山西省国有林场改革之后遇到的新问题

赵桂兰

(山西省国有林场和种苗工作总站，太原 030012)

国有林场是新中国成立初期建立的林业事业单位，作为中国森林管理、现代林业的重要组成部分，在保护培育森林资源、保障木材供给、维护国家生态安全中发挥着重要作用，也是实施生态修复和建设的重要力量[1]。国有林场改革顺应社会和林业发展要求，是增强国有林场效能、加快生态文明建设的一项重大举措。山西省国有林场主要分布在太行山、吕梁山主脊两侧河流源头、水库周边等生态区位十分重要的区域，林地总面积267.27万公顷、占全省林地面积的31.5%，有林地面积160.4万公顷、占全省有林地面积61.3%；活立木蓄积7 893.0万立方米，占全省活立木蓄积的 71.3%[2]。山西省委、省政府深刻认识“山西之长在于煤，山西之短在于林，山西之少在于水”，在全省推进和实施了国有林场改革，坚持公益性改革方向，严守“保生态、保民生”两条底线，把握“增资源、增活力、增效益”三大目标，在明确功能定位、理顺管理体制、创新管理模式、激活内在活力等方面实现了一系列重大突破，改革主体任务全面完成，取得了阶段性成效[2-3]。至2020年，山西省国有林场改革任务基本完成，但改革之后却遇到了许多新问题，本文在剖析山西省国有林场改革取得的阶段性成效和改革后遇到的诸多难题的基础上，对如何克服这些难题做了一些探索，提出几点对策，希望能为山西省国有林场的改革发展有所裨益。

1 山西省国有林场改革取得的阶段性成果

1.1 国有林场的性质确立和功能定位

2003年，中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》(中发[2003]9号)下发之后，山西省委、省政府随之发出了《关于加快林业发展的意见》(晋发[2005]9号)，明确要求将省直9个国有林管理局及所属国有林场按公益性事业单位管理；各市、县所属国有公益型林场也要按从事公益事业单位管理。目前，山西省已将267家国有林场精简到209家，全部定性为公益一类事业单位，按从事自然资源保护类公益服务的事业单位管理。从2005年开始，省财政将省直9大林局转制补贴经费列入年度财政预算。到2009年已将省直林区111.09万公顷 生态公益林纳入首批省级森林生态效益补偿范围。自此，包括国家天保工程和国家级公益林补偿资金投入在内，山西省省直国有林区林场的财政保障水平已达到全额预算事业单位的70%。市县属国有林场也抓住国有林场改革机遇相继出台了符合当地情况的政策文件。运城市、晋中市、临汾市政府将国有林场纳入县级财政预算管理，晋城市把5.33万公顷国有林场林地全部纳入公益林补偿范围，为国有林场管理开辟了新路。

1.2 国有林场的治理能力和生态功能有了显著提升

多年来，由于国有林场性质定位不准确，山西省各国有林场都面临着管理体制不顺、经营机制不活、政策保障不到位等问题。国有林场定性为公益一类事业单位之后，明确界定了国有林场生态责任和保护方式，理顺了国有林场管理体制，激活了国有林场经营机制，推进了国有林场在政事分开、职工转移就业机制、社会保障体制等方面展开了全面改革。

同时，以“区域封禁，建站保护，远程监控，科学巡检，群众托管，家庭承包”六种管护模式相互结合建立起了全方位立体管护体系。已建成风格独特、功能齐全的森林管护站 602座，拉网2 217 km，配备GPS巡检器2 600多部[2]。以互联网为基础平台建立起了互联网林业管理体系，林场综合管理水平显著提升。以“流域综合治理”和“场外合作造林”内外抓手开展了多项高质量造林工程，近几年每年能完成营造林工程5万公顷以上，达到了“近自然、多效性、可持续”造林成效，国有林场的治理能力和生态功能有了显著提升，基本实现了“造得下、管得住、能发展”的良好局面。

2 山西省国有林场改革后遇到的新问题

2.1 改革方案实施过程可能遇到的问题

《国有林场改革方案》 明确要求在2020年前完成国有林场改革，但是，只有所有县市改革方案通过审批后，改革总体进程才能进入全面实施阶段，即使各县市都能按期审批，但进入全面实施和具体推进阶段也不是一蹴而就，需要进一步攻坚，按步骤实施，层层推进。推动市县改革实施方案出台是推进国有林场改革进程的第一步，也是国有林场改革方案落地实施的关键一步。通过强有力的组织领导和层级政令，各县市的具体实施方案都会按期出台，那么，第二步的关键就是如何落实，落实不了或落实不好都会给国有林场改革带来毁灭性的打击，至少只能停留在文件执行层面，而改革面临的新的运营管理、运行经费、职工转移就业、社会保障等诸多问题如果不能妥善解决都会阻碍改革的进一步落实。

