吉林省区域建设用地集约利用评价及空间差异分析

陈 思，李淑杰，闫 缨，杨继红，卢晓玲

(1.吉林省国土资源调查规划研究院，吉林 长春 130061；2.吉林大学地球科学学院，吉林 长春130061；3.白城师范学院旅游与地理科学学院，吉林 白城 137000)

区域建设用地属于城市建设用地内涵范围，区域建设用地节约集约利用评价是实现土地节约集约利用的途径，是国家将土地节约集约理念落实到实际土地管理工作中的手段[1].为全面掌握城市土地利用状况，切实提高城市节约集约用地水平，深入落实节约优先战略，原国土资源部于2014年6月24日下发了《关于部署开展全国城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》(国土资函[2014]210号)，决定用5年的时间，开展全国80%的地级市以上城市和60%县级市城市建设用地节约集约利用评价工作[2].对区域建设用地节约利用程度进行研究，为土地利用规划、计划及相关规划的制订提供科学依据[3]，对增加土地利用强度、土地利用效率的提高和土地供需矛盾的缓解有着重要意义；同时还可以满足城市发展需求，推动走节约利用、集约发展、精明增长的新型城市化道路[4].

改革开放以来，吉林省经济总量不断增长[5]，加之近年来在深入贯彻实施老工业基地振兴战略和推进供给侧结构改革中，吉林省正处在经济社会全面发展的战略机遇期，作为国家的农业大省，既要发展经济又要保障粮食安全，走节约集约利用土地的发展道路是必不可少的.因此，挖掘土地利用潜力，强化土地节约集约利用，是实现经济社会的可持续发展必由之路[6].运用科学方法进行建设用地集约利用程度研究，除了可以全面掌握吉林省建设用地现状、布局以及土地利用强度与效率外，还是准确把握吉林省建设用地节约集约利用水平和吉林省城镇化可持续发展的重要手段[7].本文在现有研究的基础上[8-11]，结合吉林省自身情况，对吉林省区域建设用地集约利用状况进行了研究，这也是实行差别化的土地开发策略、盘活低效用地、合理加强土地节约集约利用的重要手段，是提高规划科学性、改进规划操作性的重要方面，更是优化配置城市土地资源，促进城市土地科学、合理利用的重要基础.开展区域建设用地节约集约利用评价研究，探讨如何通过土地利用方式的有效改善，提高建设用地利用效率，实现土地节约集约利用，意义十分重大.

1 研究区概况

吉林省地处中国东北中部，位于东北亚几何中心地带，地跨东经121°38′～131°19′、北纬40°50′～46°19′，东西长769.62 km，南北宽606.57 km，土地面积18.74万km2，占中国国土面积的2%[12]，是国内重要的工业基地和商品粮基地[13].2016年末，吉林省总人口2 645.5万人，全省实现地区生产总值14 776亿元，比上年增长5.07%.

本次研究评价的对象为吉林省内的全部地级市和副省级市，共计8个城市及其下辖各行政单元内的全部建设用地.2016年末，土地总面积为14 787 302.11 hm2，建设用地面积1 006 959.4 hm2.评价对象位置示意图如图1所示.

图1 评价对象空间分布示意图

2 数据来源

研究数据主要为2016年参评城市区域范围数据，主要包括：经济数据、人口数据、土地利用现状数据、土地供应数据，其中经济数据和人口数据主要来源于《吉林省统计年鉴》，土地利用现状数据来源于吉林省土地利用变更调查数据，土地供应数据采用土地市场动态监测与监管系统导出的供地数据.

3 评价方法

本次研究采用多因素综合评价法，通过选择适当评价指标构架评价指标体系，进行指标现状值计算，指标标准化后，分别计算参评城市的区域建设用地节约集约利用分指数、指数和总指数，反映参评城市区域建设用地利用总体水平和区域差异.

3.1 构建指标体系及确定权重

评价指标体系参照《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》，以可持续发展为目标，遵循系统性、层次性、科学性、代表性等原则[14-16]，并结合吉林省自身情况，构建了吉林省区域建设用地集约利用评价指标体系，从利用强度、增长耗地、用地弹性和管理绩效四个方面反映区域用地状况[17-18].

评价指标权重结合吉林省城市建设用地实际情况，采用特尔菲法[19-20]确定评价指标的权重值，经过3轮专家打分，最终确定吉林省城市建设用地节约集约利用状况定量评价指标权重值，结果见表1.

表1 吉林省区域建设用地集约利用评价指标体系和权重

3.2 指标标准化

区域建设用地评价指标标准化，采用理想值比例推算法，公式如下：

式中：Si0为第i项指标标准化值的初始值；ti为第i项指标理想值；ai为第i项指标实际值.

4 评价结果分析

4.1建设用地集约利用趋势分析

从人口发展与城乡建设用地变化匹配程度、经济发展与建设用地变化匹配程度两个方面反映建设用地集约利用趋势[21]，结合建设用地集约利用趋势类型，对吉林省区域建设用地节约集约利用情况进行定性分析.

4.1.1 人口发展与城乡建设用地变化匹配程度分析

总人口与城乡建设用地增长弹性系数(PEI1)为评价基准年之前3年的常住人口增长幅度与同期城乡建设用地增长幅度的比值，反映常住总人口与城乡建设用地变化的匹配程度，结合原始人口数据和用地数据特征，可判断参评城市土地利用趋势，分析结果见表2.

