重大突发公共卫生事件中政府信息公开的优化探寻

刘学涛

（中央财经大学法学院，北京100081）

2020 年年初，一场突如其来的疫情肆虐着神州大地，人民健康承受着严峻的考验［1］。之后，世界卫生组织将这种新发现的病毒命名为COVID-19，中文名称为新型冠状病毒肺炎（简称“新冠肺炎”）。此次疫情从发生后短短不到半个月时间，迅速波及全中国，并逐步发展成为全球范围的重大突发公共卫生安全事件。为此，2020 年1 月20日，国家卫生健康委员会将新冠肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病。基于事态的严重性，且由于在世界多国均发现新冠肺炎确诊病例，世卫组织于2020年1月31日将该事件宣布为国际关注的突发公共卫生事件（简称“PHEIC”）。信息公开是建立权利充分得到保障的社会必不可少的前提，信息公开在此次新冠肺炎防控中有着弥足珍贵的意义。疫情之下，如何通过政府信息公开，充分保障公众知情权，避免造成不必要的恐慌，提升疫情防控措施的实施效率是疫情应对中需要重点关注的议题之一。

面对疫情“大考”，为深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，贯彻落实关于广大科技工作者要把论文“写在祖国的大地上”，把科研成果应用到战胜疫情中的重要精神。为此，通过此次疫情，本文进一步反思了重大突发公共卫生事件中政府信息公开存在信息公开机制不完备、公开披露不及时、政府对谣言流言处置不当等问题。为了更好地完善我国的法律制度，对于政府信息公开存在的问题期冀通过依据法律规定依法公开、增强民众所需主动公开、服务社会稳定及时公开、考虑国家发展按需公开进行优化。本文将着重对此问题进行初步性分析与尝试性回答。

一、重大突发公共卫生事件中政府信息公开的理论基础

2020年2月5日，中央全面依法治国委员会召开第三次会议时强调要“全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障”，要求“各级党委和政府要全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平”。2 月14 日，在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记又把完善重大疫情防治防控体系机制、健全国家公共卫生应急管理体系作为会议重点。正所谓“紧急不避法治”，在这场“战疫”中，法治作为一种基本的思维方式和工作方式，不仅不应当缺位，还应当被强化。国家在紧急时期的应对机制应当体现法治精神，善于运用法律手段处置重大突发公共卫生事件，这是国家治理体系和治理能力现代化的体现。“法治政府”是近年来的热点话题，而建设“法治政府”的关键就在于要全面推行依法行政，依法行政是对法治政府建设的关键环节和核心所在。其中，政府信息公开是实现依法行政的重要内涵之一，其能充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，是建设“阳光下的政府”的重要内核。

（一）重大突发公共卫生事件之意涵

在我国，突发事件，自古就有，应对突发事件的经验，也是古已有之。在2003 年的非典型性肺炎危机之后，我国开始高度关注应急法制这个领域，并着手制定突发事件应对法规。2005年3月，国务院第83 次常务会议讨论了相关草案，并就草案的有关内容向全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委作了汇报，将法律名称定为“突发事件应对法”，形成了《突发事件应对法（草案）》。该草案于2006年5月31日经国务院第138次常务会议讨论通过，提请全国人大常委会审议。2007年8月30 日经十届全国人大常委会第29 次会议审议通过这部7 章70 条的《突发事件应对法》，于2007年11月1日起施行。这部法律是我国应急法律体系中起到总体指导作用的“龙头法”，它对于各单项、特别的应急法律文件起到指导和规范作用，有利于从制度上预防突发事件的发生，或者防止一般突发事件演变为需要实行紧急状态予以处置的特别严重事件，减少突发事件造成的损害。2006年1 月，国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》认为，“突发事件”是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发事件一般具有突发性、不确定性、危害性、紧迫性、复杂性等特点。就发生领域和影响范围而言，突发事件一般可分为突发私人事件和突发公共事件。《突发事件应对法》第三条进一步明确：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。”