2.2 国有林场改革前的遗留问题

国有林场改革是一项复杂的社会系统工程，涉及到方方面面，虽然山西省国有林场改革取得了重大进展，但还存在许多问题和不足，遗留了许多亟待解决的难题。

首先，要进一步完善配套政策。山西省国有林场虽然在改革后全部定性为公益一类事业单位，但根据国家政策的要求，现阶段只能将多数林场人员事业编制仍定为自收自支或差额编制，没能调整为全额编制，也与职工期盼差距大。改革后管理体制也不健全，主要表现为：林业部门和当地政府在涉及国有林场事务时协调度不够，林场与地方政府的责、权、利不统一，大部分国有林场“收支两条线”难以执行。

第二，要妥善解决金融债务问题，减轻林场经营负担。2016年始，山西省林业厅通过多渠道解决了国有林场大部分金融债务，但还有一些遗留债务问题需要进一步解决和化解。历史金融债务的化解只能是卸掉了国有林场的负担，但经营负担依然沉重，一方面经营性收入来源单一，多数依赖于木材采伐，随着木材市场低迷和采伐配额的减少，林场的收入骤减，入不敷出；另方面，林场经营费用却逐年上升，工资及各类保险费用不断增加，给林场造成严重的经济负担。

第三，基础设施建设严重滞后。山西省国有林场现有等级公路和林道共11 651 km，按林区林道网密度计算只有2.9 m·km-2，远远低于全国平均水平。截至2018年3月，还有30个林场、506个管护站存在吃水困难或饮水安全问题。诸如此类严重滞后的基础建设都急需解决。

2.3 林地权属和侵占问题

国有林场权属自然应当归国有，这似乎是天经地义的事情，但实际情况却相当复杂。在20世纪60年代之前，国有林场土地权属相对明晰，但到了20世纪80年代初，林业“三定”时期，国有林场通过与村民签订长期租用合同，形成了各种复杂的租用承包经营形式，加之在管理过程中出现的各种经济纠纷，林场经营区种地被毁、被占现象越来越严重，过去部分林场实行“谁造谁有”，实际成为“谁占谁有”，林场权属纠纷时有发生，侵占问题严重，难以收回国有林地。有些地方以建设风景名胜区、自然保护区等名义随意划拨国有林场林地，开发建设占用林地比较严重，造成国有林地大量流失。

2.4 职工安置和人才需求问题

国有林场主要分布在条件艰苦的乡镇及边远山区，一方面人员老龄化问题十分严重，部分长期在林区艰苦环境中从事繁重的体力劳动的职工，患有多种地方病或职业病的比例较大，已不能胜任林区的工作，但生活还需妥善安置。另一方面年轻专业技术人才和管理人才极度缺乏，有专业和管理背景的人员难以招聘或很难久留，而有意愿进入林场工作的有志青年却因为不够招收资格进不来。人员断档现象十分突出，而僵化人事关系又不能适应和解决目前人才需求的困局。

3 山西省国有林场改革建议

3.1 抓紧落实改革措施

落实是改革成功的关键。山西省国有林场改革走出的关键一步就是精准定性确立山西省现267个国有林场全部为公益性事业单位，这是山西省委、省政府立足本省国有林场实情，站在维护国土生态安全的战略高度，明确了国有林场的公益性和普惠性特点，抓住了山西国有林场改革的核心和关建，对之后的一系列改革奠定了基础。

紧跟着狠抓落实就成为改革成功的关键。各国有林场及其下属机构必须严格按照中央《国有林场改革实施方案》和山西省委、省政府编制的《山西省国有林场改革实施方案》，明确指定国有林场改革定性——整合——定编——保障——建设——发展的方案线路图，确立落实执行时间节点，采取撤、减、并、合等措施，进一步落实精简机构、整合资源、统一管理、规模经营等各项改革方案。

