广西贫困地区公共文化服务体系建设研究

（广西壮族自治区民族文化艺术研究院，广西 南宁 530022）

《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》提出：“构建中国特色现代公共文化服务体系、实现基本公共文化服务标准化均等化，最艰巨最繁重的任务在贫困地区。”作为“老、少、边、山”典型的贫困地区——广西，推动贫困地区公共文化服务体系发展，是促进广西实现公共文化服务均等化、增强贫困地区群众幸福感的关键途径，也是助力广西打赢脱贫攻坚战、实现全面建成小康社会目标的重要举措，对推动广西经济、政治、社会全面协调可持续发展有着重大意义。

一、广西贫困地区公共文化服务体系建设现状

（一）广西贫困地区概况

广西是全国脱贫攻坚的主战场之一，贫困发生率高、深度贫困人口多、脱贫难度大。截至2015年底，广西尚有452 万贫困人口、5000 个贫困村、54 个贫困县，其中包含28 个国家扶贫开发工作重点县和21 个自治区扶贫开发工作重点县。经过几年努力，广西取得脱贫攻坚决定性进展，2019 年实现125 万建档立卡贫困人口脱贫、1268 个贫困村出列，21 个贫困县脱贫摘帽，农村贫困发生率下降到0.6%。今年是打赢脱贫攻坚战的收官之年，广西依然面临艰巨的脱贫任务，并逐步从脱贫攻坚向乡村振兴过渡。

（二）取得成就

1.公共文化设施网络覆盖完善。全区现有115个公共图书馆、124 个文化馆、1174 个乡镇综合文化站，12322 个村级公共服务中心。2017 年以来，广西按照“六个一”（一栋文化综合楼、一个篮球场、一个戏台、一个文化宣传栏、一支文艺队、一支体育队）的建设内容，统筹组织、宣传、体育、文化、科技、卫生等多部门资源，在农村开展文化基础设施建设，为基层群众搭建起公共服务平台。目前全区已建立起市县有图书馆、文化馆，乡镇有综合文化站的公共文化设施网络，为基层群众提供零门槛开放和免费基本服务。

2.基层农村文化建设得到全面改善。自2009年以来，广西共投入26.31 亿元，建设起12322 个村级公共服务中心，覆盖全区86%的村，覆盖率位居全国第10 名。整合投入贫困村资金12475 万元，安排贫困村建设点499 个，有效助推脱贫攻坚工作，全区贫困村村级公共服务中心项目覆盖率达89.56%。2019 年自治区财政安排经费2 亿元，注重资源向贫困地区倾斜，实现全区5000 个贫困村村级服务中心基本覆盖，创造了国家认可的西部地区建设基层公共文化服务体系的“广西经验”。

3.文化惠民活动深入基层。2018 年广西“戏曲进乡村”活动全年总计演出10984 场，观众总数达446 万人次，地方经费累计投入749 万元，共有1177 个戏剧院团参加活动，演出惠及917 个乡镇，覆盖率73%；惠及6318 个村，覆盖率52%，让人民群众更好、更便利地享受文化改革成果。全区群众性文化活动以全民艺术普及为核心，以各地域特色群众文化品牌为依托，将优秀传统文化、民族特色文化、非遗技艺等融入群众性文化活动中，形成“一市一品”“一个核心、四方驱动”的格局，发挥出区域文化优势，打造全国特色文化品牌。

4.国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作成效突出。来宾市、玉林市、防城港市入选为国家公共文化服务体系示范区创建城市，罗城仫佬族自治县、柳州市鱼峰区、桂林市临桂区、柳州市柳南区、北海市入选为国家公共文化服务体系示范项目创建城市。其中防城港市的“国门文化工程”项目以“五缘促五化”和“边山海湾民”特点成功打造了5 个公共文化服务示范带，在全区起到了示范作用。

5.公共文化精准扶贫取得阶段性成果。近年来，广西在建设和完善农村公共文化设施的基础上，打造符合乡村振兴战略目标和适合地区实际的农村文化扶贫工程。在农村地区积极实施“文化致富工程”，开展农村“两委培训”和基层文化骨干培训大行动，充分利用民族文化资源和非物质文化遗产项目，大力开展公益性文化服务和培训辅导，培养起大量的农村致富带头人和经济能人，对提高农民素质、促进农民脱贫致富、保护民族民间文化、开发文化资源潜力、改善当地文化环境等方面起到了良好的示范带动作用，让基层群众既富了“脑袋”又富了“口袋”，取得了文化扶贫的实效。

