乡村治理组织的“过密化”困境及整合——华南G村分析

王红卓,朱冬亮

(厦门大学 马克思主义学院，福建 厦门 361000)

推进国家治理体系和治理能力现代化是我国实现全面深化改革的总目标，也是党和国家新时代所面临的全新课题。(1)中共中央：《关于坚持和完善中共特色社会主义制度 推进国家治理体系与治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第42页。“欲筑其室者，先治其基”，乡村是国家行政体系的末端，也是国家治理体系的基座，更是实现党和国家治国理政方略的最终载体。自1982年以来，党中央连续发布了21个关于“三农问题”的一号文件，实施系列惠农政策，引领乡村社会持续发展。为实现乡村全面振兴，党的十九大提出大力实施乡村振兴战略，将乡村发展问题上升到了国家战略层面，而“治理有效”是“加快推进农业农村现代化”(2)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日。的核心要件。乡村社会的有效治理必须要依托乡村治理组织来具体实施，因此加强和推动乡村治理组织体系建设有助于“推动社会治理和服务向基层下移，把更多的资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”(3)中共中央：《关于坚持和完善中共特色社会主义制度 推进国家治理体系与治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第30页。，进而助力乡村全面振兴，促进乡村有效治理与国家治理现代化战略接轨。

新中国成立以来，尤其是改革开放以来的地方治理创新实践中，实施了形式多样的地方治理创新探索，力图以组织化提升乡村治理效能进而带动乡村社会发展。不过，正如本文接下来将要探讨的，当下的乡村社会由于承载了过多的外嵌式治理组织，并没有实现对乡村碎片化的整合，乡村社会的有效治理还有可以建设的空间。从传统时代到现代社会的历史时空转换中，传统的乡村社会治理组织并没有在乡村社会的具体治理实践中完全消解，其功能在一定程度上依旧还在运行和发挥，外嵌进入乡村社会的现代治理组织虽方兴未艾但却并不能够覆盖乡村社会生活的细枝末微，反而使得两者在乡村社会治理实践中相互纠缠和争夺乡村治理话语权，“非正式与正式、传统与现代、礼俗与法治多元秩序交叉共存”(4)马华，王红卓：《从礼俗到法治:基层政治生态运行的秩序变迁》，载《求实》2018年第1期。，使得乡村社会治理呈现出“过密化”的困境。(5)“过密化”(involution)学界一般译作“内卷化”和“致密化”，其含有复杂、内卷、缠绕之意。“过密化”理论的原始概念肇始于美国人类学家戈登威泽(Golden Weiser)用以描述一种受到外部约束条件影响后而趋于内部精细化的文化模式(Geertz, Clifford, Agricultural Involution-The Process of Ecological Change, Los Angeles: University of California Press,1965,p81.)。格尔兹在考察印度尼西亚的农业发展时，将“过密化”理论用于描述农业经济当中是在土地、资本受到外部限制，持续投入劳动力在农业生产中并使得农业生产精细化而趋于整体的边际报酬递减的现象(Geertz, Clifford, Agricultural Involution-The Process of Ecological Change, Los Angeles: University of California Press,1965,p80.)。黄宗智则首先将“过密化”理论用于描述近代中国家户小农和乡村社会变迁，总结出华北平原小家庭农场“劳力集约化的程度可以远远超过边际报酬递减的地步”(黄宗智：《华北小农经济与社会变迁》，北京：中华书局，1986年版，第6页)。杜赞奇则将“过密化”理论用以阐释清末民初的中国国家政权建设何以失败的问题(杜赞奇：《文化、权力与国家：1900—1942的华北农村》，南京：江苏人民出版社，2003年版，第54～55页)。本文以华南宗族村G村的实证调查为基础，从“过密化”理论视角，探究当下乡村治理过程中的治理组织“过密化”现象及其对乡村社会的影响。

