人工智能辅助地方立法问题研究

□文/陈 肖

（天津大学法学院 天津）

［提要］ 当前，地方立法权限的扩大促使各种地方性法规纷纷出台，对全国各地的地方治理起到促进作用。不过，地方性法规的制定存在着单一性、分散性等问题，从而导致地方立法不够系统和完善。因此，基于人工智能的特性，将其引入地方立法，不仅有助于解决地方立法存在的问题，也有助于地方立法实现高效化与现代化。

一、人工智能在地方立法中的引入

2015 年，十二届全国人大三次会议通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，将立法权限扩大至所有设区的市，随后全国各地纷纷出台各种地方性法规来进行地方治理，但同时也出现了诸多的问题，例如地方性法规不系统，违背宪法等上位法的规定等问题。而地方立法如果能够将人工智能合理应用，则能够解决这些问题。

人工智能应用于地方立法不是简单的将计算机加入到立法工作中来，而是要把大数据、云计算、算法程序集为一体的人工智能应用于地方立法。将人工智能应用于地方立法能够促进地方立法的智能化、现代化，由“互联网+法律”向“人工智能+法律”的方向发展，促使地方立法变得专业和高效。

二、人工智能应用在地方立法的可行性

（一）人工智能应用于地方立法的可行性分析。2015 年3 月15 日，第十二届全国人大三次会议举行全体会议，会议表决通过了修改《立法法》的决定。修改后关于授予设区的市地法立法权这一决定成为引发人们关注的一大亮点。立法权限的扩大使得各地开始纷纷制定各自的地方性法规，与此同时也产生了不少的问题，比如数据混乱不系统、文本杂乱不严谨、条文上下不成体系等问题，这些问题都亟须解决，而人工智能却可以在一定程度上解决这些问题。立法智能化在完善地方立法的过程中可以起到很好的作用，当然这个过程需要耐心地摸索，防止出现不必要的风险。社会的变化必然会带来法律的变化，而人工智能的发展，则也会带来法律的变化，两者的结合是国家信息化建设的必然趋势。

对于地方立法与人工智能的结合来说具有相当的合理性，其合理性主要体现在以下方面：一是地方工作的现实需求。我们都知道当今社会是一个信息爆炸的社会，便利的互联网、频繁的社交活动等各种信息猛增，这导致地方在立法过程中会存在很多机械重复的工作，比如各种信息的检索和校对以及过滤等工作，这些工作都需要长期机械地重复，并且花费了特别多的精力，这让很多立法工作人员感到难以承受。以法律法规审查为例，我国现行有效法律270 多件，行政法规700 多件将近800 件，地方性法规12，000 多件等等，面对如此多的文件，立法工作人员需要耗费大量的时间来做这些工作，而这样导致的另外一个问题就是，很多地方在面对如此多的工作时只进行备案而忽视或者取消了审查环节，这将严重影响整个法律体系的系统性和严谨性，也会影响到法律的完整和权威。二是人工智能与地方立法的结合是国家信息化建设和立法智能化的必然趋势。因为科技的发展最终都是要服务于人类和社会的，人工智能也一样。国务院2017 年出台的《新一代人工智能发展规划》中就表示，人工智能不仅是社会发展的动力，还会给社会的发展带来新的便利和机遇。

（二）人工智能在地法立法中的具体应用。为了实现立法智能化，将人工智能应用于地方立法的各个方面的工作亟须提上日程，以便解决复杂繁重的地方立法工作，特别是针对备案审查制度，有待解决。具体来说，可以将人工智能在地方立法中应用于以下几个方面：

1、立法资料的检索、收集与整理。人工智能本身具有强大的处理功能，它能够对各种数据进行快速整理并归类，能够对一些数据精简，还能够将重复的数据删除、压缩。在立法的每个阶段，对资料的检索都是必不可少的工作，如果能够高效地进行检索，并进行收集与整理，这不仅将大大减少立法工作者在这些工作上的精力，能够将更多的精力放在更需要的地方，而且能够使得资料的收集与整理更加的准确。以案例检索为例，立法工作往往需要参考大量的实践案例，但是每个领域基本上都有成百上千甚至上万的案例，从每个案例中挑选出对立法有用的文本和材料更是难上加难。人工智能具备数据和材料的识别、提炼、整理功能，可以轻而易举地将所需案例资料进行归纳整理。因此，在现代社会，利用人工智能进行立法资料的检索、收集与整理是十分高效的。