为加强突发事件紧急救援工作，有效地减轻各类突发事件对人民群众身心健康和生命安全的危害，保障社会和谐稳定与经济平稳发展，我国先后用十余年时间形成了从中央到地方，覆盖法律法规、行业规章、规范标准和管理操作等四个层面，囊括各类国家突发公共事件应对和其他突发事件紧急救援的预案和法律体系。经过十几年的不懈努力，我国应急管理能力不断提升。相关法律法规的出台，将政府应对突发事件的各种行为纳入法治化、规范化轨道，对促进政府在非常态管理下的依法行政具有重要意义。在应对甲型H1N1 流感、甲型H7N9 禽流感流行等历次重大突发公共事件和突发事件紧急救援中，初步建立起具有中国特色的应急体系。在现代法治国家，人民应对突发事件的活动及在此过程中所产生的社会关系，理应受到法律的调整，而法律对这些活动的有效调整，就是一个国家的公共应急法制发挥其作用、实现其目的的过程。2020 年发生的新冠肺炎疫情牵动着亿万人民的心，这一重大突发公共卫生事件是对我国重大突发公共事件应急管理机制的一次考验。

（二）重大突发公共卫生事件中政府信息公开的法律依据

在信息社会中，信息的自由流动是整个市场机制的基础，信息就如同阳光和空气一样不可或缺。信息公开、信息透明是现代政府治理体系中非常重要的一个环节。阳光是最好的防腐剂，公开透明是最有效的传播器。在现代社会，人们对信息数据的依赖性越来越高，尤其是在“新冠肺炎”防治特殊时期，疫情相关信息数据的及时公开和开放，能够在保障公众知情权的同时，增强人们对于疫情风险的认识。

国家治理现代化的推进要求建设法治政府、诚信政府、透明政府和责任政府，而政府信息公开，则是建构政府的诚信度、透明度、责任性和法治化的一个有效抓手［2］。政府信息公开是我国行政体制改革的一项重要内容。《政府信息公开条例》的施行对于推进“我国政务公开，保障人民群众依法获取政府信息，促进政府职能转变，建设法治政府”发挥了积极作用。近些年，随着改革的深入和社会信息化的快速发展，《政府信息公开条例》在实施过程中遇到了一些新情况、新问题，有必要作出进一步的修改完善。尤其是步入网络时代后，信息成为社会发展的基础性资源。政府信息公开制度应当在这个进程中扮演重要角色，最大限度地开放政府信息，方便公众自由获取、使用和分享［3］。有鉴于此，我国于2017年6月开始进行《政府信息公开条例》启动修订的艰巨工作。终于在2019年4月15日，国务院公布修订后的《政府信息公开条例》且自5月15日起开始施行。此次《政府信息公开条例》的修订对于我国加快建设法治政府提供了助推器，进一步明确了政府机关的相关职责、权限、范围、内容等，对于我国公民权益的保护进一步提供了法治平台。结合此次“新冠肺炎”防控来说，政府信息公开是我国抗击疫情的关键一环，对于疫情的消除功不可没。《政府信息公开条例》作为法律体系中的统领性文件，其第6条、19 条、20 条均对行政机关应当公开以及公开的具体内容作出了统领性的规定。而具体关于“新冠肺炎”的重大突发公共卫生事件中信息公开的规定，目前主要为《突发事件应对法》第53条，《传染病防治法》第19条、20条、38条、42条、43条，《突发公共卫生事件应急条例》第10 条、11 条、14 条、15条、25 条，《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32 条，《国家突发公共卫生事件应急预案》第3.2 规定、第4.2.2 规定。除了上述有关法律法规和部门规章以外，国家有关部门还进一步出台了一系列相关规范性文件，例如，《突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》《传染病信息报告管理规范》等政策性文件，但是这些规定主要涉及政府和卫生部门内部的信息报送，并不直接涉及对外的信息公开。通过进一步整理可以发现，我国现行的公开主体主要如下：第一，所有行政机关；第二，国务院卫生行政部门；第三，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门；第四，县级以上人民政府。

笔者对上述法律体系进行了全面梳理后发现，当前我国针对突发公共卫生事件与传染病疫情已建立了较为完整的信息公开制度，并对信息披露的主体、内容和法律责任都有明确规定。就信息公开的内容而言，除了疫情本身相关信息（包括性质、原因、发生地、感染和死亡人数及处理措施等）应当进行披露以外，还应当公开疫情的应急和防控预案、监测和预警信息、采取的临时应急措施以及与疫情相关的公共卫生、食品安全和产品质量等各方面的信息以保障公众的知情权。因此，对于2020年年初，武汉市相关负责人在接受央视采访时被问及“信息披露是否及时”回应称，依据《传染病防治法》，地方政府必须经过授权后才可披露，对于这一说法存在明显的法律依据不足且有悖于地方政府作为公开信息主体的法律职责。同时，对于一些地方政府公布信息的内容是否充分、必要、合理也值得商榷，其是否做到了严格按照法律条文所规定的内容进行公示以及是否充分公布与疫情相关的政府信息等值得进一步分析。