一、乡村治理组织的“过密化”困境形态展示

随着国家对乡村治理的日益重视，党和国家的政策、支农项目对乡村社会倾斜，促进乡村社会的组织建设，提升乡村治理组织效能成为实现乡村治理有效的必由之路。国家通过大力实施“以工哺农”“以城带乡”“城乡融合”的“反哺型”治理策略，使得各式各样的组织伴随着大量资源和利益不断被嵌入乡村社会参与乡村具体治理实践，但是外嵌进入乡村社会的治理组织“在一些地方陷于停滞，形式化明显”(6)马华：《村治实验：中国农村基层民主的发展样态及逻辑》，载《中国社会科学》2018年第5期。，并没有实现对乡村治理组织碎片化的有效整合，反而是随着国家对乡村的组织输入，让乡村承载了过多的组织，加剧了乡村治理的“过密化”程度。同时，在乡村社会从传统到现代的时空转换中，传统的乡村社会治理组织并没有被历史所消解，其治理功能依旧在乡村社会的治理实践中得到一定程度的发挥，而外嵌进入乡村社会的现代治理组织方兴未艾但并不能覆盖到乡村社会生活的每个方面，反而造成了两者在乡村社会的治理实践中相互博弈、纠缠、拉锯乃至争斗，使得乡村治理组织发展陷入“过密化”困境。

(一)乡村治理组织“过密化”困境的成因探究

G村现有村民586户，人口1908人，外迁约200人，全村分为5大自然地理片区，20个村民小组。G村主要姓氏为黄、丘、杨、钟，其中黄姓人口有1300人，约占68%，丘姓人口有400人，约占21%，其他姓氏约占11%。目前，G村的治理场域中主要存在3类组织与关系(见图1)：一类是以村两委为代表的国家政权正式组织；一类是以驻村工作队、河长、交通劝导站为代表的各级政府组织在乡村社会的延伸组织、分支组织等；还有一类是以宗族理事会、村民理事会为代表的G村内生性组织，该类组织没有法律授权，是“地方性知识”(7)[美]克利福德·吉尔兹：《地方性知识：阐释人类学论文集》，王海龙，张家瑄译，北京：中央编译出版社，2004年版，第223页。的产物。

图1 G村3类治理组织关系示意图

G村正式组织有村党支部、村委会、妇女联合会、卫生站等4个组织。G村外部嵌入的组织包括驻村工作队、村务监督委员会、河长、交通劝导站、退管会、公共服务站、复退军人之家、基层综合性文化服务中心、烟草合作社、黑木耳合作社等10个。G村内生性组织又分为两大类，一类是宗族性组织，主要有黄氏理事会、丘氏理事会、黄氏祭祖理事会、黄氏二房理事会、黄氏三房理事会、黄氏四房理事会等6个，另一类是村庄内生功能性组织，主要有5个自然地理片区(8)“片长”是G村基于地缘和血缘交融所产生的的一种权威人物称谓，G村有着天然的5大自然地理片区，同时该村宗族的5大房支对应生活其中，其中有3个片区同为黄姓，1个片区为邱姓，1个片区为曾姓。自然片与片长的形成既有相对分离的地理因素地影响，也有村庄建制调整的影响。和基于5个自然地理片区形成的村民理事会、(9)G村的村民理事会源自2018年G村一个片区为推进村庄人居环境整治筹集资金自行所设，乡镇则想利用村民理事会这一组织整合G村原有的“片长”以及宗族组织，但是推进效果很一般，这里因其开始于村庄内部自动设置而将其视为村庄内生性组织。老人协会、自来水协会、护村队等13个，G村内生性组织总计18个。G村3类治理组织多达32个，治理组织的“过密化”症状十分明显。