2、立法大数据分析和论证。人工智能在对相关资料和数据进行整理和收集后，可以继续对这些数据进行分析，并结合对社会立法需求的判断，进行立项论证，这对于立法预测以及立法规划都十分重要。随着社会的不断发展，立法预测显得尤为重要，如果能够准确预测当下或者未来的一些立法需求，那么将极大减少立法工作量，并且能够快速迎合社会发展需求。地方立法机关往往由于本身能力、水平和资源存在一定程度上的差异，对于立法立项论证的科学程度参差不齐，很容易导致立法规划和相关法律文本不符合社会发展的需求，不具有必要性和可行性。而人工智能的加入，可以对大数据进行分析和论证得出结论，进而推断出哪些地方立法是亟须制定和调整的。因此，人工智能对立法大数据的分析和论证，能够预测社会的发展趋势，并满足相关立法需求。

3、法规文件的公开和草案意见的征集。随着信息公开的呼声越来越高，相关立法机关也亟须解决这一问题。目前存在着一些问题，比如立法公开程度不高、立法草案意见的征集渠道不完善、相关回应机制不健全等。而人工智能的引用将会在很大程度上解决这些问题，并能够完善相关制度，提高公众参与感。首先，人工智能可以为地方立法建立完善且畅通的意见征集渠道，可以将各种立法信息公布于各种平台，比如微博、微信、抖音等，同时开通和开放留言系统，使得人们更好地参与进来。其次，立法意见征集渠道的畅通将会使得立法信息能够及时为公众所知，提高公众的参与性，同时也减少了公众参与立法的成本，这样才能听到公众不同的意见，才能制定符合社会发展的法规。最后，人工智能能够极大的提高立法意见整理和回应的效率。毕竟我国拥有14 亿人口，提出的立法意见自然不在少数，提出意见的方式也很多。面对大量的立法意见，立法工作者根本无法高质高效地进行处理。目前，全国各地已经有部分地市开发了立法意见征集系统，但仅限于意见征集，之后还需要将该系统进行升级，使其能够对意见进行整理和分析，并给公众作出回应。因此，人工智能对于法规文件的公开和草案意见的征集存在的问题予以改善。

4、辅助制定立法草案。目前，地方立法权限的扩大，使得各地开始制定相关的地方性法规来管理和促进地方治理，地方性法规开始逐渐增多。而地方立法能力和水平受限，各种法律文本也均是人为校对，这使得很多地方性法规的内容出现结构混乱、文字错误、与上位法重复和冲突等问题。第一，在文本结构方面，地方进行立法时，可能为了形式上的好看，以及与其他地市的攀比，对于文本章节和字数盲目的增加，过于在意形式表面，而忽视了真正的社会问题，导致文本结构混乱。第二，对于文本的句式和文字方面，地方立法常常出现句式文字错误、表达不当等问题，单纯人工去处理这些问题，不谈精力，任何一个人都会犯错，何况面对的是成千上万的条文，这个难度显而易见。第三，与上位法重复和冲突经常出现于地方立法实践中，其中存在的问题之一就是对相关内容的照抄照搬，这对立法资源是极大的浪费。而人工智能应用于地方立法，它能够对文本结构进行自动校对，减少地方性法规出现结构问题；能够对相关法律条文错误的句式和文字进行纠正，减少出现词不达意，让人难以理解的问题；还能够通过对上位法的分析来对地方性法规进行校对，减少出现与上位法重复和冲突的问题。当然，人工智能不仅能解决如此多的问题，而且还能够高效率地完成，这是人工不能比拟的。因此，地方在制定立法草案时，可以应用人工智能来进行辅助，解决草案起草的各种问题，完善地方立法工作，提高立法效率。

5、立法评估与备案审查。立法评估的工作对于我国来讲还处于起步阶段，而评估主体过于单一，资料收集、整理与分析困难，形成的评估报告形式过于老套这些问题亟须解决。就评估主体而言，由于地方在进行立法后，通常都是内部会议进行评估，往往反映不出民众的期待，缺乏真实性与客观性。而人工智能能够将立法内容送达各个平台以及公众个人的终端，这将大大增加公众对于立法评估的机会，使得地方立法更加的科学理性、客观真实。就资料收集、整理与分析方面而言，目前采取的调查问卷、听证会等方式过于陈旧，不仅耗费人力物力，而且得到的意见也不具有代表性。而人工智能可以从收集对象和收集方式上进行扩大，可以将获得的资料数据进行全部整理分析归类，这样可以更加真实有效。就评估报告的形式而言，地方往往都采用纸质文本，不够直观，不能让人更好地理解立法内容。而人工智能却可以自动生成各种表格、图像、模型，将法律文本可视化，能够让人更容易对其内容进行理解。