（三）重大突发公共卫生事件中政府信息公开的原则

公共卫生领域的信息公开尤其重要。日本学者室井力指出，卫生行政作为“关系到居民生命与健康的时候行政，必须尽可能向居民公开”，公众的公共卫生信息知情权，不仅兼具自由权和请求权的性质，还具有高级形态的生存权和发展权性质。全面推进政府信息公开是推进依法行政工作的内在要求，是服务群众、树立政府形象的重要渠道，是优化政务服务、建设服务型政府的重要手段。

根据《传染病防治法》《突发事件应对法》《政府信息公开条例》《突发公共卫生事件应急条例》等规定，在公布政府信息时应重点掌握以下原则：

1.及时性原则。在重大突发公共卫生事件中，及时的信息公开对于个人来说可以避免恐慌情绪，对于企业来说有助于精准科研数据的掌握，对于社会来说有助于加快解决疫情造成的灾难，让政府部门抓住时机采取正确的应对措施以避免造成更大的伤害。《政府信息公开条例》对其公开时限具有明文规定，但是在疫情面前，时间就是生命，时间就是效率，该日期不能充分保障公众的及时知情权。我们正置身于一个大数据逐渐兴起的时代［4］，在互联网信息传递的高时效性、及时性之下，所谓的及时应当是第一时间，以小时计甚至是以分钟计。

2.准确性原则。在以此次重大突发公共卫生事件引发的危机管理中，政府所面对的往往是极其严峻局面、极其复杂的形势，需要果断采取一切有效措施迅速遏制疫情，最大限度地保障公民人身财产安全，这是法治政府职责和义务所在。错误的信息公开有可能给重大突发公共卫生事件带来灾难性结果。因此，政府部门应该对于公布的信息，收集、制作和发布部门都要进行严格审查，确保信息客观、准确、专业。特别是相关数字等关键信息一定要精准，要有出处，经得起推敲。现阶段无法明确的信息要实事求是注明，不能有误导。

3.合法性原则。法治是一个国家所应遵循的基本准则，法治是国家强大的必然之路。尤其是在新冠肺炎疫情防控这种非常态之下，也应遵守或强调一些基本的法治原则。在公布信息工作中，要做到公开主体、内容、程序、渠道的全面合法。公开单位、对外发布人、发布内容、发布媒介等，既要符合法律法规实体和程序上的规定，也要符合内部分工和职权划分要求。在公布内容涉及单位和个人信息时，要根据《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《政府信息公开条例》等规定，对涉及商业秘密和个人隐私的信息进行技术处理。不能绝对化或片面化“政府信息公开及数据开放对武汉疫情的作用”，必须在维护公民知情权、数据利用与社会整体性利益之间实现平衡。

二、重大突发公共卫生事件中政府信息公开的困境

2020 年1 月20 日，李克强总理主持召开了国务院常务会议，在进一步部署新冠肺炎疫情防控工作时指出，各相关部门和地方政府要“坚持公开透明，及时客观向社会通报疫情态势和防控工作进展，统一发布权威信息。科学宣传疫情防护知识，提高公众自我保护意识”。新冠肺炎疫情暴发以来，党和国家多次强调各级政府要及时准确、公开透明发布疫情，要加强舆论引导，加强有关政策措施宣传解读工作，增强群众自我防病意识和社会信心,但是结合社会生活的实际状况，我们不难发现，此次新冠肺炎疫情防控背后所暴露出政府信息公开仍存在以下需要解决的问题。

（一）政府信息公开机制不完备

公民获知政府信息是一项基本权利，那么向社会公开政府信息则顺理成章地成为政府的一项基本义务。在这个意义上说，政府信息公开与否以及公开程度，实际上已经成为判断政府正当性之基本指标。近年来，随着信息技术的发展，我国政府治理水平不断提升。此次重大突发公共卫生事件也是政府治理能力的一次大考验。个别地方政府在面对疫情时预警意识薄弱、政府信息公开机制仍存在可以完善的地方。我们不可能要求政府在未完全和充分掌握证据的情况下，特别准确地公布相关信息，但是政府在疫情发生后需及时准确公开有关政府信息。同时，公布的前后信息中不能存在差距和出入，否则容易让公众怀疑政府公告的真实性，也可能让别有用心的人利用。尤其如何公开，公开手段、程序等是否妥当，考验着政府社会管理的能力和水平。“公开”意味着“监督”，一双双公众的眼睛盯着政府的手，只有练就一身过硬的管理本领，有着处变不惊的治理智慧，反应迅速、处置妥善，才能更好地践行初心使命，直面重大突发公共卫生事件中的考验。