第一，外部组织嵌入过多造成G村治理组织承载过剩。很多学者关注到国家输入的资源会导致乡村治理陷入内卷化，但大多只分析了资源输入引起的治理主体关系的变化，(10)贺雪峰：《论乡村治理内卷化——一河南省K镇调查为例》，载《开放时代》2011年第2期。较少从“外部资源或要求输入——组织密度增长——治理内卷化”的逻辑链分析新的治理难题。G村地处华南地区，一直受到改革开放带来的现代因素影响和冲击，随着国家能力的不断强大，国家行政权力不断下延至村。新世纪以来，随着党和国家对乡村发展的持续关注，国家政策开始向下倾斜扶持乡村的发展，现代性因素也因此大量涌入乡村社会。在强有力的国家力量支持下，大量因事而设的外部组织开始嵌入到乡村社会中。外部嵌入组织进入乡村基本上都是为了完成上级政权单位职能而设立的分支，其功能也大都是为了实现上级部门的特定任务，但组织的运行却需要乡村承担。一方面村庄主要干部需要兼职外部嵌入组织职位，另一方面也必须配合设立相应的组织以完成其工作安排，因而外嵌组织大多是挂牌组织，虽然发挥着一定的治理效用，但是每个外部嵌入组织的治理效能却参差不齐，大都处于空转的状态。以G村的交通劝导站为例，其落地实施有着严格的组织运行要求，但在G村也仅仅只是在村委会门前设立了“道路交通安全劝导站”和“交通安全知识宣传”栏两个大铁牌而已，既没见在村内见到更多的交通标识，也无常备人员维护村内交通秩序。

第二，G村各类内生性组织无法形成治理合力。一方面，G村5大片区“片长”与村“两委”不为统属关系，各片独立发展。“片长”与其所在片的宗族领袖往往一身二任，具有极高的权威，在一定程度上补充了村“两委”的治理空隙。村“两委”干部为了更好地推进村庄治理往往也更倾向于利用和默认“片长”的权威，但“片长”能够决定所在片区资源的开发与利用，村“两委”无法干涉。另一方面，G村宗族房支竞争激烈，无法形成合力。5大自然片区合并为G村后，各个姓氏在村干部选举上极为激烈，都想争夺村庄的治理话语，大多利用和依靠所在的宗族房支参与选举。黄氏虽有总的宗族理事会，但对各个房支宗族理事会并不是统属关系，各个房支竞争使得G村村两委干部与其所属宗族组织呈现出相互交织的特点。再者，新近设立的村民理事会无法实现对传统乡村治理组织的整合。G村依据5大自然片区相继设置了5个村民理事会，但只有村“两委”所在片的村民理事会能够发挥组织治理功能，其余4个村民理事会要么无法突破“片长”的权威，要么纯粹只是挂牌。最后，老人协会、自来水理事会、护村队等内生性组织需要村“两委”在资金上的支持，其治理效用有限，一旦失去村“两委”的支持，组织就趋于空转。因而G村内生性组织虽多，却无法促进村庄的有效治理。

第三，G村内生性组织与外部嵌入组织相互拉锯和博弈。改革开放后，G村以宗族组织为代表的内生性组织迅速利用“村庄内非正式组织的力量来生产村庄秩序，依靠血缘组织来实现合作，获取秩序”(11)贺雪峰，董磊明：《中国乡村治理：结构与类型》，载《经济社会体制比较》2005年第3期。，为乡村社会“提供了必要的规则与文化，使之能遵照一定的规则与文化进行活动，而不至于失范与无序”(12)肖唐镖：《村治中的宗族：对九个村的调查与研究》，上海：上海书店出版社，2001年版，第11页。，用原生秩序对国家刚性政治秩序从乡村社会撤退后的真空进行补位。与之同时，随着国家对乡村发展的越发重视，越来越多的组织被嵌入到G村的治理场域中，对G村村庄内生性组织的发展产生了一定的挤压效应，甚至在一些领域形成“劣币驱逐良币”的局面，甚而相互拉锯，争夺村庄治理话语，同时妨碍了两者治理功能的发挥。最明显的事例体现在G村黑木耳种植基地的选址落地上。由乡镇政府和G村村“两委”合力引进的黑木耳种植项目在G村选址落地几经波折，第一次选址失败是因为村内某一宗族权威觉得项目所选地址会“破坏风水”而发动村民上访导致失败，第二次则是因为选址区域所在片区“片长”认为该片的利益没能得到满足而导致失败，该项目最终落地实施也不时有村民上门闹事。但G村黑木耳种植基地最终落地实施的片区却因此获益巨大，黑木耳种植基项目受到了县级领导的重视，对该项目的财政支持不断加大，逐步成为县级“明星项目”。同时，该项目选址落地片区因打造配套采摘园使其基础设施不断被完善。并且，该项目的收益十分可观，落地片区村民也因此被优先吸纳到黑木耳种植产业中。