表2 评价单元人口发展与城乡建设用地变化匹配程度

从人口发展与城乡建设用地变化匹配程度来看，吉林省建设用地集约利用趋势总体上不够理想，土地利用趋势类型在参评单元中仅有1个集约趋势型，其余7个为粗放趋势型.辽源市的原始数据特征为人口和用地数据均为增长，PEI1指数为4.52大于1，代表人口增长速度大于用地增长数据，因此属于集约趋势型；其余7个评价单元均为粗放趋势型，其中吉林市、通化市、白山市和白城市是由于人口负增长导致的粗放趋势型，长春市、四平市、松原市是由于人口增长速度小于用地增长速度导致的粗放趋势型.

近年来随着吉林省城镇化步伐明显加快，城乡建设用地面积呈快速增长趋势，但吉林省除了少数几个城市人口缓慢增加外，其他城市人口均为负增长，人口流失严重.未来吉林省土地利用除了走内部挖潜为主、严格控制新增建设用地供应量的同时，结合“增减挂钩”政策，大力实施农村建设用地整治工作外，还应注重吸引外来人口，减缓本地人口流失.

4.1.2 经济发展与建设用地变化匹配程度分析

地区生产总值与建设用地增长弹性系数(EEI1)为评价时点前3年的地区生产总值增长幅度与同期建设用地总面积增长幅度的比值，反映建设用地耗量与城市经济发展的协调程度；地区生产总值与建设用地增长贡献度(ECI1)为评价时点前3年地区生产总值增长量占全部评价对象地区生产总值增长总量的比重，反映在城市整体经济发展中建设用地耗量的贡献匹配程度.通过EEI1和ECI1两个指标及原始数据特征可判定用地趋势类型，分析结果见表3.

表3 研究对象经济发展与建设用地变化匹配程度

根据上述分析，8个参评城市中，长春市、吉林市和辽源市为集约趋势型，其地区生产总值增长与建设用地增长协调程度较高，其发展对我省整体贡献度较高，其他参评地级市的土地利用趋势类型为粗放趋势型.除白城市和松原市，其他地区生产总值增长与建设用地弹性系数均低于我省平均水平，白城市和松原市虽然地区生产总值增长与建设用地弹性系数均高于我省平均水平，但其发展对我省整体贡献度不高.

4.2 定量评价结果

通过计算得出评价指标现状值，根据理想值进行指标标准化处理；采用多因素综合评价法，结合构建的评价指标体系和权重值，计算得出各参评城市的节约集约利用分指数和总指数.通过聚类分析的方法将参评城市集约程度类型划分为3个等级，再通过ArcGIS软件制作出参评城市的集约利用等级空间分布图，结果见图2.

图2 吉林省区域建设用地集约利用评价结果

根据评价结果，吉林省区域建设用地集约利用程度相对较高的有长春市、吉林市和辽源市，集约利用程度一般的有松原市、四平市和白山市，集约利用程度较低的有白城市和通化市.从空间上看，集约利用程度相对较高的长春市、吉林市和辽源市分布在吉林省的中部地区，中部地区包括省会城市长春市，是吉林省的行政中心，区域人口稳定，人口密度相对较高，建设用地地区固定资产投资较大；集约利用程度一般的松原市、四平市和白山市，分布在外围的东部和西部，与中部城市相邻，人口密度相对较低，土地利用强度一般，单位建设用地固定资产投资较低；集约利用程度较低的白城市和通化市，分别位于吉林省的最西部和东部，人口密度较低，建设用地地区固定资产投资较低.土地集约利用程度从空间上呈现从中部向东部和西部递减的趋势，中部地区集约利用程度最高，中部相邻城市集约利用程度一般，外围最西部和东部集约利用程度最低.

5 结论与建议

吉林省区域建设用地集约程度差异较大，集约程度类型主要为I类集约利用类型较高和II类集约利用类型一般两个类型，空间上呈现中部集约利用程度较高、西部利用程度较差的情况，整体呈现从中部向东部和西部降低的态势.提高吉林省区域建设用地集约利用程度，应从以下几个方面着手：

(1) 科学编制规划，合理优化用地结构.在未来的建设用地利用中，需要统筹考虑区域经济差异、合理安排各区域用地，充分发挥中部地区的核心优势，合理利用东西部地方发展特色，综合考虑各区域经济发展水平、区位条件和自然资源条件，相应地制定各乡镇用地标准，有效发挥土地利用总体规划的引导控制作用，结合实际、因地制宜，充分发挥土地利用的规模集聚效应，进一步优化土地利用空间和布局，提高节约集约利用程度.

(2) 加强土地供后监管，有效提高土地供应率.强化建设用地全程监管，完善供地的台账管理.加大建设用地批后实施和市场动态监督管理制度落实力度，强化“征地批后实施信息管理系统”和“土地市场动态监测与监管系统”的管理和应用，落实批后实施情况定期通报和考核评估制度，完善奖惩机制.

(3) 积极稳妥推进城乡建设用地挂钩，提高农村建设用地利用效率.对于低效建设用地中农村建设用地利用低下的问题，采取城乡建设用地挂钩项目实施，通过拆除旧的农村居民点、集中建设农民新居，促进农村人口的集中居住，提高农村人居环境；通过复垦旧的农村居民点，将农村零散、闲置的居民点盘活.既可有效缓解农村建设用地利用效率低下的问题，又可促进的城市土地的有效供给.

(4) 加强盘活存量土地利用，促进低效用地再开发.针对闲置土地和低效建设用地，一方面要健全闲置土地处置机制，在全面掌握存量土地数量的同时，对未纳入储备库的建设用地进行收储，加大储备力度，积极盘活存量土地资源，加大存量建设用地挖潜力度，在土地供应管理中提高存量建设用地比重；另一方面，积极促进城镇低效用地再开发，针对城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的城中村和旧厂房等进行二次开发，对城镇低效用地加大盘活力度，增加城镇建设用地有效供给，提高土地对经济社会发展的持续保障能力.