（二）政府信息公开披露不及时

随着对互联网产业和技术的逐渐成熟，政府已不再是互联网治理的局外者，而是强势地进入互联网领域，并在互联网治理问题上掌握着主导性的话语权［5］。信息公开透明是打消公众恐慌情绪的有效方式。防范谣言，离不开主动的信息公开。公信力是政府的立身之本，政府公信力源于公众的信任。对于重大突发公共卫生事件的进展，政府部门应当始终秉承有一说一、实事求是的理念，及时、全面、客观、准确地公布信息。虽然在顶层设计上国家针对疫情等突发事件已经建立了完整的信息公开制度，但是此次疫情暴发后，武汉市政府仍然存在信息公开不及时导致民众疏于防范、扩大疫情传染风险的行为。在此次事件中，政府掌握的信息最多、最全面、最真实，是引导社会公众共同应对突发公共卫生事件的核心主体，只有政府的声音才能平息公众的恐慌心理，有了及时准确的信息公开，谣言和虚假信息才没有立足之地。

（三）政府对谣言流言处置不当

法治及效率，是现代行政机关作出信息公开决策必须恪守的基本原则［6］。谣言止于公开，政府在面对一些如灾难或公共安全的一些传言时，应该把来龙去脉告诉公众，这既是透明的政府从保护每一个民众的角度应该做的，也是有效地消除传言的最好方式。在信息社会，官方信息能否跑得过小道消息和流言的传播，需要的是政府的快速反应和信息公开的及时、准确。在重大突发公共卫生事件期间，一些反应迅速的政府部门第一时间在网站、公众号建立信息公开专题，成立舆情回应机构，实时通过新闻发布会、权威媒体解答公众疑问，想公众之所想，解公众之所惑，有效地放大正面声音，最大限度地缓解恐慌、维护社会稳定。

三、重大突发公共卫生事件中政府信息公开的优化探寻

政府信息公开是保障知情权的重要途径，公众能借此知道关系到切身利益的事情发生了改变，有利于保障合法权益。及时准确、公开透明发布信息，积极回应社会关切，是此次重大突发公共卫生事件中政府应有的态度。我们在充分肯定重大突发公共卫生事件中政府信息公开在开展防疫工作中发挥巨大优势的同时，也应当正视信息公开在此次实践中出现的诸多问题。应以此次新冠肺炎疫情防控为契机，在今后发生类似的灾难面前，政府信息公开可以从以下方面着手优化。

（一）政府信息公开应该依据法律规定依法公开

公民知情权，这是老百姓的基本权利、政府的义务。《政府信息公开条例》的颁布、施行，更好地保障了公民对公众事务、政府行为的知情权、监督权和参与权，从而为实现宪法确定的“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利，奠定了坚实的信息基础。习近平总书记高度重视重大突发公共卫生事件中政府信息公开工作，多次作出重要指示，要求政府信息公开、透明、及时、准确。我国有关政府信息公开的法律规范和工作要求是明晰的，除了不予公开的政府信息以外，政府信息应当公开。根据我国《政府信息公开条例》之规定，行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制——此即信息协调原则之依据。根据该项原则：一是如果行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，以保证行政机关发布的政府信息准确一致；二是行政机关发布政府信息时必须依照国家有关规定，需要批准的，未经批准不得发布。行政法的首要原则就是合法性原则，依法行政要求严格按照法律规定的方式和步骤。因此，政府及相关行政机关要维护社会公众的知情权，应依法按现行明文规定的要求履行信息公开的职责。