另外，由于G村村“两委”与村庄传统内生性组织对G村的村庄精英的双向吸纳，导致传统组织与现代组织之间的边界十分不明确，甚至是在部分治理场域当中依旧呈现出族治与村治重叠现象，也在一定程度上加剧了村庄治理组织过秘化的困境。

(二)乡村治理组织“过密化”的消极影响

在G村，乡村治理组织的“过密化”严重影响了该村的治理效率提升。

一是G村村干部兼职过多，村干部疲于奔命。目前，G村正式村干部有5人，聘任干部1人，公共服务站专职人员1人，一共7人。据统计，仅G村党支部书记一人便兼有各类正式组织和非正式组织职务10个，G村村委会副主任也身兼9职，G村村干部7人人均兼职5个。面对上级任务，村干部们也只能是“上面千条线”，“下面七根针”。纷繁复杂的村庄事务涉及到的是千家万户和方方面面，无一不需要村干部出面解决。他们的手机必须全天候开机，也不得不时时刻刻把自己“钉”在村上。“5+2”“白+黑”是他们工作的常态，甚至连午休都没有办法保证。太多兼职极大地消耗了村干部的精力，影响了村干部的工作效率。同时，G村村干部不仅有正式组织的任职，同时还在所属片区乃至宗族房支组织内有任职，并扮演了相对重要的角色(G村村干部兼职情况如表1所示)。过密化不仅表现为组织的增多，也表现为组织效率的下降，多重任职必然会影响效率。

二是村内各个类型的治理组织边界模糊和功能重叠，浪费了治理资源。乡村内部相当多的治理组织功能是重叠的，这无疑是对有限的乡村治理资源的极大浪费。例如，G村设立的公共服务站本来是为了将公共服务向基层延伸，但实质上是将本可以乡镇解决的事情，下放到村一级，而且要求村党支部书记做第一责任人，还得配备一个专门村干部兼职负责。这并没有实现G村治理机制的优化，反而挤占了村“两委”的办公资源，加重了村干部的日常工作。同时，G村还存在着两个组织机构完整、组织功能相似的的老人群体组织：退休人员管理委员会和老人协会，前者属于乡镇设立，后者则是G村内生性组织，两者的功能都在于保障老年人群的村庄权益和参与村庄矛盾调解。两者最开始是合并运行，但乡镇政府不想承担过多的老人群体组织活动经费，就把这两个组织分开，分开后的两个组织每年都需要村委会为其提供一定活动经费，这无疑是加大了G村的治理成本。并且，两个老人群体组织的分开运行，反而造成了村内两个老人群体组织的在一定程度上对立，削弱了老人群体参与村庄治理的优势。

表1 G村村干部任职情况统计表

三是村庄治理组织的碎片化，影响了乡村社会治理的整体效能。外嵌进入G村的治理组织大都是受设立单位的管辖，不受村“两委”管理，也不给予村“两委”组织活动和工作经费，更多的只是在村委会大楼外挂上一块牌子，反而把村干部纳入各自的组织体系当中，这就造成村“两委”要完成所有外嵌组织的任务，每年、每季度、每月，甚至每个周要求村干部参与的会议、填写的表格和整理的台账“多如牛毛”，徒然耗费G村的人力物力资源。村干部被上级布置的任务层层加码，他们的精力也就更多地被上级任务所占用，反而失去了对村内事务的关心和管理。同时，G村内生性组织也大都各自为政，G村村“两委”对其缺乏统合能力，无法提高村庄的治理效率。以G村的5个自然片和村委会的关系为例，人们对自然片的认可高于对村的认可，片区的权益高于村的权益。各个自然片独立管理本片区的自然资源，独自进行疏浚水利、道路建设、环境维护等公益事业。开发各个片辖区的资源所获得的经济效益，片是占绝对比例的，而村委会只能收取管理费。如果没有获得“片长”认可和片区村民的同意，即使村委会召开村民代表大会获得多数通过，依旧无法推进。