3.2 坚持制度化和法制化管理

要确保国有林场持久有效的运行和长期发展，就必须坚持制度化和法制化管理。国有林场改革之后，山西省政府先后出台多项政策文件，为国有林场改革的落实和深入提供了强有力的政策支持，但还不够，必须进一步上升到制度化和法制化的层面上进行管理。制度化就是在政策指导下，进行科学编制规划，提出可执行的具体方案，然后形成必须执行的制度，比如，山西省林业厅先后启动起草的《山西省国有林场管理办法》、《山西省国有林(场)森林资源监管办法》、《山西省国有林(场)森林资源保护管理考核办法》和《山西省国有林(场)森林资源有偿使用办法》就是4个制度，必须尽快完成落实。

不仅如此，还有制定有关法律，依法管理才是最强有力的保障，在本次改革中，山西省 委、省政府以国有森林资源为主体，划定永久性生态公益林就是顺应改革潮流、加强国有森林资源保护的法制化措施，对于增强全民的法治意识和生态保护意识，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，加快山西省国有林保护法治化建设和法制化管理具有极其重要的促进作用。

3.3 整合资源优化结构精简机构

在整合资源方面，山西省结合实际，从区位、规模和生态建设的需要出发，做出了撤并小林场、整合重组、合署办公、人员分流等一系列举措，对于整合资源，发挥大型国有林场优势，优化林分结构，精简管理机构，提升了管理效率都十分有效，对国有林业健康、稳定、持续、有序发展提供了有力保障。

在此基础上，还需要做好以下几方面的工作：(1)撤并不是放弃。小林场合并成大林场在管理机构上是减少了，但在林场经营面积、有林地面积、活立木蓄积量都要增加。(2)精简机构不是不管。整合撤并之后，必然面临工作量增加，精简机构的目的是提高管理工作效率，决不能因为管不过来而懈怠不管。(3)大胆创新，激发活力。在营造林机制方面，鼓励职工申报造林，成林后验收收购，逐步探索合作式、开发式、股份式等营林新机制。在利益共享机制方面，为了将小林场合并成大林场，扩大国有林场经营面积，必然涉及到集体林地的流转，在这种情况下就必须创建利益共享机制，实现国家得绿、农民得利双赢局面。在管护机制方面，要创建权属清楚、责任明确、管护有价、经营有利、损失赔偿、长期稳定、充满活力的森林资源管护长效机制。在管理机制方面，要强化目标责任考核，弱化短期年度考核。

3.4 调动社会资源，挖掘国有林场发展潜能

要充分利用国有林场优美的景观资源和丰富的林下资源，积极探索森林资源资产化、多元化经营的路子。引入社会资金、技术和人才，打造以“健康养生、休闲度假、生态旅游、贴近自然”为主题的生态旅游产业、养老产业、绿色食品和道地药品等特色产业，增强国有林场自身造血能力，既要保住绿水青山，也要开发金山银山。在国有林场沿线，建设生态文化宣传走廊和旅游观光入胜口，营造人与自然和谐的浓厚氛围，引人入胜。采取“积极保护、主动开放、全面融合、互赢互利”的态度，把国有林场建设成为一个人与自然和谐相处的物质和精神家园。

同时，还要充分调动社会资源，推行森林资源管护机制和森林资源监管体制。国有林管理机构可以通过招标等方式，雇佣经营公司完成造林、管护、抚育、木材生产等生产任务，也就是说国有林场可以通过市场运作的方式公开向社会出让森林管护服务产品，并建立标准的森林管护购买服务流程和过程全程监督和评估体制，以实现国有资源的效能最大化、利益最大化。

3.5 建立健全完善的国有林场新运作机制

国有林场改革之后，必然会出现这样那样的问题，为此，必须研究制定相关配套政策和具体运作方案，建立健全完善国有林场新运作机制，在新的政策背景下，建立精简高效的管理体系，发挥每个人的能动性；建立完善的财政支持体系，将国有林场事业编制内人员相关经费纳入同级财政预算的同时，还要充分利用适用于国有林场的惠农支农政策；建立合理的融资体系，充分利用社会资金发展相关产业；建立完整的监控监测体系，拓展森林生态服务功能的监测，在省级森林资源监测体系的基础上，进一步建立市、省直林局二级森林资源监测网和重点林业县的三级森林资源监测网，创建森林固碳释氧、涵养水源、保育土壤、净化大气环境、保护生物多样性等方面的数据库，为科学决策和森林价值评估提供依据。