（二）政府信息公开应该增强民众所需主动公开

更加开放的政府有利于落实强化公民权利，倒逼政府官员行为规范，使得政府更加高效、负责［7］。在抗击重大突发公共卫生事件的过程中，政府要通过信息公开保护公众的知情权，建立与公众之间的信任关系，缓解公众因不确定性带来的焦虑感，最大限度地消除谣言传播空间和社会恐慌情绪。除了重大突发公共卫生事件本身相关信息（包括性质、原因、发生地、感染和死亡人数及处理措施等）应当进行公开以外，还应当公开应急和防控预案、监测和预警信息、采取临时应急措施以及相关的公共卫生、食品安全和产品质量等方面的信息，以保障公众的知情权。在现代社会，随着政府职能由政治统治向社会管理与服务转变，行政的方式也由强制或命令转向协商与合作。基于此，政府与社会之间的互信程度，构成了现代行政必须考量的基本因素。在这个意义上说，沟通程度决定了政府与社会之间的信任程度；信任程度又决定了政府与社会之间的合作效果；合作效果则决定了行政目标的实现程度。所以，在现代社会，沟通最好，即政府最好。同时，政府信息公开，不仅是政府及其职能部门的事情，而且涉及与医疗机构等其他社会单位的合作。因此，在具体建构部分，还应注意部门之间的协作，进而使信息公开更为准确。

（三）政府信息公开应该服务社会稳定及时公开

根据我国《政府信息公开条例》之规定，行政机关应当及时地公开政府信息。及时性原则要求：一是政府必须在法律规定的时限内公开相关信息，以确保其所公开信息的有效性；二是因为信息公开迟延或者发布过时信息而对相对人造成不有利影响的，应承担相应的法律后果。政府敢于公开危机信息，主动借助媒体，及时、真实地公开事实，让媒体在传播事实的基础上进行正确的舆论引导，不仅有利于危机事件的解决，而且有利于维护政府形象，有力提升政府的公信力。面对来势汹汹的重大突发公共卫生事件，权威信息发布的缺位、失位、错位，极有可能会误导公众，将公众暴露在肆虐的病毒中，贻误防控的有利时机。政府作为发布权威信息的“第一平台”，需要第一时间更新重大突发公共卫生事件信息，尽可能全方位、立体式、全透明地展现防控行动，增强及时性、针对性和专业性。正如李克强总理所强调的：“政务公开是常态，不公开是例外。基层政务与群众的切身利益息息相关，凡应公开的要全部公开。”通过及时传递政府防控重大突发公共卫生事件的行动和态度，引导公众增强信心、坚定信心。

（四）政府信息公开应该考虑国家发展按需公开

作为“阳光政府法”的核心内容，政府信息公开被认为不可或缺——政府信息被视为判断行政过程及其后果是否符合正义的基本标准，此即所谓“无公开即无正义”。面对突发公共卫生事件，政府如果能在信息公开方面增加透明度，使社会公众全面准确地了解事件信息、增强危机意识并采取预防措施，能有效地遏制事件的扩散，减轻损害，从而带领社会力量共同参与应对突发事件，控制事态发展趋势。根据我国《政府信息公开条例》之规定，行政机关应当准确地公开政府信息。准确原则要求：一是政府所公开的信息必须满足真实性和准确性法则，不得发布虚假信息，以误导行政相对人；二是对于在生活中传播的不准确的行政信息，政府有义务在其职责范围内予以澄清，以免以讹传讹，误导行政相对人。信息公开不仅应有增量，而且要确确实实让公众觉得有用。在复杂严峻的重大突发公共卫生事件面前，既要传播放大政府主流声音，也要关注民情、汇聚民意。政府部门需认真倾听公众呼声、聚焦公众关切。根据我国《政府信息公开条例》之规定，对于主动公开的政府信息，须遵循如下基本程序：一是信息公开义务主体将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开；二是提供一定的条件使公众能更有效地获取政府信息；三是编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。

四、结语

习近平总书记指出，“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”。政府信息公开是做好疫情防控的核心环节之一，不管是在预防阶段，还是在应急响应阶段，政府信息公开对疫情应对都显得至关重要。通过本文的分析我们也可以发现，对于新冠肺炎疫情防控，政府信息公开在此次重大突发公共卫生事件中，对于我国能在短时间内快速应对疫情、战胜疫情起到了关键作用。这启示我们，越是形势复杂越要主动回应关切、透明公开，越是紧要关头越要注重坚定信心、鼓舞斗志。唯有如此，才能凝聚众志成城的强大力量，打赢这场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。与此同时，面对疫情这场大考，现行政府信息公开亦呈现出一些短板或不足，如何完善法律制度、健全疫情防控治理机制，以尽快满足国家治理体系和治理能力现代化的需要，需要我们深入思考。