二、推动乡村治理组织有效整合，提升乡村治理效率

乡村的稳定与否是决定基层政府稳定或是脆弱的关键性因素。新时代以来，党和国家致力于建设社会主义现代化国家和打造现代化治理体系，乡村作为国家治理体系的基础性环节，提升乡村社会治理效能对构建社会主义国家治理体系意义重大。乡村治理组织的创制与设立目的在于让农民摆脱“袋子里的马铃薯”状态。(13)《马克思恩格斯选集》(第三卷)，北京：人民出版社，2012年版，第762页。因而，探究对“过密化”的乡村治理组织体制进行有效整合，既有助于提升乡村社会治理效率，也能完善国家治理体系增强整体效能。

(一)建立强有力的乡村党组织，完善乡村治理组织体系

一要以村党组织为核心，系统整合乡村各类治理组织。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”(14)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日。，乡村基层党组织作为党和国家实践治国理政方略的基本载体，更是当下党和国家推进乡村振兴战略的基本依托。由于近年来乡村治理组织的设置因政出多门而缺乏系统化的考虑，造成了相当部分乡村治理组织功能和权责的相对交叉与重叠，呈现相对“过密化”现象。一方面，由村党组织牵头系统性整合在乡村治理中功能和权责有交叉和重叠的乡村各类治理组织及其规章制度，必须要突出村党组织在乡村治理中的核心地位作用，树立乡村党组的权威。另一方面，明确各个组织的对应层级、权责范围和实际效用，将乡村各类组织整合到以村党组织为核心的乡村治理组织体系中来，让其更加精细化和专业化，减少因功能重叠造成的资源浪费。这样也为适应乡村社会发展实际需要的治理组织创制预留了制度空间，能够及时、动态补充乡村治理组织体系的缺漏。

二要加强乡村党组织的制度化建设，进而提升乡村治理组织的运行效率。乡村党组织，根植于乡村社会，来源于乡村精英，对乡村治理当中的困难点和人民群众的意见和建议最为了解，是党的乡村工作意图实现的重要战斗堡垒。实现乡村社会有效治理，通过加强乡村党组织的制度化建设，不断突出乡村党组织对乡村其他组织的领导能力。鉴于G村村干部在村内3种类型组织交叉任职的情况，G村党组织一方面要切实利用乡村党校、政策宣讲团等形式，不断加强支部党员的思想建设，使其摒弃宗派观念，树立大局观和整体意识，让党员领导村内各个组织，让村党组织领导村庄发展，使党和国家的政策深入基层、扎实落地，形成治理合力，推动实现乡村有效治理。另一方面，G村党组织也应积极扩大组织的覆盖面，将村庄各类型的精英吸纳到村党组织中来，这样既能解决推动乡村治理人才匮乏的问题，也能够实现乡村党组织队伍“老中青”结合，接力投身乡村社会治理。

