消防安全管理业务外包工作探索

常海军

摘要：近年来，各级消防部门围绕构建社会化消防工作格局，不断创新工作方法，消防安全管理工作的模式越来越多样化、规范化，社会单位越来越多的采用消防安全管理业务外包模式，一些基层消防机构也在逐步推广此项工作。文章通过对消防安全管理业务外包工作中存在的利弊进行分析，为更好地完善消防安全管理工作提出了工作建议。

关键词：消防安全管理;外包;探索

近年来，各级消防部门围绕构建社会化消防工作格局，不断创新工作方法，消防安全管理工作的模式越来越多样化、规范化。随着消防技术服务市场的快速发展，社会单位越来越多的采用消防安全管理业务外包模式，一些基层消防机构也在逐步推广此项工作。虽然《社会消防技术服务管理规定（2016年修订）》（公安部令第136号）及《注册消防工程师管理规定》（公安部令第143号）对规范消防技术服务工作起到了很好的推动作用，但从日常监督检查及社会单位反馈情况看，消防安全管理业务外包模式仍需要继续完善。

1  概念

消防安全管理外包模式指社会单位结合单位实际情况将本单位的消防安全管理业务，包括消防控制室的值班与管理、消防档案的建立健全、日常消防安全巡查、定期消防安全检查及测试、消防设施维保及检测、日常消防安全培训及演练等，部分或全部外包给一家或多家的消防中介机构的分包模式。消防安全管理外包是一个集责任、技术、人员及设备为一体，实现专业安全化管理形式，是单位为加强内部消防安全，降低消防安全风险，提高消防安全品质的有效办法。

2  消防安全管理业务外包的必要性

《消防法》明确提出“建立健全社会化消防工作网络”，社会化也是消防工作科学发展的根本方向，其中，消防技术服务机构是很重要的一环。不论是从单位自身管理角度，还是从消防部门监管角度，只有积极发展消防技术服务机构等社会力量，推行消防管理工作的转型，才能最大限度激发社会活力，发挥社会力量在消防管理中的作用。

从社会单位落实主体责任看，虽然近年来主体责任意识有所加强，但限于单位消防管理专业人才缺乏，难以解决管理过程中“如何管”的问题。从消防控制室达标建设工作的推进情况也可以看出，作为以生产经营为主业的单位来说，虽然消防法律法规对消防控制室的建设有着完善的规定，部分地区还专门出台了一系列标准文件，但无论是从硬件建设，还是人员配备上，都达不到规定要求。

从消防救援机构监管情况看，各类专项整治行动要求监督检查“横向到边、纵向到底”，“保姆式”的日常监管近乎常态，这样主动大包大揽，在很大程度上不利于社会单位发挥主动性，对社会单位主体责任意识的提升起到阻碍作用。同时，专项整治行动及大量的安保任务牵制了大量基层监督人员，导致基层消防部门过多的精力投入到具体的火灾隐患，而缺少对整个社会面消防安全形势的宏观把控和对消防基础工作的重视。

综上所述，要积极培育一批消防技术服务机构，承担起社会单位消防安全管理职能，使基层消防监督人员从具体繁杂的消防技术事务中解脱出来，从直接与社会单位频繁打交道中脱离出来，这样既可以解决由于基层监督力量不足而导致的监管不到位问题，也可以解决社会单位消防安全“不会管”的固有顽疾。

3  外包模式的利与弊

通过总结目前消防安全管理外包实施经验，结合消防救援机构监督检查情况，实施外包模式利弊共存，虽然在一定程度上规范了单位的消防安全管理工作，但也凸显出一些问题。

3.1  消防安全责任界定方面

《消防法》提出“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众积极参与”的消防工作原则，其核心是单位全面负责。消防管理业务外包，利：可以转移一部分消防安全责任。136号令第五十一条明确规定[1]：“消防技术服务机构有违反本规定的行为，给他人造成损失的，依法承担赔偿责任;经维修、保养的建筑消防设施不能正常运行，发生火灾时未发挥应有作用，导致伤亡、损失扩大的，从重处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”依据该条款，单位可以在火灾隐患和火灾事故中依据与外包服务商签订的合同等文件判定双方责任归属。弊：实行外包导致单位消防安全主体责任不明晰。部分单位消防安全管理业务实施外包，目的只是为了应付消防部门检查或是转嫁风险，而不是以提升单位整体管理水平为目的，容易造成单位对外包服务商的过度依赖，不论是日常工作，还是配合消防机构的监督检查，都全部委托给服务商，进而导致单位消防安全责任人对本单位消防安全管理状况不了解，未能严格履职尽责。

3.2  消防管理经费投入方面

利：实施外包，单位可以减少因人才聘用或流失而花费的精力及成本（由于多方面原因，经专业培训合格的消防控制室持证值班人员流动性较大），从消防日常维护管理这样的非主业职能中解放出来，集中精力做大做强主业。弊：实行外包后，单位势必在消防安全管理上一次性投资较大，同时，由于技术服务人员只负责消防安全单项工作，其余安保任务仍由单位保安队伍负责，造成了单位在安全经费上的重复投入，这也是目前全面推行消防管理业务外包的最大障碍。

3.3  消防安全管理质量管控方面

利：实践证明，在单位的消防安全管理中，特别是多产权或多家使用单位建筑的消防安全管理中，实施外包，效果明显好于分别管理、共同负责的管理方式。相对于普通社会单位来说，消防技术服务机构具有更专业的消防管理及设施维护水平，从监督检查情况也可看出，实行外包模式的單位固定消防设施维护保养质量明显高于未实行外包的单位。弊：从消防技术服务工作现状看，消防技术服务市场发展不完善，处于刚起步阶段，不论从技术力量看，还是从服务质量看，都与社会单位消防安全管理要求有很大差距，难以满足日趋严格的工作要求。部分消防技术服务机构从业人员专业水平不高，多数为从土建、水电等行业转行从业，未经系统学习，影响了服务质量。从监督检查情况也可看出，部分检测单位出具的检测报告存在反映情况不完善、不真实的现象。同时消防技术服务监管机制不完善也在一定程度上导致外包服务质量不高，136号令侧重于对技术服务机构资质的监管，对消防技术服务活动过程、服务质量及执业行为监管不足。