（三）发展机遇

1.国家政策的出台提供了重要保障。国家相继出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》等重要性文件，确保推动贫困地区公共文化服务体系建设跨越式发展，实现到2020年全面建成小康社会的目标。广西积极落实相关文件重要精神，统筹各级政府部门，加大对贫困地区的政策和资金支持力度，推动广西基本公共文化服务标准化均等化。

2.公共文化服务地位进一步凸显。随着经济进入新常态，经济结构深度调整，发展动力加快转变，公共文化服务在推动经济社会发展、维护社会稳定、丰富基层群众精神文化生活、促进乡风文明和谐的地位得到进一步凸显。

3.公共文化服务需求更加旺盛。随着经济社会不断发展，广西收入水平由低中收入向中高收入跨越，居民消费结构转型升级加快，基层群众对精神文化生活的渴望日渐增长，对公共文化服务的需求增加。

4.科技创新为公共文化服务体系建设带来新动力。新一轮科技变革和产业变革，互联网、大数据、云平台等信息技术快速发展，很大程度上有利于促进公共文化资源有效整合，推动公共文化供给方式和服务模式不断创新，增强公共文化服务体系建设内生动力。

二、广西贫困地区公共文化服务体系主要问题及原因分析

（一）主要问题

1.发展不均衡。广西虽然在公共文化服务建设领域取得了一系列成就，但由于起点低、基础薄，仍存在着发展不均衡的问题，具体表现为与发达地区之间、城乡之间的区域性差异。对比广西与广东两地的公共文化基础设施建设情况，目前广西共有公共图书馆115 个，文化馆124 个，乡镇综合文化站1174 个，博物馆251 个；广东省共有公共图书馆137 个，文化馆146 个，乡镇综合文化站1594 个，博物馆177 个，两地差距明显。其次在本地范围内，单就公共图书馆一项而言，南宁市3071.52 千册图书总藏量远超过百色市1988.44 千册和河池市1260.91 千册的总藏量。同时，在部分少数民族地区和边疆贫困地区，例如龙胜各族自治县、那坡县等，公共文化设施覆盖率和服务能力与发达城市的差距也十分明显，文化资源配置严重失衡。

2.居民参与程度较低。公共文化服务是丰富基层群众文化生活，改善文化民生的重要举措。群众参与程度是衡量公共文化服务水平的一项重要指标。举公共图书馆为例，2016 年广东省公共图书馆总流通人次达到8335 万人次，2017 达到9147万人次，涨幅812 万人次。对比之下，2017 年广西公共图书馆总流通人次达到2344 万人次，相较于2016 年的2067 万人次增加了277 万人次，而2015 年广西公共图书馆总流通人次为2065 万人次，仅比2016 年增加了2 万人次。此外，2016 年广西公共图书馆图书外借册次比2015 年减少了13万册次。由此可见，居民对公共文化服务参与程度较低。不仅参与频次较低，而且所能理解和享受的公共文化服务类型也十分有限，对教育性、发展性的文化服务项目和活动参与程度更低。总之，贫困地区居民对公共文化服务的参与感较弱，公共文化活动氛围有待进一步营造。

表1 广东与广西图书馆利用情况对比（2015-2017 年）

3.建设进程缓慢。贫困地区的公共文化服务体系建设相较于发达地区具有更高的难度系数，从而导致建设进程呈现出缓慢发展的趋势。

2019 年全区村级公共服务中心覆盖率为86%，尚有2119 个村未建有村级综合性文化服务中心。国家和自治区全面建成小康社会和乡村振兴监测指标要求村（社区）综合性文化服务中心覆盖率≥95%，因此距离2020 年实现95%以上或全覆盖的目标还有一定的差距。在全区14 个设区市中，有村级综合性文化服务中心固定配套资金的有9 个市，但配套金额普遍偏低，且没有建村级综合性文化服务中心的村多位于偏远山区，单靠自治区财政每年补助的25 万元无法满足建设需求。

此外，广西还有575 个乡镇综合文化站尚未达到国家三级站的最低标准，占全区乡镇综合文化站总数的49.23%，标准化均等化建设任务还十分艰巨。在具体实施过程中，由于资金、人才队伍及发展环境等多方面的局限，贫困地区在配置公共文化资源和普及公共文化服务网络的过程中也同样存在建设进程缓慢的问题。因此，有必要对当前公共文化服务体系建设的薄弱环节和突出问题加以分析，从而推动广西贫困地区公共文化建设跨越式发展。