三要加强乡村党组织的经费保障，推动治理组织发挥实效。“农村社会组织筹措资金的能力较弱，疲于维持生计，其发展的规模、速度和效益受到严重制约”(15)林阿妙：《农村社会组织发展面临的困境及对策》，载《陕西行政学院学报》2014年第3期。，经费问题一直是困扰乡村治理组织运转的老大难。G村有明确经费保障的是村党组织、村委会、村监会，公共服务站，部分组织有自筹经费，其余大部分组织运行经费大多需要村“两委”支持，使得本来就十分有限的经费被其他组织所消耗，乡村党组织的治理效率被无形之中降低。同时，外嵌进入乡村的治理组织只是让村干部兼职，也大都没有配备相应的办公活动经费。因而，由乡村党组织整合乡村各类治理组织推进乡村治理，一方面应加强乡村党组织的经费保障，让乡村党组织有能力干事；另一方面，也必须规定各级部门在乡村每设立一个组织就必须匹配相应的办公经费，至少应保障最基本的技能培训经费以及误工费。并且，县级组织部门、财政部门和社会工作委员会(16)社会工作委员会是2011年广东省为加强社会建设、创新社会管理工作，经中央编办批准所设立的专门机构，该部门既是党委的工作机构，也是政府的工作机构，列党委机构序列。广东省要求各市、县(市、区)成立相应社会工作机构，确保社会建设各项任务落到实处。社会工作委员会实行委员制，由各级党委和政府相关单位作为委员会组成单位，派出委员。社会工作委员会负责理顺社会工作管理体制，建立社会工作运行机制，研究和统筹解决社会工作中的重大问题，组成单位按照委员会的决策和部门分工做好贯彻落实工作。应予以每村一定的组织发展经费，用以解决乡村各类组织因缺乏经费而空转的问题，让乡村各类组织对乡村治理都能发挥一定的实效。

(二)减负与提效相结合，提升乡村治理组织的专业化水平

第一，减少村干部承接的上级任务，保证村干部处理“内务”的精力。作为国家治理体系的最基层，村干部任务来源多元化，面对上级任务压力，村干部不得不花费较多精力参加会议、写报告、填表格、整理台账、陪同调研，优先完成上级交办的任务，对上级任务的关心程度和投入程度已经远远压倒村内事务，这不利于乡村有效治理的实现。并且，当下留守乡村的村干部大都是中老年人，由于文化程度有限，他们普遍认为“这类文字工作比征收农业税费更难,农业税费征收只是跑跑腿、磨磨嘴皮子的体力活,而现在都是些费脑伤神的脑力活”(17)欧阳静：《村级组织的官僚化及其逻辑》，载《南京农业大学学报(社会科学版)》2010第4期。，填写报表和操作电脑对他们的难度远甚于走家进户的做工作。因而，推进乡村治理组织整合，更应推进工作内容的整合。一方面，要让村干部坚持以“内务优先”，为村干部减负，对不必要的会议、报表材料、调研考核予以取缔，扭转当前村干部“内轻外重”的工作方式，让村干部有更多的精力去处理村内事务，有更多的时间去思考乡村的进一步发展。另一方面，为完成必要的文字工作，应吸纳有知识、有文化的年轻人加入村干部队伍，或者是让乡镇年轻干部、大学生村官扎到乡村中去，推动乡村社会治理效能提升。

第二，及时修订颁布乡村治理组织的相关法律与规范，规范乡村治理组织运行。党和国家致力于为乡村社会治理提供制度文本支持时，尚缺乏对乡村治理实践的及时性反应，导致了乡村治理具体实践与制度文本的背离。目前针对乡村治理组织的专门性法律只有一部《村民委员会组织法》，仅限于对村民委员会进行规范，其余的大都是各个部门的规章制度，并且覆盖面也相当有限。因而，应适时修订《村民委员会组织法》，对乡村社会组织进行整体规范，亦或是从建立乡村治理组织体系出发考虑出台《乡村社会组织规范法》，让实体性的法律制度尽早地进入乡村治理各个环节中来。这样能够及时明确乡村社会各类治理组织的性质、组织方式、工作流程，并规定各个治理组织在乡村治理体系中的地位与层级，规范乡村各类治理组织的运行。同时，为应对不同地域乡村社会的具体治理实践，国家有关部门应给予县级机关根据地方实际情况创制旨在规范乡村治理组织运行的地方性法规的权力，为具体的乡村治理实践提供制度空间。

