例（试行）》是在统一战线制度建设明显滞后于实践的情况下及时出台的，回答了“新时代要不要统一战线”“要什么样的统一战线”“怎样坚持和发展统一战线”等重大问题，为新时代统一战线事业的发展奠定了坚实基础。此后5年间，为贯彻《条例（试行）》精神，统战工作有了一系列后续顶层设计和制度实践。2015年召开第六次西藏工作座谈会、第二次高校统战工作会议，2017年召开全国新的社会阶层人士工作会议等，先后就特定领域和党外人士工作进行谋划。此外中共中央先后就民族宗教工作、协商民主建设、高校统战工作、新的社会阶层人士统战工作、侨联工作、欧美同学会（留联会）、社会主义学院工作、参政党建设、民营经济统战工作等出台重要文件。设立中央统战工作领导小组、重视发挥统战部门牵头协调职能等，为统一战线工作的制度化提供了丰富的实践基础。

《条例》的试行和修订，是“依规治党”与“依法治国”相衔接在统一战线领域的重要体现。一方面，正是党的十八大以来就党的制度建设、全面提高党的建设科学化水平的一系列战略部署，《条例》（试行）得以出台。《条例》是党的十八届四中全会部署“全面依法治国”之后公布的首部党的领导和党的工作法规，在《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党政法工作条例》之前。另一方面，《条例》修订是党的十九届四中全会部署国家治理体系和能力现代化，特别是“习近平法治思想”提出之后完成的，是党内法规体系逐步完善的标志之一。

（二）依规治党要求统一战线工作运行科学化制度化规范化

习近平强调，在党内法规制度建设中要按照于法周延、于事简便的原则提高制度制定质量，要立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。《条例》修订正是党内法规体系建设的常规内容之一。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2018－2022年）》提出要完善党的领导法规，坚持党对一切工作的领导，完善党的领导体制机制，改进领导方式，提高执政本领，不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，把党总揽全局、协调各方落到实处，正是在这个规划纲要中《条例》修订被纳入立法工作的重要内容。《条例》修订延续了《条例（试行）》的基本精神，将统一战线工作纳入依规治党的整体框架，使统一战线各方面工作都有切实可行的基本遵循。

依规治党要求统一战线工作科学化规范化制度化。统一战线工作科学化是在把握统一战线内在规律的基础上，“科学认识统一战线性质与任务，科学规划统一战线的大格局，科学优化统一战线的体系”[1]，它包括科学理论指导、运行规律的系统总结等，是统战工作规范化、制度化的前提。《条例》坚持党的集中统一领导、建构大统战工作格局等都是在把握统战规律基础上进行理论创新的成果。统一战线工作规范化是指工作主体、工作内容与工作程序的标准化、可追溯等。包括但不限于“统战工作相关制度的具体化、统战工作条件标准化、统战工作日常管理有章可循、统一战线人才队伍建设正规化及统一战线教育培训全员化等”。[2]《条例》在党外代表人士队伍建设、统战部门自身建设等方面的规定则是从实践创新到制度建设的中间环节。统一战线工作制度化则要求将科学理论的指导和实践经验的总结上升为制度文本，把统一战线的法宝地位转变统一战线的战略安排、体制布局、工作机制与工作手段，形成可以指导实践的科学制度。统一战线工作的科学化规范化制度化是一个有机整体，《条例》修订的重点着力将有助于在三者之间形成正向的内在循环，促进统战工作创新、统战实践总结、统战制度体系建设不断发展。

二、《条例》修订是巩固深化统一战线领域党和国家机构改革精神的重要举措

《条例》是加强党对统一战线集中统一领导的规范化表达。《条例》从统一战线制度、组织、工作格局、工作机制层面落实统一战线领域党和国家机构改革精神，将机构改革所部署的“归口管理”“合并设立”等要求固定为统战工作党内法规，将国家法律政策与党内法规紧密衔接，贯彻落实党对统一战线的集中统一领导。

（一）贯穿了“中国共产党的领导”这一社会主义根本制度的要求

中国共产党的领导是统一战线最鲜明的特征，坚持党的领导是统一战线最根本、最核心的任务，这次《条例》修订最突出的特点就是进一步加强了党对统一战线工作的集中统一领导。《条例》第一条在论及立法目的时，开宗明义第一句话就是“为了加强党对统一战线工作的集中统一领导”；《条例》第二条在阐述统一战线基本性质时，明确提出统一战线是中国共产党领导的联盟；《条例》第三条阐述指导思想和主要任务时，第一句话就明确“在中国共产党领导下”；《条例》第四条首次集中阐述统一战线工作的8个原则当中，“坚持中国共产党的领导”也是位列第一位的原则。

（二）落实了“党的集中统一领导”这一立法目的

统一战线是国家治理体系中必不可少、复杂精巧的内部构成，从加强和完善党对国家治理领导的内在需要来把握《条例》的修订，就可以看到此种修订的内在规定性，既坚持党的领导确保正确的政治方向，又通过党的全面领导这一统领作用的发挥协调处理好方方面面的关系。《条例》第二章第六条新增的规定，更是将党对统一战线工作的集中统一领导落实为“组织领导与职责”，该条明确“加强党对统一战线工作的集中统一领导，确保党在统一战线工作总揽全局、协调各方，保证统一战线工作始终沿着正确政治方向前进。”