法规的备案审查目的是审查地方性法规是否违反宪法和相关上位法的规定。而我国在备案审查制度方面的问题主要是比对工作比较困难，比对时间过长。据了解，在过去，一名审查工作人员对一个规范性文件进行审查大概需要花费一周的时间，可想而知，人工比对有多费时费力。立法机关总被诟病的“只备案不审查”的问题，很多时候也是因为没有足够的人力和时间去进行审查工作。而人工智能的加入，既能确保备案审查的准确性，还能够大大提高备案审查工作的效率。

三、人工智能应用于地方立法风险防范

毫无疑问，人工智能能够提高地方立法工作的效率，完善地方立法工作的各个方面。但在带来极大便利的同时，也会带来一些问题，比如人工智能产生的伦理道德问题、人工智能过度参与地方立法的问题、人工智能立法程序的选用标准问题等等，这都需要制定相应的规制措施来规范人工智能在立法方面的应用，不能任由其发展。

（一）确立人工智能地方立法的“辅助原则”。人工智能对于地方立法而言毕竟是一个立法工具，只能用来辅助，不可能将所有的立法工作都交给人工智能去做。人工智能的定位应当是一个“辅助工具”，不能过度依赖人工智能。人工智能在地方立法工作中得出的成果和结论只是给予立法工作者的参考，最终还是需要人来把关。因为人工智能可能会得出违背道德、破坏价值观或阻碍社会发展的结论，这样的立法内容是肯定不能接受的。应当把人工智能在地方立法工作的范围进行限定，主要集中在一些繁琐、效率低的工作中，比如资料检索、整理等工作。而那些主观性比较强的工作，比如拟定立法文本等工作则需要相关立法工作者人工进行。人工智能的应用有时也会涉及到效率与价值的冲突，这是人工智能不能够平衡的，这需要人来寻找其中的平衡点，这样才能让人工智能在地方立法工作中发挥最大作用。

（二）确定和完善人工智能地方立法程序的选用标准。人工智能立法程序的选用会影响地方立法的质量，因此选用标准的制定也尤为重要。2016 年12 月27 日发布并实施的《国家网络空间安全战略》明确了“关键信息基础设施”应根据我国的《国家网络空间安全战略》和《网络安全法》来进行保护，其中就涉及到了“关键信息基础设施”的选用标准问题。比如在《网络安全法》中就规定，按照国家对网络关键设备和网络安全产品的强制性要求，若要对相关设备和产品进行销售或提供，必须由具备资格的机构认证合格或符合要求。当然，各地在选用人工智能立法程序时，要考虑各地的实际情况，选用符合自身的人工智能立法程序。

（三）限制人工智能地方立法程序的算法。人工智能不仅是一个简单的程序，它是由大数据、云计算加上算法程序三者构成，而算法是人工地方立法程序的一个核心，当人工智能应用于地方立法时，算法将会影响到立法工作的各个环节。纯粹的算法中立并不可取，我们不能任由人工智能运行发展，需要对其进行限制。首先，地方立法工作最重要的是合法，它不能违反宪法和上位法的规定，地方立法工作进行时要以此为依据。比如，将宪法、法律等录入人工智能地方立法程序；再比如将立法解释、司法解释等录入该立法程序，这样使得地方立法具有合法性。其次，每个事物都有其两面性，对于人工智能地方立法程序也不能过度限制，应当从中寻找一种平衡。如果该程序在运作过程中产生了一些违法违规问题，道德价值问题，那么应当建立一种多元治理的模式。目前，人工智能地方立法程序的规制主体是地方立法机关，而如果个人、社会、相关部门能够在一定基础和范围内作出相关决策，共同解决公共问题，可有效防止算法程序的不合法、不合理处理决定的发生。当然，无论是一味地追求法律价值的公正或效率，还是旨在兼顾公正和效率的融合，都应该尽量使其平衡，对算法的限制便是如此。

四、结语

随着社会的不断进步，各方面对科技的要求也越来越高。而地方立法面对的是日益复杂和繁重的工作，尤其在备案审查方面，亟需将人工智能应用到地方立法工作中去。不得不承认的是，人工智能是一把双刃剑，但科技不就是如此吗？我们要将人工智能在立法工作的各个方面进行运用，在合理合法的范围内，将其发挥出最大的功效，辅助地方立法的工作，从而推动社会的进步。