4  工作建议

4.1  建立外包工作管理机制

单位实行消防管理业务外包，不等于推卸掉了主体责任，而是为了更好地落实责任。单位要更好地落实消防安全主体责任，就要通过合同文件等对建筑消防设施维保、检测、日常防火巡查、消防宣传培训等工作的时限及要求予以更好的规范，同时要加强对外包服务商日常工作的监督及考核，要建立消防安全管理外包监督管理制度及外包考核制度，对外包服务商服务活动及质量进行监督，指定专人负责，定期开展工作考核，并将考核情况作为下一年度合同签署的重要依据。

4.2  加强对技术服务机构的监管

许多消防技术服务机构出具的结论报告是消防部门做出行政行为的重要依据，也是社会单位选择服务机构的一个主要依据。所以，消防救援机构作为监管部门，必须严格依法对消防技术服务机构进行监督管理，防止弄虚作假等行为的发生。要加强对消防技术服务机构管理人员和从业人员的检查考评，积极指导他们在专业知识、职业道德、服务规范上建立一套完善的工作制度。要坚持寓服务于管理，更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节技术服务机构的经济活动。要联合工商等相关部门加强对技术服务机构运行机制、工作制度和执业行为等方面的市场监管。要纠正“轻过程”的监管模式，通过执法监督等手段，加强对技术服务机构市场行为的约束，但同时也要防止权力的过多干预，保障消防技术服务机构作为第三方单位的公正地位[2]。

4.3  实行单位自主管理、技術服务机构协同与消防监督相结合的模式

单位与技术服务机构双方要明确单位的管理要求，明确消防设施的监管方式，明确双方的法律责任，避免在责任界定、设施维保及消防部门做出行政行为时出现推诿扯皮的现象。单位在选择消防安全管理服务项目时，可以有针对性的根据自身需要选择单项或多项服务，如选择建筑消防设施维保、建筑消防设施检测、消防控制室值班等相对专业的、已经上升到法律法规层面约束的项目。同时，要全面发挥技术服务机构的优势，以其专业力量提升本单位各类人员消防业务素质，加强员工岗前培训，定期组织开展防火业务培训及灭火疏散演练。消防救援机构对单位的监督检查也要突出对单位履行法定职责情况的检查，逐渐形成“单位自主管理、技术服务机构提供服务、消防部门监管辅助”的管理模式。

4.4  完善消防安全管理标准

安全服务的质量事关人民生命财产安全，必须建立完善的质量标准及评价体系。消防救援机构要从管理标准上下功夫，完善消防管理基本标准，从技术标准的角度对消防技术服务机构的服务质量标准和操作规程予以规范，做到行政法律法规和技术标准相配套，为社会单位和技术服务机构之间架好桥梁，做好纽带。针对目前矛盾比较突出的消防检测维保过程中法律责任不明晰的问题，按照利益和责任捆绑原则，在法规实施细则或地方性法规中加以完善补充，明确对技术服务结果承担法律责任的有效期，明确消防机构出具虚假、失实文件的判断标准。

4.5  构建消防管理业务外包长效机制

消防安全管理不是一朝一夕的工作，人员素质的提升也不是拔苗助长的结果，要从根本上解决社会单位及消防部门现有的顽疾，推动消防技术服务普遍化、常态化，是大势所趋。随着消防技术服务市场的逐步发展，社会单位对消防技术服务的需求越来越强，目前的地域垄断式格局必然被打破，服务质量会不断提升，服务价格也将更加趋于合理化。同时，作为购买服务的社会单位来说，要根据技术服务情况完善本单位消防工作，确定安全经费投入重点方向。作为监管单位来说，消防部门要善于运用技术服务机构的工作成果，如根据对各单位消防安全评估情况，准确把握辖区消防安全形势，确定重点盯防的区域、场所，合理调整检查重点和频次，强化对高危单位的监管，同时根据评估情况，为进一步完善消防基础设施建设提供依据。这样，三者之间协同配合，形成长效工作机制，消防安全形势将大为改观。

5  结语

对企事业单位来讲，消防安全管理工作是基础性工作，对消防救援机构来讲，也是占用人力最多、时间精力投入最大的工作。作为基层消防部门一员，如果还是保姆式的监管加服务模式，一味地以有限的精力投入到无限量的管理工作中，无疑是舍本逐末，不如换个思路，鼓励企事业单位将消防安全业务管理工作外包，真正交给市场，辅之以合理的监管，共同提升社会消防安全管理水平。

参考文献：

[1]公安部第136号令.社会消防技术服务管理规定（2016年修订）[S].2016.

[2]中华人民共和国公安部消防局.中国消防手册（第二卷 消防管理）[M].上海：上海科学技术出版社，2009.

Abstract：In recent years， fire departments at all levels have continuously innovated their work methods around the establishment of a socialized fire protection work pattern. The fire safety management work model has become more and more diversified and standardized. Social units have increasingly adopted the fire safety management business outsourcing model. Grassroots fire institutions are also gradually promoting this work. The paper analyzes the pros and cons of the fire safety management business outsourcing work， and puts forward suggestions for better improving the fire safety management work.

Keywords： fire safety management; outsourcing; exploration