第三，公布乡村各类治理组织“服务清单”，提升其专业化服务水平。乡村治理组织“过密化”困境的一个重要症状就是其功能和权责范围的相对重叠与交叉。因而，明确乡村各类治理组织的边界，厘清各类治理组织的服务事项尤为重要。自2014年以来，我国各级党政机关开始了公布服务事项和明确权力边界的改革，通过“清权、减权、制权、晒权”(18)付建军：《当代中国公共治理中的清单制：制度逻辑与实践审视》，载《当代世界与社会主义》2016年第5期。，不断扩大人民群众对公共事务的知情权和对公权力的监督权。在当下，乡村社会的各个治理组织也应该向群众公布服务清单，保障群众在乡村治理具体实践中的知情权与监督权。县级组织部门、民政部门以及乡镇党委、纪委也应积极指导乡村各类治理组织制定明确的“服务清单”，不断提升其专业化的服务水平。这样既可以让乡村各类治理组织的工作和服务范围更加明确，减少组织运行成本。同时，乡村各类治理组织服务事项的明确化也能够保障广大群众对乡村重要事务的知情权和监督权，对广大村民的服务也更加精准，更为便捷，让村民办事少跑路。

(三)及时清退“空壳”组织，规范乡村治理组织的创制

首先，及时清退“空壳”乡村治理组织，优化乡村治理资源。很多外嵌进入乡村社会的组织，既没有办公空间和配套经费，也没有组织运行制度章程，只是在村委会大楼前多挂了一块牌子，让乡村党组织和村委会实际承担其运行，实质上没有为乡村社会治理实践提供组织化的效能，反而加大了村“两委”的运行成本和村干部的工作任务，在整体上拉低了乡村治理的效能增量。“空壳化”的乡村治理组织并不存在组织运行实体，既没有给乡村治理带来任何实质性的治理资源，也没有对乡村社会治理实践起到明显的作用，一旦出事追责，反而让村干部成为事故的承担者。这种乡村组织应该予以清退，既减少村干部的责任，也优化乡村治理资源。

其次，推进乡村治理组织运行专业化，提升乡村治理组织的整体效能。党的十九大适时提出了培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，(19)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日。然而当下乡村社会当中，大量的中青年流向城市，留在乡村的基本上都是40岁以上的村民，处理村庄事务的也都是中老年人，他们有着丰富的处理事务的经验，但是缺乏对专业化知识的掌握和利用。因而，地方政府一方面应拨出专门的资金，依托本地高等院校、各级党校，亦或是成立专门的乡村干部培训学院，不断深化在岗村干部对“三农问题”的认识以及加强其基本技能的培训。同时，地方政府也应千方百计吸纳各类专业人才到乡村治理组织体系当中，并做好基本的社会保障服务，让专业人才能够留得下来。并且，对有志于投身乡村、服务乡村人才精英，应为其搭建基本的工作平台，在扶持政策上开绿灯，符合条件的应及时将其吸收进入村党组织，赋予其专业方面的重任。

第三，乡村治理组织设置应坚持系统化原则，构建合理的乡村治理组织体系。每个村庄的资源禀赋和发展程度决定了对治理的需求不一样，在乡村社会的治理组织设置过程中，不能够依据政府需要来设置，要依据村庄发展的需要来设置。每创立一个组织，要严格把关，都要经过村党政联席会议、村民协商议事会的审议、表决通过方能够设立，这样才能符合民意，运行顺畅。新设立的组织必须要有牌子、章程、人员、场所、经费，规定其在乡村治理组织体系中的层级和地位，明确其“向谁负责”和“对谁服务”，落实其运行规章制度、人员配备和运行经费，不能让牌子“一挂了事”。

三、结语

作为推进乡村治理，实现乡村振兴的基本抓手，构建符合乡村社会发展实际需要的乡村治理体系十分必要。当下，着力推进乡村振兴，乡村社会势必会得到更多的政策倾斜与项目资源支持，乡村外嵌式的治理组织也会增加。外嵌进入乡村的治理组织，要对其治理需求有必要的回应，在经验传递时，应坚持因事而设、因需而设，不能生搬硬套导致“千村一貌”。在设立治理组织时，应坚持专业化和系统化的原则，让治理组织真实落地，让治理产生实效。同时，在当下的乡村治理当中，如何激发村庄自组织功能的持续发挥，如何统筹外嵌式治理组织融入乡村治理体系，如何协调外部输入组织与内生性自组织的治理职责，都是在当下乡村治理实践中必须认真思考的议题。