（二）原因分析

1.缺乏资金投入长效机制。

（1）财政资金支持力度有限。公共财政是支持公共文化服务体系建设的主要经费来源。随着经济的发展，财政收入的增加，广西逐渐加大对公共文化财政支持力度。但文化部门获得的财政拨款常规性的为场馆免费开放、偶然性的为具体项目建设的专项资金，资金投入缺乏长效性。常规性财政拨款金额有限，公共文化机构服务职能范围受到资金不足的限制。如三江侗族自治县图书馆，每年有免费开放资金20 万元，用于维持图书馆开展活动、举办培训、更新图书资料以及图书馆日常维护和管理等多方面，并不足以支持图书馆数字信息共享平台建设。偶然性的资金主要是源自政府从上而下建设规划拨付的项目资金，一般用于基础公共文体设施建设，建设完毕后，由于缺乏可持续的活动资金、服务资金，多数文体设施存在不同程度的闲置，降低了公共文化服务效能。

（2）对社会资金吸引不足，过度依赖政府财政投入。由于广西自身财力弱，社会资金吸引力小，公共文化服务体系建设过多依赖政府财政投入。根据《广西统计年鉴2018》，1995 至2017 自治区各文化单位（包括艺术团体、四馆一站）财政补助收入占历年总收入80%以上，即便财政补助逐渐提升，年总收入支出差仍只是基本保持平衡。自治区财政拨付和县级财政配套是绝大多数基层公共文化建设主要资金来源，社会资金投入仅占小部分比例。

（3）缺乏制度保障，督查工作不足。由于对公共文化服务重要性认识不足，部分政府部门对公共文化机构的扶持资金和具体公共文化服务项目的建设资金缺乏完善的财政监督检查和审计、稽查等制度。尤其在乡村振兴战略提倡资源整合、统筹建设的背景下，一些部门争先在村级综合性文化服务中心门口挂牌，在恭城瑶族自治县某村级公共服务中心门口甚至出现悬挂十几块牌子的现象，暴露出多头建设、各自为政、统筹不均等问题。

2.政府供给与群众文化需求错位。

（1）对贫困地区具体情况和群众文化需求缺乏深入了解，单纯以扩大供给的方式推动文化发展。不同的贫困地区在自然条件、经济发展等方面存在着各种各样的差别，并不单单取决于该地区群众的文化消费意愿和能力。一些贫困地区文化部门在建设过程中不考虑本地区实际情况和群众诉求，盲目跟风建设、推行公共文化项目，重“量”不重“质”，重“过程”不重“结果”，导致公共文化项目规划同质化，文化资源利用率不高，无法真正满足群众的精神文化生活。

（2）部分地区公共文化服务供给“一刀切”，公共文化服务和产品供需错位。部分地区公共文化建设项目以“一刀切”的方式实施，导致一些服务措施出现“消化不良”的现象。以配送流动舞台车工程为例，国家为解决农民看戏难问题，在各贫困地区推广流动舞台车下乡服务。这项服务在大部分地区受到了基层群众普遍欢迎，但像在三江侗族自治县、龙胜各族自治县这样地处高山、交通条件相对不便的地区，地理环境因素严重制约着流动舞台车的推广，还对该地区群众出行造成不便。

（3）社会力量参与建设的广度和深度不足。一些文化部门参与公共文化服务建设的意识仍然停留在简单给钱给物的阶段，缺乏吸引社会力量共同参与建设的能力。党的十八大后，广西根据国家相关文件，先后印发了《广西壮族自治区公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》等指导性文件，进一步扩大政府、民间、社会等多元投资渠道。但就现状来看，社会力量的深度参与仍需要进一步增强。

3.贫困地区群众文化成果享有能力弱。

（1）公共基础设施建设滞后，直接影响群众获取公共文化产品和服务的能力。贫困地区严苛的自然条件，严重限制了贫困群众生活生产条件，致使这些地区大多数教育、通信、公共文化等与生活和文化相关的基础设施建设严重不足。2018 年末全国平均每万人公共图书馆建筑面积114.4 平方米，全国人均图书藏量0.74 册，而富川县在每万人拥有公共图书馆实际使用面积和人均藏书量方面，均低于全国平均水平；乡镇文化站方面，富川县平均每个乡镇约2.2 万人，但乡镇文化站平均面积仅为300 平方米，文化站规模仍待提升。