党对统一战线的领导还体现在党委主体责任、统战工作领导小组的设立、统战部门职能的进一步明确等各个方面，具体包括“建立健全党对重大工作的领导体制机制；强化党的组织在同级组织中的领导地位；更好发挥党的职能部门作用；统筹设置党政机构”等。[3]《条例》修订中落实党的领导具体表现在：一是明确地方党委对本地区统一战线工作的主体责任。《条例》第八条列明了地方党委的八项具体职责，并明确各级党委（党组）主要负责人为本地区本部门本单位统一战线工作第一责任人。二是进一步规范和明确了统战部职能。明确统战部是党委在统一战线工作方面的“参谋机构、组织协调机构、具体执行机构、督促检查机构”。在统战部职能方面，新增第九项“统筹开展新的社会阶层人士统一战线工作”，新增第十一项“统一领导海外统一战线工作，统一管理侨务工作，统筹协调有关部门和社会团体涉侨工作”，从领导体制上落实了十九届三中全会所部署的党和国家机构改革精神：国家民族事务委员会归口中央统战部领导，国家宗教事务局并入中央统战部，国务院侨务办公室并入中央统战部，对外保留国家宗教事务局、国务院侨务办公室牌子。三是明确中央和地方统一战线工作领导小组的设立与职能。如第七条新增规定，“中央统一战线工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作”；第八条新增规定，“地方党委成立统一战线工作领导小组，组长一般由同级党委书记担任”等。

总体来看，习近平总书记在中央统战工作会议的讲话精神，仍然是理解《条例》修订背景和意义的指南：“做好新形势下统战工作……最根本的是要坚持党的领导，实行的政策、采取的措施，都要有利于坚持和巩固党的领导地位和执政地位”。

三、《条例》修订是新时代充分发挥统一战线法宝作用的必然要求

《条例》是在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，认真总结新经验新做法，着眼解决新情况新问题的基础上完成的，是提高统一战线工作科学化、规范化、制度化水平根本遵循，是新时代充分发挥统一战线法宝作用的必然要求。

（一）契合了新时代的新特征及其对统一战线的新要求

《条例》是“坚持面向新时代全面谋划统一战线发展的基础主干党内法规，是做好新时代统一战线工作的基本遵循”。[4]正是新的时代要求使得《条例》修订具有现实迫切性。

新时代的新特征对统一战线提出了新要求。首先，新时代是时代课题转向的历史时期，《条例》回应了这一新的时代课题。重大时代课题是实践问题的高度概括，是在实践发展中不断涌现出来的。正如习近平总书记在党的十八大上所指出的，“国内外形势变化和我国各项事业发展都给我们提出了一个重大时代课题，这就是必须从理论和实践结合上系统回答新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义”。[5]由此提出的“八个明确”和“十四个坚持”回答了党和国家面临的“时代之问”，也构成统一战线的时代主题。其次，社会主要矛盾的变化，要求统一战线着力服务于平衡与充分的发展。从20世纪80年代的“三步走”发展战略到新时代的“新两步走”战略安排，要求将“新发展理念”的实践方法论贯穿到“五位一体”总体布局的方方面面。《条例》第三条在统一战线的主要任务中增加了“围绕统筹推进‘五位一体’总体布局”。第三，发展“前半程”与“后半程”的系统衔接，要求统一战线持续推进制度性变革。由于中国现代化建设的整体性诉求，根据经济社会发展的实际需要推进国家治理体系和能力现代化已经成为紧迫历史任务。在“新两步走”发展战略下，统一战线要以自身的制度化服务国家治理现代化。《条例》第三条在统一战线的主要任务中增加了“为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化服务”，由原来的“三为”调整为目前的“四为”。此外，中国在世界体系中“历史坐标”的变化，要求在统一战线领域更好地统筹国内与国际、发展与安全。

（二）回应了新时代统一战线法宝作用的新变化

在新时代我们进入新发展阶段，“全面建成小康社会”的任务已经完成，正向“全面建设社会主义现代化国家”转变。《条例》对统一战线“法宝”作用的界定在延续《条例（试行）》的同时也进行了相应调整。在第三个重要法宝的表述上，从原来的“是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法宝”，到“是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的重要法宝”。

一方面，再次确认了统一战线“法宝”作用。“这是深刻总结百年来我们党不断从胜利走向胜利历史经验得出的重要结论，是统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局作出的重大判断，充分表明了统一战线在党的总路线总政策中的重要性。”[6]另一方面，根据时代发展要求对“法宝”作用发挥的语境、重点内容进行了调整。正如十九届五中全会所提出的“新发展阶段”所描述的那样，我们已经处于全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的发展阶段。这个新发展阶段是全面建设社会主义现代化国家的发展阶段，其重要特征是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展，国家治理体系和治理能力现代化不断推进，还是中华民族伟大复兴历史进程大跨越的阶段。

《条例》修订是统一战线回应时代之问，发挥“法宝”作用的需要，是统一战线参与和服务国家治理、助力社会主义现代化国家建设的需要，是不断扩大党的阶级基础、夯实党的群众基础、巩固党的执政地位的需要。