（2）贫困地区经济条件落后，制约文化享有能力。根据国家统计局统计结果，2018 年我国人均GDP 达到6.46 万元，广西人均GDP 达到4.15 万元，位列全国各省排名第28 位，贫困地区经济发展水平更是远远低于全国平均水平。在落后的经济条件下，一方面，贫困地区的群众用于享受公共文化服务的闲暇时间将被用于进行生产以改善经济条件；另一方面，受收入水平和生活水平限制，贫困地区的居民更关注柴米油盐等基本生活内容，很大程度上削弱了文化发展的内生动力，影响公共文化服务体系建设的效果。

三、广西构建贫困地区公共文化服务体系对策建议

（一）完善设施网络，加强数字化建设

公共文化基础设施是公共文化服务的先决条件。针对广西贫困地区公共文化设施不完善的问题，应加强对公共文化服务设施网络的建设，推动公共数字化发展。

根据基本公共文化服务设施的国家指导标准和广西实施标准，因地制宜地推进贫困地区公共文化设施建设。通过固定场馆、流动设施有机结合、相互补充，进一步完善公共文化服务设施网络，全面有效覆盖服务人群。已达标的公共图书馆、文化馆和乡镇综合文化站要在设施环境、服务内容、服务手段等方面进行质的提升，未达标的可通过公共文化服务、乡村振兴等相关政策进行改扩建，基本实现每个村建有综合性文化服务中心，有条件的贫困地区普及流动文化车，实现流动服务常态化。加强大数据、数字多媒体等技术在贫困地区公共文化机构的运用，利用数字化技术打破距离的障碍，将公共文化服务送到“最后一公里”。

（二）增强发展活力，提升群众参与度

《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》指出要“着力提高人民群众文化参与度，提升国民素质和社会文明程度，促进人的全面发展”。针对群众参与度不高这一当前各地区公共文化服务体系建设所面临的难题，需要提供群众真正需求的文化内容，鼓励群众发展喜闻乐见的自办文化。

在坚持群众主体地位的基础上，对广西贫困地区公共文化服务供给展开专项调查，列出符合群众需求的公共文化建设项目清单，建立全面系统的群众文化需求信息档案，切实了解群众实际的公共文化内容偏好、参与目的和影响因素，从根本上满足贫困地区人民的文化需求，推动文化精准建设。推进政府向社会力量购买公共文化服务机制，探索多样化的服务方式，如发放文化演出惠民卡、送戏下乡等，丰富公共文化服务内容和手段。

实施自办文化扶持工程，激发群众自主参与热情。通过深挖当地特色民族文化资源、弘扬地方民俗节庆文化，培养一支民族民间文化传承队伍，扶持一群群众文化组织，打造一批地方文化品牌，增加群众的文化参与意愿和活力，使其真正体会到公共文化服务带来的幸福感和满足感。

（三）加大财政投入，吸引社会力量投入

随着公共文化服务体系建设不断向前，现实需求与资金供给不足之间的矛盾日益凸显。中央和地方应加大财政投入力度，确保贫困地区公共文化服务体系建设持续稳步推进。中央财政转移支付应随着广西实际的公共文化服务体系建设内容、范围、服务人次的增加适度加大财政投入力度。广西财政应通过进一步转移支付对贫困地区基本公共文化服务项目予以更大力度的资金补助，建立贫困地区公共文化建设财政投入稳定增长机制，完善资金投入分配结构，促进免费开放经费投入机制的制度化、常态化。

在以政府为主导的基础上，吸引和鼓励企业公司、社会基金、民间组织等社会力量投身到公共文化服务体系建设中来，依靠市场机制来实现公共文化的生产与供给，运用公益众筹、公益创投等模式，促进公共文化服务体系建设主体多样化和社会化发展。

（四）加强文化帮扶，深入开展文化交流合作

由于贫困地区经济水平、社会发展等因素限制，公共文化发展水平长期滞后于发达地区，可以通过文化帮扶的方式，促进地区间文化交流合作。建立文化帮扶工作机制，充分发挥群众团体和社会组织在扶贫开发中的作用。对于集中连片的贫困地区，可建立起协作机制，推动公共文化设施、民族特色资源、特色文化产业及文化品牌等协同共建。

拓展交流渠道和平台，加强贫困地区与国内发达地区及国际边疆地区的文化交流合作，推动建立地区间文化合作项目，以发达地区先进经验带动贫困地区优秀文化资源的产业化发展。

进一步实施文化人才帮扶计划。每年选派一批优秀文化工作者到贫困地区进行工作、提供服务和开展培训，对深度贫困地区实行重点帮扶，培养起一批熟悉业务、素质优良、负责担当的文化志愿者队伍。